金管會之獨立性檢討

第二節 第二節、 、 、 、金管會之獨立性檢討 金管會之獨立性檢討 金管會之獨立性檢討 金管會之獨立性檢討

本文將金融監理區分為金融管理與金融監督兩大部分，並肯認金融管理與金 融監督事務皆具有獨立性之需求已如前述，而我國學說與實務亦將金管會視為獨 立機關，然而獨立並非光憑口號或宣示性之法條即可落實，以下將檢討目前立法 上對於金管會獨立性保障之缺失，且實際上此問題並非僅存在金管會，學界與實 務所宣稱之獨立機關幾乎皆存在這些共通之問題，另外，獨立性與權力制衡並非 互斥之關係，任何一種財經制度之健全設計，不容許放任其中其一種權力無限制 的坐大，其必定會設計出另一種權力予以制衡、監督 ²¹³，故本節亦將同時對於 金管會之監督制衡機制加以探討。

第一項 第一項 第一項

第一項、 、 、現行法對金管會之獨立保障規範 、 現行法對金管會之獨立保障規範 現行法對金管會之獨立保障規範 現行法對金管會之獨立保障規範

歐洲中央銀行（European Central Bank，ECB）作為歐元體系之貨幣政策決 定機關，為維護其獨立性，建立了四項獨立性原則，即機構獨立（Institutional Independence）、人員獨立（Personal Independence)、功能獨立（Functional Independence）、財務獨立（Financial Independence），就 ECB 而言，機構獨立

213 參照陳志龍，財經犯罪與刑事法，民主、人權、正義─蘇俊雄教授七秩華誕祝壽論文集，元 照出版，2005 年 9 月，208 頁。

係指政治部門（包括行政及立法機構）不得對中央銀行決策單位（理事會或其成 員）發出指令，後者亦不得向前者要求指令；人員獨立則為任期保障，且解職之 理由限於不再符合原先之任用資格或嚴重失職（serious misconduct）；功能獨立 則係獨立於政治部門而執行貨幣政策（如兼具金融監理職責時亦同）；至於財務 獨立則意謂由中央銀行自主決定其預算及獲利之分配（如歐洲央行及美國之聯邦 儲備會），至於事後之財務審計則不影響財務獨立 ²¹⁴。

另外，對於金融監理事務之獨立性之評估，有區分為管理獨立、監督獨立、

機構獨立、預算獨立四個層面，而實際上管理獨立與監督獨立與前段所指之功能 獨立與人員獨立的內涵相仿 ²¹⁵，固然本文將金融監理區分為金融管理與金融監 督，且管理獨立與監督獨立之概念確實有助於探討說明金融監理獨立必要性，並 釐清管理事務無庸獨立之誤解，進而可作為立法決定監理機關權限範圍時之參考

（請參考第四章第三節第一項），但於衡量機關獨立程度之議題上，本文認為前 段 ECB 所建立之四項原則較簡單明瞭，故以下即以此為基準，檢視現行法於各 層面對於金管會之保障規範。

第一款第一款

第一款第一款、、、、機構獨立機構獨立機構獨立機構獨立—獨立機關獨立機關獨立機關 獨立機關

由於中立性之政治力量之干預主要來自於行政與立法，故機構獨立主要係指 將機關設置於行政與立法部門之外，即使形式上存在相互隸屬之關係，亦應避免 彼此有過度之牽連 ²¹⁶。金融管理事務之權力性質為行政與準立法，金融監督事 務則為行政與準司法，且以三權分立之理論為基礎，金融管理與金融監督皆宜劃 歸行政權之範疇（請參考第二章第四節），而為實踐機構獨立之理念，則有第二

214 參照余雪明，大法官釋字 613 號協同意見書，第七段以下

215 Marc Quintyn and Michael Taylor, supra note 11, at p. 13

216 Id., at p. 20

層次分權之概念，即獨立行政機關之制度設計。

我國中央行政機關組織基準法正式將獨立機關採為法律用語（請參考第三章 第一節第四項），而我國金融監理一元化之構想，除進行監理整合去除原疊床架 屋之現象，並含有使財政與金融分家，令金融監理機關獨立化之意旨，而通過了

「行政院金融監督管理委員會組織法」而成立金融監督管理委員會，其決策模式 採合議制，委員由行政院長提請總統任命，又對委員有任期保障，雖然對照中央 行政機關組織基準法§21：「Ⅰ、獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均 應明定其任職期限及任命程序；相當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院 同意後任命之；其他機關由一級機關首長任命之。Ⅱ、前項合議制之成員，除有 特殊需要外，其人數以五人至七人為原則，具有同一黨籍者不得超過一定比例，

並應為專任。」，兩者略有出入，即金管會委員之任命無庸經立院同意，且委員 人數為 9 人，但此係因為組織法早於基準法訂立之緣故，所以一般仍認為金管會 屬於基準法所稱之「相當於二級機關之獨立機關」，所以現行法對金管會之機構 獨立保障，就是將其定位為獨立機關。

另外，按「獨立機關與行政院關係運作說明」之見解，獨立機關之首長非為 行政院之閣員，且毋庸參與行政院院會，亦即金管會並非行政院之幕僚機構，即 金管會係獨立於行政部門與立法部門之外。

