論金融監督管理委員會之組織法制

國立台灣大學法律學研究所碩士論文

Department of Law College of Law

National Taiwan University Master Thesis

論金融監督管理委員會之組織法制 A Study on Organizational Law of Financial Supervision Commission and its Related Regulations

戴敬哲 Ching-Che Tai

指導教授：陳志龍教授

Advisor：Tze-Lung Chen, Professor

中華民國 97 年 6 月

June, 2008

謝 謝 謝

謝 辭 辭 辭 辭

自到台北就讀大學轉眼間已過了九個寒暑，總算完成了碩士學業，即將告別 學生生涯，內心不免百感交集。感謝父母親無怨無悔地栽培與包容，以及家人的 支持，雖然有時深切的關心不免也同時讓我感受到壓力，但也因為如此才能讓我 堅持完學業。

本篇論文有賴恩師陳志龍教授平素即予以法學上之啟發，並於論文之寫作過 程中加以點撥指引，並感謝林國全教授與陳顯武教授慨然應允擔任口試委員，且 撥冗審閱論文，提供許多珍貴的意見，方得以見世。附帶一提，在大學時修習林 國全老師開設的證券交易法課程，之後能順利考取經濟法組，也是從中受益良多 之緣故。

感謝季緯、偉成於口試時提供援手，幫忙我處理一些瑣事。還有興弘、美蕙、

奕竹提供外文上之諮詢協助，也祝興弘、美蕙能順利申請到心目中理想的學校而 出國深造。另外，有幸成為經濟法組的一員，令我於學習法律的路途上有所成長，

尤其訢慈姊對大家都很照顧，也多謝頲翰與我一起在研究室相互砥礪，而使論文 得以及時完成。

總之，感謝生命中的每個人，而千言萬語皆不足以表達對所有人的感謝，一 切皆蒙主的眷顧與祝福。

敬哲 謹誌 2008 年 7 月 台大法學院研究大樓

論 文 摘 要

金融之功能在於將資金剩餘者之閒置資金轉由資金需求者運用，因而能發揮 改善資源配置效率之效果，則金融體制之健全即深切地影響國家整體之經濟發 展，故追求「金融穩定」已成為工商國家施政主要目標之一，而金融監理之最主 要目的即為維護金融穩定，且於現代金融體系中，以國家公權力介入私經濟行為 之金融監理制度，已屬維護金融穩定所不可或缺之機制之一。

金融監理組織法制部分所牽涉之議題包含組織法、行為法、作用法等層面，

其中組織法為金融監理機關之建立依據，涉及獨立性、監理組織建置模式（分工 監理或一元監理）、內部組織結構等，至於行為法與作用法則涉及監理機關之權 限範圍，以及如何界分金融監理機關與其他機關之權責等問題。金融監理可分為 金融管理與金融監督兩個不同之部分，前者屬於「總體面」之管制，而後者則為

「個體面」之控制措施，然「防弊」重於「興利」皆係監理者行使管理與監督事 務所應秉持之原則，且管理事務與監督事務皆有獨立化之需求，然若立法不接受 管理獨立之概念，則宜考慮採行純粹監督機關之建制，另必須強調的是，獨立化 與制衡機制相互間實為相輔相成而非互斥關係。

金管會之設立除係基於金融監理一元化外，同時亦有意藉此使監理機關獨立 化，然而立法上之獨立保障規範與制衡規範皆欠缺明確性，導致金管會似乎僅係 空有獨立機關之頭銜，而金管會內部組織結構方面，除存在獨任制與合議制之爭 議外，採行機構監理模式是否適當亦存有不同之看法，又權責明確程度對監理機 關之獨立性與監理目的之完成度息息相關，而此主要涉及與其他機關之權責界分 以及行政委託之問題，監理一元化後固然已消除不少權限重疊之現象，然目前金 管會與部分機關間之權責仍有待釐清，整體而言，金管會組織法制上之缺失似乎 與法律明確性不足脫不了關係。

關鍵字：金融監理、管理獨立、監督獨立、監理一元化、金管會、權責界分、行 政委託

Abstract

The major function of banking and capital markets is enabling those who use the idle capital in the market, thus enhancing the efficiency of the allocation of resources.

Thereof, a state’s overall economic development is highly affected by stability of banking and capital markets. To built-up a stable banking and capital markets becomes one of the foremost goals for developing and developed countries to pursue.

The primary aim of financial supervision is to maintain financial stability. States through application of authorities to intervene the private economic transactions in the current banking and capital markets becomes an indispensable mechanism to maintain financial stability.

The issues are related to the regulations of financial supervision institutions, which covering the aspects of organization laws, proceeding laws, and executive laws.

Amongst those, organization laws are the constituent instruments of financial supervisory agencies and pertain to such issues as independency, the models of supervisory organization (distributed supervision or unitary supervision), and the internal organizational structures. Proceeding laws and executive laws demarcate the power and the responsibilities of supervisory agencies. Financial supervision can be divided into two fields, the first of which is financial management that involves

“macroscopic” measures, and the second is financial supervision in its narrow sense that involves “microscopic” measures. However, the major principle of two fields:

“flaw prevention” shall always precede “profit boost”. Additionally, both financial management and financial supervision require being independency. However, if the legislature cannot accept the concept of independent management, then have to consider setting up an institution of a pure supervisory agency. In the mean time, it shall be elucidated that independency and check-and-balance are actually complementary rather than contradictory.

To vest supervisory agencies with independency is one of the purposes of establishing the Financial Supervisory Committee while the unitization of financial supervision is another. Nevertheless, the prescriptions of independency and check-and-balance are ambiguous in the current legislation. The Financial Supervisory Committee is thus merely purported to be an independent agency. As to the internal organizational structure of the Financial Supervisory Committee, the existing disputes concerning single or collective leadership and debates of whether adopt institutional supervision or not. The determinacy of power and responsibilities closely relates to the

independency of the supervisory agency and the success of supervision. This pertains to the division of power and responsibilities between the financial supervisory agency and other agencies as well as issues of entrusting administrative authority to private agencies. Although the unitization of supervision has indeed eliminated many problems resulted from overlap of authority, the power and responsibilities of the Financial Supervisory Committee and a few other agencies still demand exposition.

By and large, the drawback of the law of the organization of the Financial Supervisory Committee nests in the law’s ambiguity.

