獨立行政機關之沿革

第一節 第一節

第一節、 、 、 、獨立行政機關之沿革 獨立行政機關之沿革 獨立行政機關之沿革 獨立行政機關之沿革

雖然各國憲政上並無獨立行政機關（以下為行文之方便，有時僅稱之為獨立 機關）之建制，但此種制度相繼於各種不同之中央體制下被採行，所以以下擬分 就總統制、內閣制及雙首長制之國家擇一介紹。獨立行政機關之建制為美國首 創，所以無疑是最適當之說明範例，而我國多數基本法制係繼受自德國法，雖然 近年來仿效英美法之比重持續增加，但仍未改變歐陸法系之基本架構，故本文選 擇德國作為內閣制之代表，至於雙首長制，乃法國所創且運作之經驗最為豐富，

50 但有學理認為有些獨立行政機關的獨立理由，是基於憲法所要求，從而當其應獨立而未獨立，

或獨立的保障不足時，將有違憲之虞，參照蘇永欽，國家通訊傳播委員會組織法的合憲性，台灣 本土法學雜誌，第 82 期，2006 年 6 月，99 頁

且其為已開發國家中所獨見採此體制者，應為代表雙首長制之不二選擇。

第一項 第一項 第一項

第一項、 、 、美國 、 美國 美國 美國－ － － －獨立管制委員會 獨立管制委員會 獨立管制委員會 獨立管制委員會

獨立行政機關之濫觴為美國之「州際商業委員會」（Interstate Commerce Commission，ICC），然ICC設立之始並不存在獨立性之概念，而僅以「專業」

和「實踐上的經驗」來確保委員會的運作，但後來逐漸藉由委員的任期保障和總 統對於委員的免職權限制來確保委員會的運作 ⁵¹，此後陸續建立了各種獨立行 政機關，例如：聯邦準備理事會、聯邦貿易委員會、聯邦廣播委員會、聯邦能源 委員會、證券交易委員會、聯邦傳播通訊委員會、國家勞工關係理事會、瀝青煤 炭委員會、聯邦海事委員會。

聯邦最高法院於1953年之Humphrey’s Executor v. United States中，以聯邦貿 易委員會（Federal Trade Commission）為例對於獨立行政機關作出說明，判決中 指出：「聯邦貿易委員會是國會創設之行政組織（administrative body），其目的 乃是執行法律，藉以體現立法者隱含於法律中之政策，並履行其他協助立法與司 法部門之特定職權。此種組織絕對不能被界定為行政部門的手或眼，執行職權無 須行政部門同意，且執行法律時，應免於行政部門之控制（must be free from executive control）。……，此委員會行使職權具有準立法與準司法功能（the commission acts in part quasi legislatively and in part quasi judicially）。……。其行 使任何行政權功能時—不同於憲法上典型之行政權，其係在執行與實現準立法或 準司法權，或是作為立法部門或司法部門之機關。」⁵²，本判決肯定獨立機關之

51 Marc Allen Eisner, Regulatory Politics in Transition, the Johns Hopkins University Press , 2nd edition, 2000, at p. 48

52 參照廖元豪，「釋字六一三後，獨立機關還剩多少空間？」，台灣本土法學雜誌，第 87 期，2006 年 10 月，89 頁

合憲性，但獨立機關到底屬於總統抑或國會，於美國至今亦無定論 ⁵³，學說上 也有以「第四權」或「無頭第四部門」（headless fourth branch）稱之 ⁵⁴。

觀察美國之獨立行政機關，一般包含以下幾點特色（但非所有之獨立機關皆 完全具備）：1.針對特定產業之管制事項，或特定業務或特殊問題；2.以合議制 方式行使職權；3.委員會成員中，同一政黨者不得超過全體半數；4.擁有廣泛制 頒法規命令之權限；5.具有舉行司法裁決式的正式聽證程序之權限；6.具調查權，

並有向法院提起訴訟之權限；7.固定任期兼交叉任期制，除有法定事由者外，總 統不得任意免除委員職務 ⁵⁵。因此有學說上稱為「獨立管制委員會」（Independent Regulatory Commissions）。

簡單而言，美國獨立管制委員會是集行政、立法、司法合一的專業性、合議 制行政機關，且排除受單一政黨掌控，加上藉由身份保障，國會立法予以任期保 障，並訂立法定解職事由來約束行政首長之免職權，以避免任期制度流於空洞化

