第四章、 監理整合之分析
第二節、 監理整合之爭議
第二節 第二節、 、 、 、監理整合之爭議 監理整合之爭議 監理整合之爭議 監理整合之爭議
隨著時空背景之改變，各種法規制度自然也應適時檢討改變，於金融監理組 織制度方面，金融整合表面上呈現金融市場之繁景，但金融弊案之頻率也似乎隨 之增加，如何因應市場之發展而對金融跨業經營行為與金融集團有效管理監督，
即成為監理制度改革之重要課題，於是有提出「監理整合」作為解決方法而引發 廣泛之討論，以下先對於金融整合之現象作說明，次而討論監理整合之爭議中，
支持與反對之理由依據為何，進而提出本文之看法，而由於一般多將金融管理與 金融監督事務歸屬相同之機關執掌，故於此姑且暫時以監理統稱，待下節在討論 相關之問題。
第一項 第一項 第一項
第一項、 、 、監理整合是趨勢 、 監理整合是趨勢 監理整合是趨勢 監理整合是趨勢？ ？ ？ ？
實際上，現代金融系統萌芽之初，可以說銀行業即代表整個金融體系，而對 於金融監理，也就直接交由負責維護總體金融穩定之中央銀行行使，亦即維持總 體與個體金融穩定皆為央行統管，換言之，最初階段之金融監理亦屬一元監理之 型態。
145 參照杜偉成，論金融監理一元化之迷思—以銀行法與證券法為中心，中原大學財經法律學研 究所碩士論文，民國 94 年 7 月，110 頁
隨著證券市場與保險市場之興起，故大體而言，傳統上，大部分國家對於金 融事業採取分工監理，由個別之機構負責管理與監督不同類型之金融產業，除財 政部、中央銀行，並對銀行、證券及保險分別設立特定之監理機關，而後，隨著 金融活動不斷地創新，金融商品之種類愈來愈多元，有些國家更設立其他的機關 負責監理新興的金融服務活動，例如：信用卡、抵押銀行、互助儲蓄、退休基金、
消費者保護等，且金融監理以外之行政事務亦有相類情況，造成行政體系愈來愈 龐大，需要耗費更多之預算，為了改善行政效率，於是有政府瘦身或行政組織整 併之倡議，其中亦包含金融監理之行政組織整合在內。
至於各國實務上進行監理整合之情況，於 1984，新加坡以央行，而在歐洲，
挪威於 1986 年首先設立單一監理機關，丹麥與瑞典亦分別於 1988 年與 1991 年 跟進，北歐是採取漸進式之監理整合，當時未引起過大爭論 146，而至 90 年代之 BCCI、壩菱銀行事件，衝擊向來高度仰賴自律機制之英國金融市場，英國工黨 獲得大選勝利後，即著手執行其金融改革之政見，於 1997 年宣布設立金融服務 監理局（the Financial Supervisory Authority，FSA）而採行一元化監理模式後，
引發各界矚目，由於倫敦係全球主要之金融中心之一，加上當時恰逢許多國家相 繼受到金融風暴之席捲，因而引起廣泛地對於傳統區分銀行、證券、保險之分工 監理模式進行檢討，並促使眾多國家開始思考監理制度之變革 147，進而相繼採 行金融監理一元化或監理整合之政策，包括已開發國家與開發中國家。
有研究針對採行金融監理整合之國家之問卷調查，其採行此種制度之理由包 括：1.因應金融系統朝向跨業、跨國經營，為對於金融集團之監理更具有效性；
2.規模經濟與範疇經濟；3.解決現存監理機關間資訊流通貧乏與缺乏協力之問
146 Michael Taylor and Alex Fleming, Integrated Financial Supervison: Lessons of Northern European Experience, financed by a grant from the FPSI Network of the World Bank, Sep. 1999 ; Kenneth K Mwenda and Alex Fleming, International developments in the organizational structure of financial services supervision, presented at a seminar hosted by the World Bank Financial Sector
Vice-Presidency, Sep. 20 2001, at p. 8-10
147 José de Luna-Martinez and Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, Policy Research Working Paper 3096, July 2003, at p. 4, available at
http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=6416 5421&menuPK=64166093&entityID=000094946_03080904015686
題；4.監理整合可減少管理與監督上之歧異；5.基於對管理機關運作重組織需求；
6.克服其他金融管理與監督品質方面之缺點。其中第一點為絕大多數國家採行監 理整合之主要理由之一 148。
不論監理整合是否為較優良之制度，各國之立法實務顯示監理整合似乎成為 一種趨勢，圖七為採行一元化監理模式國家之統計資料，就數量而言，確實呈現 逐年增加之態勢，另有研究針對 89 個國家之金融監理組織變動情形進行實證調 查，並以經濟分析之方式量化為 FAC index（Financial Authorities Concentration Index），即使於未採行一元監理之國家，其監理事務亦較以往提高整併集中之程 度，故可以肯定金融監理整合之趨勢是實際存在之現象 149。
圖七：金融監理整合之國家數量變化（資料來源：ECB, How Countries Supervise their Banks, Insurers and Securities Market, 2007）
148 Id., at p. 9-12