Keywords:

Financial Regulation and Supervision; Regulatory Independency; Supervisory Independency; Unitization of Supervision; Financial Supervisory Committee;

Division of Powers and Responsibilities; Trust of Administrative Authority

論金融監督管理委員會之組織法制 論金融監督管理委員會之組織法制 論金融監督管理委員會之組織法制 論金融監督管理委員會之組織法制

目 目 目

目 次 次 次 次

第一章、緒論... 1

第一節、研究動機 ... 1

第二節、研究範圍與研究方法 ... 3

第三節、論文架構 ... 4

第二章、金融監理之本質 ... 7

第一節、金融監理之定義... 7

第二節、金融監理之主要目的 ...11

第三節、金融監理之必要性... 15

第四節、金融管理與金融監督之權力性質... 22

第一項、各種國家權力之特質 ... 22

第二項、金融監理之權力性質 ... 24

第一款、金融管理之權力性質... 24

第二款、金融監督之權力性質... 25

第三款、權力性質轉化之可行性... 27

第一目、金融管理轉化為立法權之可行性... 28

第二目、金融監督轉化為司法權之可行性... 28

第三目、金融監督轉化為監察權之可行性... 29

第三項、小結 ... 31

第三章、金融監理組織獨立化之必要性 ... 34

第一節、獨立行政機關之沿革 ... 34

第一項、美國－獨立管制委員會 ... 35

第二項、德國－公法人... 36

第三項、法國－委員會... 40

第四項、我國—委員會... 41

第二節、省思獨立行政機關存在之理由... 44

第一項、專業性 ... 44

第二項、中立性 ... 45

第三項、尊重社會多元價值 ... 48

第四項、穩定性 ... 49

第五項、小結 ... 50

第三節、金融監理組織獨立化之理由 ... 51

第一項、金融監理之專業性需求 ... 51

第二項、金融監理之中立性需求 ... 52

第一款、歷史經驗... 53

第二款、金融監理事務與貨幣政策之相似性... 54

第三款、政治干預監督之影響... 56

第三項、金融監理之穩定性需求 ... 57

第四項、小結 ... 58

第一款、管理獨立（regulatory independence） ... 59

第二款、監督獨立（supervisory independence） ... 60

第三款、獨立與權力制衡相互配合... 62

第四章、監理整合之分析 ... 66

第一節、金融監理組織之建制模式 ... 66

第一項、機構監理模式（Institutional Superviseon）... 67

第二項、方針監理模式（Supervision by Objectives）... 68

第三項、功能監理模式（Functional Supervision） ... 69

第四項、一元化監理模式（Single-regulator Superviseon） ... 72

第五項、小結 ... 72

第二節、監理整合之爭議... 73

第一項、監理整合是趨勢？ ... 73

第二項、支持監理整合之理由 ... 76

第一款、提升對於金融集團監理之有效性（effectiveness）與效率

（efficiency）... 76

第二款、金融政策能即時反應市場變動，並對金融系統為全盤性之 考量... 77

第三款、降低監理套利（regulatory arbitrage）之可能性... 78

第四款、確保監理者之競爭中立性（Competitively Neutral）... 78

第五款、使權責界分更加明確... 79

第六款、降低管理捕獲、企業捕獲或機關捕獲之可能性 ... 79

第七款、有利於消費者保護 ... 79

第八款、規模經濟（economies of scale）與範疇經濟（economies of scope） ... 80

第三項、反對監理一元化之理由 ... 80

第一款、組織調整程序造成監督空窗 ... 81

第二款、易生官僚化之流弊 ... 81

第三款、目的衝突與目的不明確... 82

第四款、機構類別或功能之劃分仍具意義 ... 82

第五款、協調合作之改善有多種途徑 ... 83

第六款、消費者誤解 ... 83

第七款、規模不經濟（diseconomies of scale）... 84

第四項、小結 ... 85

第三節、多樣化之一元監理... 87

第一項、各國一元監理機關之權限概述... 87

第一款、金融管理事務 ... 88

第二款、金融監督事務 ... 89

第三款、其他附隨性事務 ... 91

第四款、小結... 92

第二項、誰主一元監理？ ... 93

第一款、央行適合兼任監理者之理由 ... 95

第一目、專業性 ... 95

第二目、獨立性 ... 96

第三目、事權統合 ... 96

第四目、無礙於央行原本之職責 ... 97

第二款、應另行設立監理機關之理由 ... 97

第一目、目的衝突 ... 97

第二目、信譽風險（reputation risk） ... 98

第三目、避免濫權 ... 99

第四目、央行專業性不足... 99

第三款、小結... 99

第五章、金管會之組織架構檢討...101

第一節、我國監理一元化之背景 ...101

第二節、金管會之獨立性檢討 ...103

第一項、現行法對金管會之獨立保障規範 ...103

第一款、機構獨立—獨立機關...104

第二款、人事獨立—任期保障...105

第三款、功能獨立—獨立行使職權...106

第四款、財務自主性—金檢付費與監理基金...108

第一目、金管會之經費來源...109

第二目、監理基金之合憲性與合法性爭議...110

第二項、現行法對金管會之外部制衡機制 ...113

第一款、國會監督...114

第二款、行政監督...115

第三款、糾正、糾舉與彈劾 ...117

第四款、司法監督...117

第五款、公眾監督...118

第三項、現行獨立保障規範之缺漏...119

第一款、機構獨立...119

第二款、人事獨立只存在任命層面...122

第三款、功能獨立—法律明確性不足 ...124

第四款、財務自主尚屬遙遠—仍高度依賴預算...126

第四項、小結 ...127

第三節、金管會之內部組織結構檢討 ...127

第一項、金管會內部組織結構概述...128

第一款、委員會...128

第二款、機構監理模式為主之四局...129

第三款、其他內部單位 ...131

第二項、金管會內部組織結構檢討...132

第一款、合議制與獨任制之爭議...132

第二款、機構監理模式一無可取？...133

第六章、金管會之權限與權責界分 ...137

第一節、金管會之職權...137

第一項、金融管理事務...138

第一款、法規制訂權 ...138

第二款、法律提案權 ...139

第三款、金融制度及監理政策 ...140

第四款、金融政策權限歸屬之爭議...141