56，並於法律規定使此類委員會不受總統「直接」指揮監督而「獨立」行使職務，

而僅向國會負責，並於爭訟程序中，受司法最終決定權之拘束 ⁵⁷。

第二項 第二項 第二項

第二項、 、 、德國 、 德國 德國 德國－ － － －公法人 公法人 公法人 公法人

53 參照余雪明，釋字 613 號協同意見書，第三段

54 Kenneth J. Meier, Politics and the Bureaucracy: Policymaking in the Fourth Branch of Government, 3rd edition, 1993 ; Steven A. Ramirez, Depoliticizing Financial Regulation, William and Mary Law Review, Vol.41, 2000, at p. 513

55 參照林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會，當代公法理論，1993 年，119 頁

56 Humphrey’s Executor v. United States, 295 U.S. 36, 1935 ; Wiener v. United States, 357, U.S. 349, 1958 ; Paul R. Verkuil, The Status of Independent Agencies After Bowsher v. Synar, DukeLaw Journal, 1986, at p. 781 ; Richard B. Stewart, Cass R. Sunstein, Adrian Vermeule, and Stephen G. Breyer, Administrative Law and Regulatory Policy: Problems, Text, and Cases, 5th edition, 2002, at p. 90-94

57 參照郭任昇，從憲法觀點檢討獨立行政機關－以設置必要性、職權與組織為中心，國立台灣 大學法律學研究所碩士論文，2007 年 8 月，22 頁

德國與美國同為聯邦體制國家，不過德國行政體制採行內閣制，總理固然享

59 參照聯邦銀行網站：http://www.bundesbank.de/aufgaben/aufgaben_organisation.en.php與 Gesetz über die Deutsche Bundesbank（聯邦銀行法）§7: “(1) Organ der Deutschen Bundesbank ist der Vorstand. Er leitet und verwaltet die Bank. Er beschließt ein Organisationsstatut, das die

Zuständigkeiten innerhalb des Vorstands und die Aufgaben, die den Hauptverwaltungen übertragen werden können, festlegt. Der Vorstand kann die Wahrnehmung bestimmter Angelegenheiten einem Mitglied zur eigenverantwortlichen Erledigung übertragen. (2) Der Vorstand besteht aus dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten und vier weiteren Mitgliedern. Die Mitglieder des Vorstands müssen besondere fachliche Eignung besitzen. (3) Die Mitglieder des Vorstands werden vom Bundespräsidenten bestellt. Die Bestellung des Präsidenten und des Vizepräsidenten sowie eines weiteren Mitglieds erfolgt auf Vorschlag der Bundesregierung, die der übrigen drei Mitglieder auf Vorschlag des Bundesrates im Einvernehmen mit der Bundesregierung. Für die Bestellung des Vizepräsidenten kann der Bundesrat der Bundesregierung einen Vorschlag zuleiten. Die

之獨立性，尤其不受個案指令拘束，主要由國會經由法律對其職權加以規範，並 強調資料公開之監督方式，包括按照一般會計原則與相關法規製作並公布財務表 冊、業務報告、年度報告等 ⁶⁰。

此外，大多數之獨立行政機關，係建制於部會之下，例如：內政部下之聯邦 選舉委員會、經濟與科技部下之「聯邦電力、瓦斯、通訊、郵政與鐵道路網署」

（Die Bundesnetzagentur fuer Elektrizitaet, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen）與聯邦卡特爾署、財政部下之聯邦金融監理局。不過，除聯邦機 關外，就屬於各邦立法權與執行權之事項，亦有獨立機關之建制，例如：關於媒 體監督事務，各邦皆各自設立媒體管制署（Landesanstalt fuer Medienaufsicht）為 公法人。 Bundesregierung und der Bundesrat haben bei ihren Vorschlägen den Vorstand anzuhören. Die Mitglieder werden für acht Jahre, ausnahmsweise auch für kürzere Zeit, mindestens jedoch für fünf Jahre bestellt. Bestellung und Ausscheiden sind im Bundesanzeiger zu veröffentlichen. (4) Die Mitglieder des Vorstands stehen in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis. Ihre

Rechtsverhältnisse gegenüber der Bank, insbesondere die Gehälter, Ruhegehälter und

Hinterbliebenenbezüge, werden durch Verträge mit dem Vorstand geregelt. Die Verträge bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung. (5) Der Vorstand berät unter dem Vorsitz des Präsidenten oder des Vizepräsidenten. Er fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Vorsitzenden den Ausschlag. Bei der Verteilung der Zuständigkeiten innerhalb des Vorstands kann nicht gegen den Präsidenten entschieden werden.”

