第三章、 金融監理組織獨立化之必要性
第三節、 金融監理組織獨立化之理由
第三節 第三節、 、 、 、金融監理組織獨立化之理由 金融監理組織獨立化之理由 金融監理組織獨立化之理由 金融監理組織獨立化之理由
不論對於金融監理組織之設置採取何種監理模式（請參考本文第四章），目 前各國幾乎皆肯定金融監理組織應具備一定之獨立性，例如：美國之聯邦準備、
證券交易委員會；英國之 FSA；日本之金融廳；德國之 BaFin；澳洲之審慎監理 局（Australian Prudential Regulatory Authority，APRA）；南韓之金融監理局
（Financial Supervisory Service，FSS）與金融監理委員會（Financial Supervisory Commission，FSC）；我國之金管會等，然而對於金融監理事務並非自始即存在 獨立性之看法，金融監理獨立化甚至是近一、二十年才逐漸被強調重視。
何以有如此轉折，學說上多以「避免不當政治力干預」和「金融監理專業性」
來作為賦予金融監理組織獨立性的理由 95。以下即依循前節本文所認為評估事 務獨立化之主要因素，即對於金融監理事務之專業性、中立性、穩定性需求進行 檢視，以驗證獨立化之合理性，而最後再分別對於金融管理與金融監督事務之獨 立化，即管理獨立與監督獨立加以探討。
第一項 第一項 第一項
第一項、 、 、金融監理之專業性需求 、 金融監理之專業性需求 金融監理之專業性需求 金融監理之專業性需求
獨立行政機關既然非各國憲政原本就存在之概念，所以除了央行兼任監理者 外，過去大部分國家則由財政部門負責金融監理工作，如我國之財政部、日本之
95 參照李紀珠，獨立性、專業性 堪憂的金監會，國政評論，財金（評）093-085 號，2004 年 6 月，http://www.npf.org.tw/particle-2672-1.html，最後檢索日期，2008 年 6 月；Marc Quintyn and Michael Taylor, supra note 11, at p. 7-11
大藏省、德國隸屬於財政部之聯邦銀行監理局（Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen，BAKred）。蓋多數國家金融產業有相當程度係受政府扶助而發展，
或成立公立金融機構，或提供私人金融機構各項優惠待遇（主要為租稅優惠）， 加上財政涉及政府預算之規劃運用，亦為資金配置之行為，且稅務之稽查也牽涉 會計與審計專業。因此財政官員對於金融產業具有一定之瞭解，並具備一定程度 金融知識，故於金融市場初步發展階段，由財政部門負責金融監理事務，尚足以 因應金融專業之需求。
但隨著金融產業蓬勃發展，金融商品愈來愈多元化，金融事業與金融活動也 愈來愈國際化，而金融屬於私經濟領域之行為，畢竟與具強制性之租稅有所差 異，因而突顯出金融為財政之外的另一特殊之專業領域。故區隔出財政專業與金 融專業之情況下，則須具備金融專業方足以因應愈趨複雜化與國際化之金融監理 工作，亦即財政部主管金融事務已不符合專業性之要求，故而有財政與金融分家 之潮流 96。且從法規制定、政策規劃、監督執行等層面都有賴專業人員之參與，
所以金融管理與金融監督事務皆具專業性之需求。
不過，須注意之一點，所謂金融監理對於專業性之需求，不應將金融監理專 業之範圍作過度之限縮，因此於金融管理上之法規制定與政策規劃須綜合考量財 金、經濟、法律、會計等方面之專業意見，而金融監督工作亦須多種相關領域之 人員參與執法工作，如此才能發揮監理之效能。
第二項 第二項
第二項 第二項、 、 、 、金融監理之 金融監理之 金融監理之 金融監理之中立性需求 中立性需求 中立性需求 中立性需求
本文前已提及對中立性之干預主要來自政治力量與商業力量，而商業力量直
96 參照黃達業，金融監督管理委員會之設立問題，新世紀智庫論壇，第 15 期，2001 年 9 月，41 頁
接干預之情形為監理者與受監理者之關係過於密切所致，於我國過去由財政部負 責監督時，即因財政部身兼多家金融機構之股東身分，形成自我監督而存在利益 衝突之狀況，另外央行作為最後貸款者之角色，所以央行若兼負銀行或信用機構 個體審慎監理之職責，對於予以貼現融資之金融機構，亦會存在利益衝突之現 象，除此之外，商業力量之干預大部分係間接透過政治管道而對監理工作進行干 涉，故於此即主要針對何以金融管理與金融監督事務有排除政治干預之必要性進 行說明。