第一目、由財政部負責金融政策之理由...142

第二目、金管會執掌金融政策之正當性...143

第三目、小結...144

第二項、金融監督事務...146

第一款、事前監督—核准、許可權...146

第二款、存續監督...147

第一目、核准、許可權 ...148

第二目、一般資訊取得權...148

第三目、金融交易監視權...149

第四目、金融檢查權 ...150

一、對金融機構之檢查...151

二、對公開公司之檢查...153

第五目、糾正權、行政裁罰權...153

第三款、個體金融危機處理 ...155

第三項、其他附隨性事務 ...157

第一款、會計師暨會審制度與金融業務人員之管理監督 ...158

第二款、準調查權...160

第三款、洗錢防制...162

第四款、消費者保護 ...163

第二節、金管會與其他機關之權責界分...163

第一項、金融政策—與財政部 ...165

第二項、一般金融事業與公開公司之監督 ...165

第一款、公開公司之監督—與經濟部及各目的事業主管機關....166

第二款、金融機構之外匯業務監理—與央行...167

第三款、金融檢查權—與央行...169

第三項、農業金融之監理—與農委會農業金融局...171

第四項、準調查權—與檢察機關 ...175

第三節、行政委託—以會計師與證券交易所為例 ...177

第一項、專門職業或技術人員—以會計師為例 ...179

第一款、行政委託之法律依據...179

第二款、對會計師之監督（行政委託時） ...180

第二項、證券交易所...181

第一款、行政委託之法律依據...181

第一目、對上市公司監理之法律依據 ...181

第二目、對證券商監理之法律依據 ...183

第二款、對證交所之監督（行政委託時） ...184

第七章、結論...187

第一節、金融體系發展前期之金融監理...187

第二節、當前我國金融監理組織法制有待改善之要點...189

第一項、金融監理組織法制隨金融市場成熟之調整方向 ...189

第二項、金管會尚未發揮獨立化與監理整合之效用...191

第三節、國際化與資訊化對金融監理之挑戰...194

參考文獻 ...196

圖 圖 圖

圖 表 表 表 表 目 目 目 目 錄 錄 錄 錄

圖一：金融監理之三大面向... 14

圖二：金融管理與金融監督之權力性質 ... 26

圖三：監察體系執掌金融監督事務之假想圖... 30

圖四：考試院模式：權力相互合作與制衡複雜化... 32

圖五：中立性之主要作用 ... 48

圖六：管理獨立、監督獨立與權力制衡 ... 65

表一：機構監理模式、功能監理模式及方針監理模式之比較 ... 70

圖七：金融監理整合之國家數量變化 ... 75

表二：各國金融監理模式統計表... 95

圖七：金管會之機構獨立性不明...121

圖八：金管會組織結構 ...130

圖九：欠缺透明化機制之立即糾正措施惡性循環流程圖 ...154

圖十：我國金融監理之權責界分＆行政委託...164

表三：金融機構逾放比統計 ...172

第一章 第一章 第一章

第一章、 、 、 、緒論 緒論 緒論 緒論

第一節 第一節 第一節

第一節、 、 、研究動機 、 研究動機 研究動機 研究動機

於 1990 年代末期，爆發了亞洲金融風暴，我國所受之波及雖然相較下較為 輕微，但本身尚面臨「本土型金融風暴」之潛在威脅，因而於 2002 年著手推行 金融改革，「金融監理一元化」即為改革重點之一。但自金管會設立迄今約莫四 年的時間 ¹，卻依然陸續發生訊碟案、皇統案台開案、禿鷹案、SOGO 股權案、

中信金案、力霸事件等重大弊案，其中更包含金管會內部人員涉嫌不法之情事，

則金管會之建制是否發揮提升金融監理事務有效性與效率之作用，即有必要再加 以省思。

金融之功能在於吸收個人或企業之閒置資金，而提供具其他生產要素而缺乏 資本者運用，而能達成改善資源配置效率之效果，但相對地，亦可能發生道德風 險與逆選擇之問題，則資源將無法被有效運用，不僅不能提升配置效率，甚而可 能連帶扭曲了各種市場之均衡 ²。雖然公司治理與市場自律亦為維護金融體系健 全所不可或缺之制度，但由於金融穩定具有公共財之特性，加上現代金融活動具 顯著之外部效果，強調經濟自由而全然仰賴私法自治已不合乎現實情況。所以各 國對於金融事業與金融活動皆設有相關法規加以監督管理，而我國憲法§149 亦 規定：「金融機構，應依法律受國家之管理。」

隨著經濟自由化與全球化之趨勢，資金之流動於貨幣、財政與各種經濟政策 上更形重要，因此金融體制之健全與否直接影響其他各種產業之發展，即深切地

1 金融監督管理委員會於民國 93 年 7 月 1 日開始正式運作

2 包含商品市場與生產要素市場

影響國家整體之經濟發展，數年前相繼發生之金融風暴，使各國更加致力於金融 監理之革新，追求「金融穩定」已成為工商國家施政主要目標之一。

對於如何金融穩定，則有所謂「金融安全網」之概念，而依據國際清算銀行

（Bank for International Settlements，BIS）之定義，典型之金融安全網應包括最 後融通者、安全之支付清算系統、審慎的金融監理及存款保險制度 ³。其中最後 融通、清算系統，皆係金融機構產生問題後之補救工作，而存保制度則為危機發 生前之風險分散準備措施，所以維護金融市場之健全運作與預防金融機構弊端之 發生主要仰賴審慎的金融監理。

我國金融監理預防功能向來不彰，通常都是弊案發生後，才進行調查追溯之 工作，然而此應屬於司法機關之職權，金融監理機關雖可以其專業而協助檢調偵 查，並非監理機關之主要職責。所以過去我國金融監理機關只著眼於其「附隨性」

之職務，但卻忽略本職所在，即「預防金融弊端之發生」與「即時發現金融不法 情事」。

由於在金融市場與金融機構國際化之趨勢下，監督標準之制訂亦朝建立國際 一般性之基本準則發展。雖然國際標準不當然就是最佳之規範，但若監督標準與 國際一般採行之規範有過大之差異時，不僅不利於國內金融產業之發展，亦會增 加對跨國企業之監督成本。蓋即使與他國監理機關間建立合作與資訊交流之機 制，仍皆須再為大幅之調整方能適用於內國法，也更容易錯失即時應變之時機。

故於監督標準以國際化為原則下，亦更加凸顯如何建構組織法制之重要性。

3 由於BIS所發佈之Basel Ⅱ（新巴賽爾資本協定），獲得多數工商國家認同採納，且其適用範圍 不僅限於銀行，對銀行有一定持股之金融集團皆有適用，故本文採其定義。而對於金融安全網，

其他看法如：(1) 國際貨幣基金：金融安全網包括存款保險制度、最後融通者之功能、不良金融 機構退出市場機制（Deposit insurance scheme, a lender of last resort facility and effective exit policies for weak financial institutions）。(2) 國際存款保險機構協會：金融安全網係由存款保險機制、審 慎的金融監理及最後融通者機制所構成（usually comprises the deposit insurance function, prudential regulation and supervision, and the lender-of-last-resort function.）。(3) Joseph J. Norton, Rosa M.