60 參照黃錦堂，前揭註 58，10-11 頁

61 參照黃錦堂，德國公法人之研究，收錄於氏著，行政組織法論，第八章，翰蘆圖書，2005 年 6 月，293-295 頁

62 Michael Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes imWandel, JZ 1984, S.690

的、組織、成員、董監事的人數、選任、職權，主要的職權以及國家所得行使的 監督權 ⁶³。至於所謂公法上之公營造物法人，其特徵為公營造物係經由法律所 創設，在設計上與母體機關可以加以區隔，並於法律中對於交付之行政任務、人 事、組織以及主管機關所得享有的監督權等有所規定，其餘部分委由該公法人自 主決定，所以具有一定獨立性，且藉由人員與物之結合，使其能具有專業、自主 性，而能使公法上之職務更有效被執行 ⁶⁴。

總而言之，獨立機關之獨立性保障與監督，於德國係由個別之組織法律加以 規定而有所不同，有採獨任制，亦有採合議制，或混合制，且首長或委員之選任 方式亦視事務需要而定，或由內閣總理任命，或由聯邦部長任命，或經過提名與 任命兩道程序，亦有須經國會同意等，並以法律排除上級之職務監督

（Dienstaufsicht）而彰顯其獨立性。監督方面，若法律有明確規定，自然依法辦 理即可，一般而言，設置於部會下之獨立機關，仍受部長一般指令（allgemeine Weisungen）之監督，且原則上部會只能為合法性之監督（Rechtsaufsicht），於 法律有規定時得為專業監督（Fachaufsicht）。又於政府資訊透明化之趨勢下，

法律通常亦要求獨立機關定期或不定期公開行使職權之相關內容。

由於獨立機關除排了部分上級行政機關對下級行政機關監督指揮的權利，所 以公法人之獨立性僭越了「行政一體性」原則，且增加國會監督之難度，基於民 主正當性控制理論，故其設立須出於迫切事由（ausnahmsweise, aus zwingenden Gruenden）⁶⁵，且獨立性需有憲法或法律依據，方符合法治國原則，又分立而出 之獨立機關，職權限於特殊必要範圍，並配合適當之監督機制，即國會以立法之 方式設立較為明確之限制規定，且行政權仍保有一定程度之監督下，方符合民主 原則之要求。

設立由行政科層分立之公法人之目的，旨在避免國家過度干預，即以專業、

63 參照黃錦堂，前揭註 61，326-327 頁

64 Wolfgang Ruefner, Zur Lehre von der oeffentlichen Anstalt, DOEV, 1985, S.605-606

65 參照黃錦堂，前揭註 58，29-30 頁

避免威權、有效利用民間社會力並促其發展，作為考量之因素，而非狹隘之效率 考量，因此關於獨立機關之正當化理由，主要為：就近有效決行、避免政治力之 不當入侵、有效促成該區域內之相關民眾或標的團體之共同參與，相關民眾之就 近自發有效組成之直接或屬於外溢性之民主社會助長之功能等 ⁶⁶。

第三項 第三項

第三項 第三項、 、 、法國 、 法國 法國 法國－ － － －委員會 委員會 委員會 委員會

由於政府對於經濟領域以及相關資訊傳播領域壟斷管制，加上科技日新月 異，使一般科層之行政組織已無法應付社會的多元變遷，法國即係基於此背景而 大量設置獨立行政機關，且其考量之因素在於為求更符合憲法保障基本權的精 神，所以獨立機關之職權均是以保障人民憲法上權利為目的。

法國之獨立行政機關之設置係基於專業和中立的目的，例如：在傳播資訊領 域，設有媒體及出版社委員會、民意調查委員會、電腦暨個人資訊自由委員會、

平面媒體透明及多元化委員會、國家通訊安全委員會等獨立機關；視聽媒體方 面，則有最高視聽傳播機關、國家傳播暨自由委員會、最高視聽委員會等；於經 濟領域，有證券交易委員會、公平交易委員會、保險監督委員會等；另外，設有 政府資訊公開委員會與消費者保護委員會，分別專門處理人民資訊取得與消費者

平面媒體透明及多元化委員會、國家通訊安全委員會等獨立機關；視聽媒體方 面，則有最高視聽傳播機關、國家傳播暨自由委員會、最高視聽委員會等；於經 濟領域，有證券交易委員會、公平交易委員會、保險監督委員會等；另外，設有 政府資訊公開委員會與消費者保護委員會，分別專門處理人民資訊取得與消費者