第一款 第一款 第一款
第一款、、、、歷史經驗歷史經驗歷史經驗歷史經驗
首先，對於政治干預金融監理事務之負面影響，可由實例來說明，例如：1990 年代日本之金融危機，固然部分原因屬於外生性因素所致，但大藏省採消極之態 度，並為避免大型金融機構倒閉而漠視其營運不良之問題，致使金融危機更加擴 大，復甦之時間也更加延緩，因而連帶使日本經濟陷入長期之衰退 97；1994 年，
委內瑞拉，無效的管理、軟弱而不健全之監督、政治介入是促使金融危機升高之 主因 98；1997 亞洲金融風暴之主因，正是由於監理機關之獨立性不足，加上監 理執行工作之不透明，導致政治干涉而使監理機關隱藏危機存在之事實，因而使 得危機更加嚴重並擴大以致於一發不可收拾 99；2001 年阿根廷之金融風暴，阿 根廷原本就存在經濟與財政赤字等問題，加上政治鬥爭致使各項金融、經濟、外 匯之改革政策皆受不當之干預而無法施行，因而未能藉由管理措施預防或減低金
97 參照許添福，美國金融改革即知識經濟發展之研究：專論美日金融改革比較及對我國之啟示，
行政院經濟建設委員會出國報告書，民國 92 年 1 月 2 日，17、25 頁
98 Ruth de Krivoy, Collapse: Venezuelan Banking Crisis of 1994, published by The Group of Thirty, Washington D.C., 2000, at p. 24
99 Lindgren, Carl-Johan ; Tomás J. T. Baliño ; Charles Enoch ; Anne Marie Gulde ; Marc Quintyn; Teo, Leslie Eng Sipp, Financial Sector Crisis and Restructuring — Lessons from Asia, IMF Occasional Paper No. 188, Jan. 2000
融危機之危害 100。以上之實例顯示，由於政治干預包含對於總體面與個體面，
因而不論金融法規與金融政策受不當介入，抑或對於個別之監督行為加以干涉，
皆會增加或擴大金融危機之風險，所以金融管理與金融監督皆有去政治化之需 求。
第二款 第二款 第二款
第二款、、、、金融監理事務與貨幣政策之相似性金融監理事務與貨幣政策之相似性金融監理事務與貨幣政策之相似性金融監理事務與貨幣政策之相似性
就學理方面而言，愈來愈多之論點肯定金融穩定與貨幣穩定對於維護總體經 濟穩定之重要性不分軒輊，且二者彼此間緊密地相互影響，所以有主張：應賦予 金融監理者與主管貨幣政策之央行相類似之獨立地位 101，且貨幣穩定與金融穩 定皆由具獨立性之組織負責有相互增強之成效 102。
關於中央銀行與金融監理組織之獨立化，二者間存在兩個相似之特點值得探 究。第一即為市場信心建立之不易，關於貨幣政策與金融監理事務，皆賴持續而 穩定之執行方能發揮其功能，若欲確保金融體系安全，則須建立可信而穩定之監 理機制，包含強制退場制度。然而政客通常偏好短期能呈現效果之施政措施，因 而長遠性之監理制度就不符合政客之需求，故政客自然會試圖干預監理以達到當 前之政治目的，而干預之代價則為監理政策之一貫性受到破壞，並產生道德風 險。若未能意識到管理事務應保持穩定可信性，致使規範屈從於政治壓力，潛在 投資人將躊躇作出投資決定，對於金融市場與金融產業之發展皆會造成阻礙，同
100 參照陳進安，阿根廷金融危機，中國銀行月刊，2001 年 12 月，
http://www.icbc.com.tw/chinese/news/news05/news200112/news20011201.htm，最後檢索日期，2008 年 6 月
101 雖然就各國憲法制度而言，央行多非憲法機關，但各國法律或實務運作上大部分皆對央行總 裁之決定予以高度尊重，可參閱李靜惠，獨立之中央銀行在憲政體制中的地位—從美國獨立機關 制度談起，收錄於國際金融參考資料，第 55 輯，中央銀行出版，2006 年 6 月