Lastra 及Douglas W. Arner三位學者：整體之金融安全網應設計可預防系統性危機及維持金融穩 定，且存款保障制度應為其中一環。參照蔡進財，我國金融安全網建構之歷程與挑戰，存保季刊，

2005年6月，12頁。

我國採行金融監理一元化而建立金管會，除欲使金融監理事務得以統合外，

並欲藉由一元化使金融監理事務自財政部分離，以期發揮獨立行使職權之作用。

但仍陸續發生重大弊案已如上述，所以本文即欲對於金管會之組織法制進行研究 探討，以檢討金管會之建制是否有助於發揮防弊之功效。

第二節 第二節

第二節 第二節、 、 、 、研究範圍 研究範圍 研究範圍 研究範圍與研究方法 與研究方法 與研究方法 與研究方法

金融監理涉及實體法、程序法、組織法各層面之規範，例如：金融機構之設 立要件、金融預警之財經指標、檢查方法與作業程序、證據保存、委任與委託行 政、行政指導、糾正措施等，而本文所欲研究之對象為金融監理組織法制部分，

其所牽涉之議題包含組織法、行為法、作用法等層面，其中組織法為金融監理機 關之建立依據，涉及獨立性、監理組織建置模式（分工監理或一元監理）、內部 組織結構等，至於行為法與作用法則涉及監理機關之權限範圍，以及如何界分金 融監理機關與其他機關之權責等問題。

由於關於金融監理組織之比較法制研究，我國相關之文獻尚稱完整，另關於 我國金融監理組織發展沿革介紹之文獻亦已相當豐富，故本文不擬將研究重點置 於個別外國立法比較法研究與歷史回顧之層面，本文擬試從「本質」之層面出發 而對金融監理之組織制度進行探討，即對於金融監理之意義、監理之目的、監理 事務之權力性質等問題重新思考，進而對於監理組織法制上之主要議題為研究討 論。

根據巴賽爾委員會發佈之有效銀行監督之核心原則（Core Principles for Effective Banking Supervision）⁴，共列示了 25 點有效銀行監督之原則，其中第

4 available at http://www.bis.org/publ/bcbs129.pdf

一點即提到有效監督之先決條件：「有效之銀行監理系統，應使每個負責監理銀 行機構之行政機關有明確的責任及目的方針，且各監理機構應具備運作上之獨立 性、適足之資源與妥適的法律架構，……。」⁵，雖此係針對銀行監理機關所提 出之建議，然對於所有擔負金融監理職務之機關亦應有所適用，歸納此原則可知 關於金融監理組織法制，監理目的之確立、獨立性之保障、權責之明確性皆與金 融監理得否落實具高度之關聯性，而此正係本文所將探討之議題。

總之，本文擬先就理論之層面，對於金融監理之涵義與監理之目的加以說 明，再以目的為出發點，探究監理事務之權力性質與監理事務獨立化之需求，並 對監理整合之現象與理由提出看法，而後再基於理論面所得出之論點，就我國監 理一元化後之監理組織法制進行研析，區分為組織架構（即組織法部分）與權責

（即行為法與作用法部分）兩大層面，對現行金管會之相關組織法制規範加以詮 釋並檢討。

第三節 第三節 第三節

第三節、 、 、 、論文架構 論文架構 論文架構 論文架構

本文主要可區分為兩大部分，第一大部分將先對於金融監理之幾個基本層面 之問題重新省思，第二大部分即為對現行金管會之組織法制之探討。

關於金融監理之基本層面部分，本文又再區分為三個部分，首先，將對金融 監理之定義予以較深入之剖析，本文並將金融監理區分為金融管理與金融監督兩 個層面，又因為目的之確立為制度內容提供方向，故應認識監理之目的為何，方 能決定如何制訂監理之規範，當然亦包含監理組織之法制，而由於探討金融監理

5 原文：“An effective system of banking supervision will have clear responsibilities and objectives for each agency involved in the supervision of banking organizations. Each such agency should possess operational independence and adequate resources. A suitable legal framework for banking supervision is also necessary, including……”

之各項問題前，必須先對監理制度之必要性加以確認，所以於對金融監理作定義 後，本文將對於此前提事項進行說明，以評斷金融監理制度是否係達成監理目的 之不可或缺手段，而於肯定金融監理之需求後，基於三權分立之憲政原理下，進 而檢討金融監理事務之權力性質，以作為監理機關組織定位時之考量。

於肯定監理制度存在有其必要，且依金融管理與金融監督事務之性質，於現 行之權力分立理論之基礎下，該事務歸由行政權較為妥適，然而強調行政一體有 致使監理事務受外力干預而難以達成監理目的之虞，所以第二個部分，將討論到 金融監理機關獨立化之必要性，將先對獨立行政機關之發展與建制作介紹，並整 理歸納獨立化之理由，進而對金融監理事務有無獨立化之需求加以剖析，除以歷 史經驗為參考依據外，並綜合金融管理事務與金融監督事務之性質，分別對管理 獨立與監督獨立之需求進行判斷，並同時對於獨立與權力制衡間之關係加以釐 清。

第三部分將討論到監理權限分配之問題，將先對監理組織之建制模式作說 明，其中一元化監理模式正是監理整合之極致，而我國亦採行監理一元化制度，

故次而就監理整合之利弊加以分析，並進而對採行一元化監理模式之各國立法 例，其監理機關之權限與央行之角色為簡要性之介紹並加以闡釋。

至於在我國金融監督管理委員會組織法制之部分，本文區分為兩部分作探 討，一為金管會之組織架構，另一則為金管會之權責。於組織架構部分，就外部 而言，主要係就現行法制對金管會之獨立保障規範與相關制衡規範進行探討，而 內部結構方面，即內部如何分配監理權限之問題。關於金管會權責部分，將先對 金管會之職權範圍加以說明，而由於權責明確與否，不僅影響監理機關之獨立 性，甚且對監理目的之成效亦密切相關，故將進而對金管會與其他機關之權責界 分作討論，因行政委託係金管會將監理事務委託私人行使，同樣亦涉及權責認定 之問題，本文亦將加以探究。

最後，本文將統整歸納各章節之論述，而提出本文對於金融監理組織法制之 各項相關看法，以及對金管會組織法制之建議，作為結論之部分。

第二章 第二章

第二章 第二章、 、 、 、金融監理之本質 金融監理之本質 金融監理之本質 金融監理之本質

本文在探討金融監理組織法制之問題，則首先必須對於「金融監理」之概念 加以釐清，故於本章將先界定金融監理之定義，又由於目的為制度之基礎，因此 將接著說明金融監理之目的，進而檢視金融監理制度存在之必要性，只有在肯定 有建立金融監理制度之必要性後，方能接續探討監理組織建制之問題，因此本章 最後即再就理論之層面，對於如何將監理組織於憲政體制下作合理之安排，作初 步之思考評估，以作為後續討論之依據。