第二款 第二款 第二款

第二款、、、、人事獨立人事獨立人事獨立人事獨立—任期保障任期保障任期保障 任期保障

關於金管會委員之任命程序，依組織法§8，均由行政院長提請總統任命之，

至於人事獨立保障之相關規定，最主要者為任期保障，並採行交錯任期制，減少 委員皆由同一行政院長選任之可能性，以降低對金管會之影響力，又對委員之選 任設有資格條件，就積極資格方面，委員應具有法律、經濟、金融、財稅、會計

或管理等相關學識及經驗，而消極資格方面，則限制同一黨籍之委員，不得超過 委員總額三分之一，即強調委員會之組成具多元化之專業背景 ²¹⁷，希望藉此提 升金管會之內部客觀中立性與外部客觀中立性。

至於委員會成員以外之內部人事方面，金管會既然是傳統科層式行政機關，

其主要人員自然係依考選制度任用之公務人員，約聘人員則以具專門研究能力者 為限，至於員額，組織法§19、30、33 有上限之規定，而對於這些直接負責執行 監督工作之第一線人員之人事保障，立法上並未對負責金融監理職務之人員有特 別之規定，即仍適用各項公務人員相關法規以保障其職位，如：公務人員俸給法、

公務人員保障法、公務人員考績法、公務人員陞遷法、國家賠償法、公務人員退 休法等。

第三款 第三款 第三款

第三款、、、、功能獨立功能獨立功能獨立功能獨立—獨立行使職權獨立行使職權獨立行使職權 獨立行使職權

所謂功能獨立係指能保持客觀中立之立場而執行法定職務，因此功能獨立可 說是評斷組織是否符合獨立性與其獨立程度之最核心指標，蓋若法律未提供適足 之功能獨立保障，則不能排除外力對執行職務之干預，故獨立不免流於空談，且 其他層面之獨立性保障之目的皆在於確保或強化功能獨立得以落實，也就是說獨 立化之最主要意義正是功能獨立之維護。

依組織法§9：「Ⅰ、本會依法獨立行使職權。Ⅱ、本會委員須超出黨派以外，

217 組織法§8：「Ⅰ、本會置委員九人，其中一人為主任委員，特任，綜理會務，執行委員會之決 議，對外代表本會，任期四年，任滿得連任一次；二人為副主任委員，襄助主任委員處理會務，

一人職務比照簡任第十四職等，任期四年，任滿得連任一次，一人職務列簡任第十四職等，不受 任期四年之限制；其餘委員六人，職務比照簡任第十三職等，其中三人任期四年，任滿得連任一 次，另三人於本會成立時任期二年，續獲任命者，任期四年，任滿得再連任一次。委員均由行政 院院長提請總統任命之。Ⅱ、本會委員，應遴選具有法律、經濟、金融、財稅、會計或管理等相 關學識及經驗者擔任。Ⅲ、本會委員出缺時，繼任委員之任期至原任委員任期屆滿之日為止。Ⅳ、

本會委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額三分之一。」

於任職期間不得參加政黨活動。」，提供了金管會外部客觀中立之依據，且鑑於 將國務作為黨務處理之積習已久，新近對獨立機關之組織法規，都有強調禁止參 與政黨活動之類似規定。至於所謂獨立行使職權，係指不受上級對個案之指揮監 督，主要涉及外部監督機制之問題，釋字第 613 號解釋理由書第二段中亦指出：

「……在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決 定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空 間。……」。

關於「獨立行使職權」之意涵，於此有三個問題必須要討論釐清，首先，受 獨立行使職權之保障者，究竟是指機關本身，還是限於委員，抑或機關內之人員 皆受保障？由於實質上執行監理事務者係自然人，故法律對委員與事務人員皆應 提供一定之身份保障，學理上即有認為對於財經法規範的監督，在制度上要建立 起「事務官主導」財經法規範執行的行政審查，亦即提升財經法規範專業之事務 官公務員的獨立性 ²¹⁸。但條文之用語為「本會」，且各項管理監督行為係以機關 名義為之，故功能獨立係對金管會整體而言，並藉由人事獨立與機構獨立強化功 能獨立之成效。

第二個問題為，獨立機關內部中，上級是否得指揮下級？對此，應肯定機關 內部仍有上下服從之適用，蓋獨立化係處理獨立機關與其他機關間之外部關係問 題，且有別於法官針對個案獨立審判，若獨立機關內又生各自獨立之情形，則實 難想像機關如何運作。此外，若金管會內部無事權統合之機制，則監理整合之實 益將相當有限，甚至可能有負面效果，但上級之指揮仍應遵守法規之要件與程序。

第二個問題為，獨立機關內部中，上級是否得指揮下級？對此，應肯定機關 內部仍有上下服從之適用，蓋獨立化係處理獨立機關與其他機關間之外部關係問 題，且有別於法官針對個案獨立審判，若獨立機關內又生各自獨立之情形，則實 難想像機關如何運作。此外，若金管會內部無事權統合之機制，則監理整合之實 益將相當有限，甚至可能有負面效果，但上級之指揮仍應遵守法規之要件與程序。