102 Richard A. Brealey, Alastair Clark, Charles Goodhart, Juliette Healey, Glenn Hoggarth, David T.
Llewwllyn, Chang Shu, Peter Sinclair, Farouk Soussa, Financial Stability and Central Banks: A Global Perspective, Central Bank Governors’ Symposium Serious, Routledge, London, 2001
理，若未能察覺監督（supervisory）受干預或監督存有偏見時，該機關亦會失去
（conservative central banker）107。
而在金融監理方面亦與央行之情形相似，金融機構倒閉並不受政客歡迎，蓋
103 Marc Quintyn and Michael Taylor, supra note 11, at p. 11
104 通貨膨脹率與失業率之總和為痛苦指數，故貨幣政策之兩大主要目的即為抑制通貨膨脹或減 低失業率，不過一般各國央行係以抑制通貨膨脹作為優先知政策目標
105 此即民主政治中之本人—代理人問題，可參閱陳志龍，當今金融帝國的法制特色，收錄於氏 編，金控公司與併購—金融改革與財經犯罪，翰蘆圖書，2006 年 8 月，53 頁；Fabrizio Gilardi, supra note 73
106 Sylvester C. W. Eijffinger and Jakob De Hann, The Political Economy of Central-Bank
Independence, Special Papers in International Economics, No.19, Princeton University, May 1996, at p.
41-52
107 Kenneth Rogoff, The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target:
Inflation Gains Versus Stabilization Costs, Quarterly Journal of Economics, Vol.100, Nov. 1985, at p.
1169-1189
108 Jonathan R. Macey, Geoffey P. Miller, and Richard Scott Carnell, Banking Law and Regulation, Aspen Law and Business, New York, 2001
自然會增加政治干預之誘因，因此令監督者具備專業素養（qualified）、掌握新知
（well-informed）與獨立性（independent）即屬必要，同時並宜賦予其基本之自 治地位 109。
不過有不同之見解認為，監理節制並非由於政治壓力所致，而係監理者本身 基於自利主義之緣故，即監理者有將問題隱藏至其離職以後之傾向 110，不過一 般認為此論點過於偏激，且其論證上有斷章取義之嫌。另外，雖然貨幣政策與金 融監理事務具有上述之相似性，但金融監理機關與央行在權限上卻有顯著之差 異，即金融監督機關有廣泛之對私人強制措施之權力，諸如對金融事業設立之核 准、撤銷，以及其他對事業或行為人之處分 111，也就是央行執掌之貨幣政策職 務，該權限之性質與本文所稱之金融管理部分相近，但央行通常不具有類似本文 所稱之金融監督之職權，不過不應以此作為否定授予金融監理機關獨立地位之理 由，當然建立相關之責任分配與權力制衡更是不容忽略。
第三款 第三款 第三款
第三款、、、、政治干預監督之影響政治干預監督之影響政治干預監督之影響政治干預監督之影響
第三款、、、、政治干預監督之影響政治干預監督之影響政治干預監督之影響政治干預監督之影響