第一節 第一節 第一節

第一節、 、 、 、金融監理之定義 金融監理之定義 金融監理之定義 金融監理之定義

依據國內傳統文獻一般對於金融監理採廣泛之定義，認為金融監理約可涵蓋 三個層面：金融機構本身的自律系統、政府機關之監理、金融市場之制約 ⁶。雖 然這三個層面管控對於金融事業經營與金融市場之健全化都是不可或缺的，但以 金融監理加以涵蓋似乎不能彰顯三者各自之特性，而有致混淆之虞，蓋企業自律 係屬於內部監控，為「公司治理」之範疇 ⁷，而政府機關之監理與市場制約固然 同屬外部監控，但作用力則有所不同 ⁸。所以學說有將金融監理定義為：金融主 管機關依據法規管理、監督金融機構，使金融業務得以健全經營，維持金融秩序

6 參照殷乃平，金融監理制度的檢討與建議，台北銀行月刊，第 27 卷第 10 期，1993 年 10 月，

5 頁；李逸川，淺析金融檢查之理論與實務，法令月刊，第 50 卷第 8 期，1999 年 8 月，35 頁；

蕭文生，中央銀行與金融監理—自法律觀點論起，2000 年，初版，元照，135 頁；李紀珠，台灣 金融監理體系之改革與建制─我國金融監理機構一元化，台灣銀行季刊，第 54 卷第 4 期，2003 年 12 月，52-53 頁

7 關於我國公司治理之法規研究，可參閱王文宇，新公司與企業法，元照出版，2003 年 1 月，

29-186、213-233 頁

8 市場制約係透過自律組織（Self Regulatory Organizations，SRO）進行監控，其可反映業者需求，

且有效之自我約束機制可減省行政監理資源之耗費，參照賴源河，證券暨期貨業自律機關及其規 範之探討，月旦法學雜誌，第 29 期，1997 年 10 月，85 頁

之安定 ⁹。

本文亦認為所謂監理，應指監理之一方有強制受監理者遵守一定規範之義 務，而此即為對受監理者基本權之限制，因此必須符合法律保留原則，監理機關 獲得法律授權，並依據法規程序，使金融事業符合實體法規上之要求。所以本文 所指之金融監理，係專指以「國家作用力」進行管理監督而言，不過就立法例而 言，不全然由政府機關來行使監理職權。

至於金融監理之對象與範圍，前述之學說似乎僅強調對於金融機構之管理、

監督，即著重於個體審慎監理部分，但本文認為除個別之金融事業外，凡參與金 融市場之行為人與其交易行為，甚至金融市場總體之發展，皆包含於金融監理之 範疇內。又金融監理固然為國家公權之作用，但除監理機關外，尚有其他金融監 理之參與者，因此監理機關仍應與其合作或聽取其意見，方能更有效達成監理之 目的，而金融監理之參與者大致包含以下幾種類型：1. 國際金融組織；2. 立法 者；3. 金融事業；4. 其他市場參與者 ¹⁰。

另外，若由字義上解釋「監理」之意義，若從中文字義上詮釋，可涵攝管理 與監督兩個層面，於一般用語上亦常將此二者相互替代使用或併用，至於英文上 常以 Supervision 或 Regulation 稱之，一般文獻亦多將 Supervision 與 Regulation 相互替代使用或併用，並未強調區隔二者之不同，不過由於涉及宜由何種國家作 用力執行金融監理之問題，且此為本章稍後所欲探討者，所以本文仍先試找出二 者間之差別，以便於思考關於金融監理組織之建制方面，是否要將管理與監督作 切割。

由於現代金融體系與金融監理制度皆發源於歐美，因此於此先從英文詞彙來

9 參照林莉蕙、孫致中、嚴盛堂、戴志楊、林麗雯，強化我國當前金融監理制度之研究，存款保 險叢書（六），中央存款保險公司，1996 年 5 月，5-6 頁；王文宇，論金融政策與金融監理法制，

台灣本土法學雜誌，第 65 期，2004 年 12 月，35 頁

10 Julia Black, Mapping the Contours of Contemporary Financial Services Regulation, Journal of Corporate Law Studies, Vol.2 Part 2, Dec. 2002, at p. 262-264

理解，對於一般文獻未對 regulation 與 supervision 二字作區別，有認為是因為管 理之功能（regulatory function）具支配性之地位，且一般常由單一或相同之機關 執行 regulation 與 supervision 之權限，但在金融領域，區別 regulatory function 與 supervisory function 具有重要性。蓋其分別擔負不同之任務，金融管理係指金融 設立規範（rule-setting），而金融監督則為執行規範（rule-implementation and enforcing）¹¹。另有認為 Supervision 主要意指對金融事業之行為所為之監督

（oversight），而 Regulation 係指規範制訂（rule-making）部分，而 supervision 與 regulation 又跟 Governance 不同，Governance 又有兩層面之含意，一方面為對 權限作分配，而另一方面則為權限之運用 ¹²，因此其性質屬於機關內部之事務，

非如同 regulation 與 supervision 係直接與機關外部發生各種關係。

至於在中文字義上，若要判別管理與監督二者之差異，前述之英文之文義解 釋固然可供參考，但畢竟不同語文彼此間並不能全然互通，因此仍應另行詮釋。

就筆者淺薄之國學造詣所理解，所謂管理乃泛指運用管理工具以完成組織目標工 作的一系列活動，而監督主要係指使受監督之對象遵循規範以避免產生偏差，其 亦屬於完成組織目的之行為，所以「廣義之管理」自然就包含監督在內，但若採 嚴格之定義，則二者仍具不同之意義，以下將進一步分別闡述。

管理一般具積極性之目的，例如企業管理係以創造利潤並減低成本之負擔為 目的，事業主管機關對於產業之行政管理，亦以振興產業發展，以及消減各種市 場因素對產業可能造成之負面衝擊為目的。故對於金融市場、金融事業與金融活 動之管理，促進金融產業發展同樣也是管理之主要目標，似乎相當於英文上之 governance 與 regulation。

11 Brian Quinn, Rules v Discretion: The Case for Banking Supervision on Monetary Policy, in edited by Charles Goodhart, The Emerging Framework of Financial Regulation, Central Banking Publications, London, Jan. 1998, at p. 119-132 ; Marc Quintyn and Michael Taylor, Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability, IMF Working Paper, March 2002, at p. 4

12 Rosa Maria Lastra, The Governance Structure For Financial Regulation And Supervision In Europe, Columbia Journal of European Law, Vol.10, 2003, at p. 49