149 Donato Masciandaro, Determinants of Financial Supervision Regimes: Markets, Institutions, Politics, Law or Geography, 2nd Annual Conference on Empirical Legal Studies Paper, Dec. 2006, at p.6-19, available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=957050
第二項 第二項
第二項 第二項、 、 、支持監理整合之理由 、 支持監理整合之理由 支持監理整合之理由 支持監理整合之理由
理論上對於監理整合之利弊存有不同之論點，支持監理整合者，認為監理整 合除可增加效益外，且可排除分工監理時之部分缺失，以下即對其所提出之相關 理由逐一說明。
第一款 第一款 第一款
第一款、、、、提升提升提升對於金提升對於金對於金融集團對於金融集團融集團監理之融集團監理之監理之監理之有效有效有效有效性性性性（（（（effectiveness））））與效率與效率與效率與效率（（（efficiency）（ ）） ）
金融集團之產生導因於金融系統朝向整合之趨勢，而此主要可分為兩個面 向，包含地理上與商品上之整合，地理上之整合係指事業之營業活動地域擴大，
在不同國家設立分支機構或子公司，即所謂跨國企業或國際企業，而地理上整合 使金融集團之國外資產與營業收支於集團整體所佔之比例越來越高，意味著母公 司與分支機構或子公司間之界線漸趨模糊，則建構跨國監理金融監理之機制確實 刻不容緩，而若各國皆為一元監理之型態，則於國際監理合作之磋商，自然較容 易達成廣泛之合作協議，且於執行上相較於分工監理，亦不會過於複雜。
至於商品上之整合，過去金融系統中，主要區分為銀行、證券、保險三大類 型之金融事業，通常係認為各類別之金融機構之特性不同，即所得從事之業務各 具不同之功能。尤其銀行之發展歷史最悠久，因而銀行長久以來就是資金融通之 主要之管道，且相對於其他類別之金融機構，對於銀行常予以較寬鬆之跨業限 制，故過去英、美之金融監理就特別強調銀行具特殊性，認為銀行倒閉將引發傳 染性（Contagious）效應，除有造成消費者信心危機之虞，更有觸發系統性危險 之可能 150。然隨跨業限制之鬆綁，各類金融事業之特性已不再顯著 151，所以應
150 Federal Reserve Board, Framework for Financial Holding Company Supervision, SR00-13(SUP),
以「金融機構具有特殊性」取代「銀行具有特殊性」之思維，從單一角度看待金 融服務業，而為各項管理監督措施 152。
又若依功能模式，以金融商品或金融服務之功能而分，即存放款服務、證券 期貨交易服務、財產與人身保險服務間之特性於過去或許無辨識上之困難，然而 隨著金融商品不斷創新，諸如：消費金融、擔保服務、投資型保險、信託投資、
衍生性金融商品、基金、財富管理服務等，而各種金融商品所生之功能或效用也 有愈來愈高之相似性，則已不合於當初以功能劃分監理職權之意義，所以若仍採 行分工監理，就容易產生後述之監理套利、權責不明之問題。
因此，因應金融市場整合之趨勢，亦應以集團基礎（A group-wide basis）進 行監督，方能確實認知金融事業之營運狀況以達成監理之目的，而於分工監理 下，對於金融集團之監督，切割由不同機關負責，且又不利於國際監理合作，故 無法基於集團基礎而管理監督金融集團 153，則對於金融集團之監理有效性與效 率將大打折扣，所以採行金融整合，尤其是一元化後，可以改善多元監理機關間 之資料分享與協調合作之困境 154，有利於即時作出應變，故整合確實能達成監 理有效化與效率化之作用。
第二款 第二款 第二款
第二款、、、金融政策能、金融政策能金融政策能金融政策能即時反應市場變動即時反應市場變動即時反應市場變動，即時反應市場變動，，，並對金融系統為全盤性之考量並對金融系統為全盤性之考量並對金融系統為全盤性之考量並對金融系統為全盤性之考量
影響金融市場之因素繁多，於分工監理下，各監理機關僅掌握其所監理對象 之相關資訊，則需透過資訊分享，方能對影響金融市場之實質與潛在因素作較全
Aug. 2000, available at http://www.federalreserve.gov/boarddocs/SRLETTERS/2000/SR0013.HTM
151 Heidi Mandanis Schooner and Michael Taylor, supra note 144, at p. 337-338
152 參照阮品嘉，對金融控股集團以風險為基礎之監理，月旦法學雜誌，第 102 期，2003 年 11 月，149-150 頁
153 David Llewellyn, supra note 29
154 Heidi Mandanis Schooner and Michael Taylor, supra note 144, at p. 343-344
面性之評估 155，尤其金融市場高度整合下，金融市場整體與金融事業個體之風 險，將產生更高度之交互作用與連鎖反應，使風險移轉擴散。
所以，監理整合能更加迅速獲取完整且有效之資訊，能即時知悉並管理各種 金融交易與市場間之風險移轉，基於全盤性考量而作出之決策，更能有效維護金 融穩定，並促進經濟發展。
第三款 第三款 第三款
第三款、、、降低、降低降低降低監理監理監理套利監理套利套利（套利（（（regulatory arbitrage））））之可能性之可能性之可能性之可能性
金融商品整合使得不同類型之金融事業可從事相同之金融活動，又不同之金 融商品或服務可能具備相似之功能，則依事業組織類別而訂立之各種實體法規，
將使性質相同之金融活動受不同之實體法規約束，恐有違平等原則之餘，且易生 法規之灰色地帶，而經由監理整合，有利於進一步使金融法規整合，可減少事業 藉由管理手段而減輕或規避監理之情形 156。
第四款 第四款
第四款 第四款