所以簡單而言，金融管理同時強調「興利」與「防弊」之作用，但所謂興利，

並非僅指提供各項優惠措施以協助產業發展，尚包含防免金融事業遭受重大損害 之種種措施，所以管理亦具預防金融危機之效果。蓋不能防弊又如何能興利，只 是其防弊之方式係設立監督之規範標準提供作為監督工作執行之依據。另外，金 融危機之原因並非全然由於金融不法行為導致，景氣衰退、能源危機、系統行風 險等「外生性因素」亦可能引發金融危機，此亦屬於金融管理之事務，因此金融 管理應該主要是對於「總體面」之管制，故其權限即涉及法規制定、政策決定等 部分 ¹³。

相對之下，監督之目的似乎就以消極面為主，一般也常使用「監控」之用語，

因此可知監督之作用在於控制，而所謂控制，亦即維持秩序之遵守，著重於「防 弊」之功能，而與 supervision 之意思較為貼近，係針對「不法行為」之監控，

藉由長期而持續之監督以收預防金融犯罪與即時發現犯罪之作用，故以個別事業 與個別交易活動作為管制之對象。監督之時程從核准許可以至撤銷或廢止許可而 強制退場，其間並賦予監督者行使資料取得、監視、檢查、糾正、處分等權限，

以控制金融事業與金融市場參與者之行為合於法律與金融管理者制定之法規命 令，所以屬於「個體面」之管制措施。

當然不可否認的是，金融監理之目的（詳見下節）往往需要管理與監督相互 配合方可達成，所以各國實務運作上通常未將管理與監督之職權切割（請參考第 四章第三節第一項），故欲如同理論上般將管理與監督之權限明確界分，確實存 在一定之難度。

13 雖然管理包含 governance 與 regulation，不過本文討論金融管理事務時，主要著重於 regulation 之部分，蓋 governance 既為機關內部事務，則所有政府部門於其職權範圍內，皆具有此方面之 權限。此外，本文採用「金融管理」之用語，係基於對管理採限縮解釋，而易於瞭解在處理金融 管制法制上，對於總體面與個體面之權限分配，可能有不同之考量，不過或許有較之「金融管理」

更妥適之用語。

第二節 第二節 第二節

第二節、 、 、 、金融監理之主要目的 金融監理之主要目的 金融監理之主要目的 金融監理之主要目的

所有制度之建制都有其目的所在，除目的本身即為評估制度是否有存在必要 之前提要件外（請參考下節），制度內容之具體化即係針對如何達成目的所做之 設計，所以於討論金融監理模式、金融監理整合、監理組織之設置、監理程序、

監理標準等，皆必須先確立金融監理這種制度之目的，方能進一步對制度內容之 設計得失作討論。簡單而言，金融監理主要之目的為：金融穩定、投資人保護、

效率，其中以金融穩定為首要之目的，蓋金融若無法維持一定之穩定程度，則投 資人保護與效率皆無實現之可能。

所謂金融穩定包含總體面與個體面，其中總體金融穩定之維持，須仰賴貨幣 政策、利率政策、支付系統之操作等來達成，所以央行於維持總體金融穩定方面，

擔負相當程度之任務為典型之立法制度。關於個體金融穩定之措施可約略分為一 般性法規與特別性法規，除對於所有金融市場之參與者有一般性之規範外，對於 扮演金融中介角色之金融事業尚有特別之標準。

金融監理另一目的為保護投資人，即講求交易之公平性，主要藉由將市場與 事業資訊透明化來達到此目的。於總體面上，經由資訊揭露之制度使大眾有平等 取得資訊之權利，以維護交易之公平性，除可以減少由於資訊不對稱（information asymmetry）而引發逆選擇（adverse selection）與道德風險（moral hazard）之情 形，並有防止內線交易、炒作有價證券等金融犯罪發生之作用，另交易公平性之 維護亦有助於下述金融市場之效率化。至於個體面上對投資人或客戶之保護，則 為禁止不當差別待遇。

金融市場之效率化為金融監理之第三個主要目的，透過競爭可以提高效率，

需要建立管理市場競爭秩序之法規，並對於資源集中、卡特爾、濫用市場力之行

為加以管理 ¹⁴，相對於前兩項監理目的，本項較偏向附隨性之目的，蓋主要須 透過前兩項目的之達成以使市場競爭得以發揮其效果，且一般國家對於競爭秩序 之管制，另設有其他機關負責。

以上為學理上之見解，至於實務上如何看待金融監理之目的，於此以監理一 元化之兩個代表性國家，即英國與德國，加上我國為例。英國金融服務及市場化 法§2（Financial Services and Markets Act 2000）明白揭示監理之目的，包含維持 市場信心、促進大眾認知、保護消費者、減少金融犯罪 ¹⁵，事實上，市場信心 無疑是建立在總體與個體金融穩定之基礎上，所以金融服務監理局（the Financial Supervisory Authority，FSA）、英格蘭銀行、財政部聯合簽署備忘錄中，亦明示

「維持金融體系穩定」為監理目的 ¹⁶，而保護投資人與金融市場效率化，皆與 促進大眾認知及保護消費者之內涵相仿，另透過持續性之監理，得保存犯罪之痕 跡，將有助於「預防金融弊端之發生」與「即時發現金融不法情事」，減少心存 僥倖之心態，達到減少金融犯罪之作用，自然就同時增加了金融穩定，並降低投 資人受損害與市場受扭曲而減損效率之程度。

而德國之聯邦金融監理局（Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht，

BaFin）則肩負三項主要監理目標：其中最重要的是，確保德國整體金融產業運 作之正常、正當和安定，而基於此目標，附帶產生另兩項目標為：1.確保銀行、

其他金融服務機構及保險業之償付能力，此即為維護金融機構經營之穩定，主要 藉由個體審慎監理之部分來達成；2.保護客戶與投資人 ¹⁷，建立各種金融業務與

14 Giorgio Di Giorgio and Carmine Di Noia, Financial Regulation and Supervision in the Euro Area: A Four-Peak Proposal, the working paper series by the Warton Financial Institution Center, University of Pennsylvania, Jan. 2001, at p. 5-6

15 FSMA, Section 2.(1): In discharging its general functions the Authority must, so far as is reasonably possible, act in a way - (a)which is compatible with the regulatory objectives; (b)which the Authority considers most appropriate for the purpose of meeting those objectives. (2): The regulatory objectives are – (a)market confidence; (b)public awareness; (c)the protection of consumer; and (d)the reduction of financial crime.

16 Joseph J. Norton, Global Financial Sector Reform: the Single Financial Regulator Model Based on the United Kingdom FSA Experience – A Critical Revaluation, Int’l Law, Vol.39, 2005, at p. 26-27

17 Kenneth K Mwenda, Legal Aspects of Unified Financial Services Supervision in Germany, German Law Journal, Vol.4, No.10, 2003, at p. 1018

金融交易行為的程序與透明化標準，維護交易之公平性，原則上透過交易行為之 監督完成此項目標。若無此二項附帶目標之配合，欲維護總體金融穩定無疑是天 方夜譚，此外，BaFin 的權責亦包括洗錢防制與打擊非法（地下）金融運作，蓋 此類行為將會減損市場信心而有礙金融穩定。

至於我國，依金融監督管理委員會組織法§1 之規定，金管會行使監理職權 係以「健全金融機構業務經營，維持金融穩定及促進金融市場發展」為目的，金 管會網站則又有進一步之補充說明，宣示以「維持金融穩定、落實金融改革、協 助產業發展、加強消費者與投資人保護與金融教育，進而建立公平、健康、能獲 利的金融環境，全面提升金融業競爭力」作為其成立宗旨，不過關於消費者與投 資人保護，有認為雖依組織法§4(8)之規定，金管會之職權亦包含金融消費者保 護（請參考第六章第一節），但仍宜將此明示作為監理目的之一，否則立法似有 疏漏之嫌 ¹⁸。

總合以上實務之運作情形，可知學理上認為金融監理之主要目的皆涵蓋其 中，亦即穩定、投資人保護、效率，顯示立法例上之規定基本上與學說理論相呼 應。

另外，一般學理上將金融監理之實施分為三個主要面向：總體審慎監理、個 體審慎監理、交易行為之監督 ^{19 20}。而依本文之見解，監督之「防弊」作用主 要係針對個別行為人與個別具體之行為所為，即個體審慎監理與交易行為之監督 部分，而總體審慎監理固然亦具預防金融危機之功能，但卻主要體現於規範制定

18 參照郭佩姍，論我國金融監理之統合—有效發展監理一元化之建議，世新大學法律學研究所 碩士論文，民國 94 年 6 月，77 頁

19 Richard J. Herring and Jacopo Carmassi, The Structure of Cross-Sector Financial Supervision, Financial Markets, Institutions & Instruments, Vol. 17, Issue 1, Feb. 2008, at p. 51-76

20 有學者提出更詳細之分類：維持金融事業穩定與健全之審慎管理、支付系統之穩定與健全、

金融事業之審慎監督、交易行為管理、交易行為監督、重組安全網（存保與最後貸款者）、流動 性資助以維護系統穩定（對具償付能力之事業）、欠缺償付能力事業之管理、解決危機、市場健 全。David Llewellyn, Integrated Agencies and the Role of Central Banks, in edited by Donato Masciandaro, Cheltenham, Handbook of Central banking and Financial Authorities in Europe: New Architectures in the Supervision of Financial Markets, E. Elgar Pub., 2005, at p. 112

之層面，兼有管理「興利」之作用。所以金融管理之內涵實與總體審慎監理相近，

而金融監督則體現於個體審慎監理與交易行為監督，又其中審慎監理主要係針對 金融機構之監督，而交易行為之監督則係對金融市場之參與者所為，固然包含與 金融機構交易之行為人，不過最主要之部分還是證券市場之監督，尤其是對於公 開公司之監督，並監督證券市場之交易人以防止證券不法情事或及早發現，圖一 即概略表示其間之關連。

圖一：金融監理之三大面向（作者自製）

至於監理目的與上述三種監理實施面向間有何關係，總體金融穩定主要仰賴 總體審慎監理來達成，而個體金融穩定、投資人保護以及金融市場效率化，則主 要需要個體審慎監理與交易行為之監督來發揮其功能，又由於審慎監理係對於金 融機構，而交易行為監督最主要係對於證券市場之公開公司與交易行為人，所以 個體審慎監理之最主要而直接之目的即為個體金融穩定，而交易行為監督則以消 費者之保護為重心 ²¹，但此三個面向彼此間關係密切，一旦其中之一之監理工

21 Charles Goodhart, The Organisational Structure of Banking Supervision, FSI Occasional Paper, No.

金融管理

金融監督

總體審慎監理

個體審慎監理

交易行為監督

金融機構

金融市場參與者

公開公司

交易行為人

作執行不彰，將連帶損及其餘面向之監理成效。

第三節 第三節

第三節 第三節、 、 、 、金融監理之必要性 金融監理之必要性 金融監理之必要性 金融監理之必要性

由於本文將金融監理限縮於運用國家作用力之情形，而國家以公權力介入私 經濟領域，應該以是否有助於經濟效率、經濟公平、經濟安定作為考量因素，故 即應對成本效益加以評估，又管理與監督通常會造成對人民權利之干涉，當然應 符合法律保留原則之要求，而除此之外，法律保留尚應受比例原則之約束，因此 亦應對建立金融監理制度是否合乎比例原則進行檢視，不過因為此係在具體法律 內容制定之前階段，所以僅係就適當性原則、必要性原則之部分作原則性之探 討，又狹義比例性之部分僅能就個別具體法律內容作衡量，尚非屬於立法之前階 段所得處理。

經濟學上持自由市場理論者，強調透過「無形之手」達到最適效用之狀態，

政府介入則會扭曲市場，造成不效率，且於政府失靈之情況，對金融市場反造成 莫大之危害。此派學說認為金融事業與一般企業無異，經營不善即應使其倒閉，

其並以美國 1837-1913 年、加拿大 1817-1914 年、瑞典 1831-1902 年、蘇格蘭 1716-1844 年的貨幣市場為實例，當時對銀行之管理與監督極度放鬆，不過銀行 之倒閉率亦相當低，並且有金融創新產品出現，顯示自由經濟發揮效率極大化之 功能 ²²。

另有學者對自由市場理論提出修正式之見解，其將政府建立銀行監理制度歸 納為幾點原因，而同時對這些原因提出不同之觀點，即其認為放任市場自治也許 1, Nov. 2000,at p. 11

22 Friedrich A. Hayek, The Denationalization of Money: The Argument Refined, Hobart Special Paper 70, London: Institute of Economic Affairs, 3rd edition, 1990 ; Kevin Dowd, The State and the

Monetary System, Oxford, Philip Allan Publishers, 1989 ; David Glasner, Free Banking and Monetary Reform, Cambridge University Press, New York, 1989

並非妥當，但監理制度之建立亦非如同官方所稱宣般具強實之理由依據，分述如 下。第一項被作為建立銀行監理之理由為，銀行控制貨幣供給，而為保護存款人 之財產，應限制銀行從事高風險之行為，但今日央行掌控貨幣供給，且存款人若 擔心經營失敗，可將存款移轉，當然不免有存款人會遭受損失，但此於一般商業 行為亦會發生。

第二點理由為，基於維持大眾對銀行體系之信任，一旦存款人對銀行喪失信 心，則銀行將蒙受損失，不過實證顯示幾乎沒有擠兌行為發生在無償債能力問題 之銀行，故健全之銀行並不受影響，若經營者擔心發生擠兌，就會促使其更小心 謹慎經營。

第三點原因是，大多數國家之存款保險機制是由法律設立，並由政府機關執 行或管理，且存保基金不足時，將動用到稅賦，故政府應介入進行監理，但這並 不足以支持政府對銀行經營為廣泛之監理，因政府僅須確保銀行資本符合一定之 標準即可。

最後，政府對銀行之監理通常基於政治上之因素，政府官員藉由對銀行之管 制而獲取利益，而銀行也可取得更穩固之市場地位，則管制之結果，消費者與一 般民眾仍然是輸家。所以在以消費者利益為考量下，僅有存保制度可作為支持政 府監理之理由，否則並無經濟層面之理由支持建立銀行監理制度，且應僅以銀行 資本作為監理之重點 ²³。

然而以自由市場之論點而反對金融監理屬於早期之看法，從其所舉之印證實 例來看，當時金融體系相對於現在是單純許多，以間接金融之銀行系統為主，且 通訊科技尚未普及，銀行之規模與經營範圍自然仍以區域性為主，與其他企業相 較，金融事業似無特殊之處，對其他產業之影響力也遠不及於今日，交易成本、

資訊不對稱等問題尚不顯著。

23 Georage Benston and Georage Kaufman, The Appropriate Role of Bank Regulation, The Economic Journal, May 1996, at p.688-696

另外，關於修正式自由市場理論，其雖已某種程度肯定金融監理制度之需 求，但仍然將監理事務限縮於相當有限之範圍內，而其對建立監理制度之部分理 由所提出之反駁論點雖有所據，不過第二點似乎輕忽了金融活動之外部效果，且 監理制度之建制尚存有其他重要理由作為支持，而關於金融監理之理由，將於本 節稍後再為更深入之說明。

對於僅依賴金融機構本身之公司治理，以及產業共同建立之市場自律規範，

亦有反證之實例可供說明缺乏政府監理制度並不足以維護金融穩定。於英國，英 格蘭銀行向來使用不成文而具彈性之手段進行銀行監理，道德勸說（moral suasion）即為其常採行之方法，在經歷 1972-1973 年之次級銀行危機、1984 年 Johnson Matthey Bank（JMB）破產事件後，國會亦立法強化英格蘭銀行之監理 權限，但仍保留英格蘭銀行相當廣泛之裁量空間，故英格蘭銀行仍維持鬆散之監 理態度，儘量避免行使實質監理權力 ²⁴。

但倚靠市場自律而缺乏監理之結果為，1991 年之國際信用及商業銀行（the Bank of Credit and Commerce Institution，BCCI）倒閉案、1994 年之霸菱銀行

（Barings Bank）破產案，顯示出金融危機發生之規模與頻率超過以往，此類大 型銀行一夕崩盤之主因直指英格蘭銀行放任式之監理方式 ²⁵。同樣在英國，其 證券市場亦長期由自律機制管理，而在 1980 年代陸續傳出醜聞後，1985 才建立 證券投資委員會（Securities and Investment Board，SIB），但監理工作仍委由券商 自律組織（Self Regulating Organizations，SRO）負責，且 SIB 並無對 SROs 實行 監理之權限，因此於缺乏政府監理之情況下，1990 年代初期又接續爆發證券詐 欺案件 ²⁶。由此可知放任市場自由，或許曾是可行之方式，卻已不再適合於目

24 Heidi Mandanis Schooner and Michael Taylor, Convergence and Competition: The Case of Bank Regulation in Britain and the United States, Mich. J. Int’l L., Vol.20, 1999, at p. 615-634

25 Eilis Ferran, Examing the United Kingdom’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model, Brook J. Int’l L., Vol.28, 2003, at p. 261-263

26 Id., at p. 266 ; Jerry W. Markham, Super Regulator: A Comparative Analysis of Securities and Derivatives Regulation in the United States, The United Kingdom, and Japan, Brook J. Int’l L., Vol.28, 2003, at p. 375-376

前之金融環境，故多數經濟學者固然認為政府不當之監理確實會扭曲市場之均衡 配置，但亦肯定建立金融監理制度之必要性，以下再為進一步之說明。

金融系統包含直接金融（direct financial）與間接金融（indirect financial），

現代金融系統之發展係由銀行體系之建立作為開端，即以間接金融為主要融資管 道，所以傳統上探討金融監理也主要著重於銀行監理之部分，不過近幾十年來，

金融體系已由銀行為架構基礎（bank-based system）轉向資本市場基礎（capital markets-based system）²⁷，使各國於銀行監理外，對證券、保險另行建立監理機 關，此亦為機構監理模式一度成為主流之緣故（請參考本文第四章），而即使近 年來金融商品之界線又已漸趨模糊，但基於融資方式上之基本差異，此種區分仍 有其意義，故於探討金融監理制度之必要性時，亦宜分就二者加以論述。

間接金融是透過金融中介者（financial intermediaries）而改善資源配置效率，

而中介者之存在必然會引發本人-代理人之問題，期望個別投資人或客戶（本人）

監督金融事業（代理人）無疑是緣木求魚，原因在於：1.投資人或客戶都存有期 待他人行使監督工作之搭便車（free riding）心理 ²⁸；2.由於搭便車之心態，則 所有投資人或客戶不能共同分擔監督成本，個別或少數的投資人或客戶欲為監督 行為，將因不合於成本效益而作罷。

此外，直接金融係資金需求者與資金剩餘者直接發生法律關係，並未經由中 介者作為資金移轉之媒介，直接金融之主要管道為證券市場中之初級市場

（primary market）或發行市場（new issue market），由公開公司發行有價證券，

包括債權證券與權益證券，經由證券商承銷或向特定人私募而直接取得資金，則 資金需求者與資金剩餘者間之法律關係，依循私法自治似乎尚無不妥，所以雖然

27 Tomas M. Hoenig, Maintaining Stability in a Changing Financial System: Some Lessons Relearned Again?, High Level Meeting on Regulatory Capital and Issues in Financial Stability, Sydney, Australia, November 6 2007, available at

http://www.kc.frb.org/home/subwebnav.cfm?level=3&theID=10033&SubWeb=6

28 由於一旦有人行使監督工作，則受監督對象之所有投資人與客戶皆能分享其成果，即無法排 他之性質造成搭便車之心理

證券於次級市場之價格對於發行公司之融資金額已無影響，但由於直接金融所以 興盛之原因在於有價證券之流通性，即直接金融之發展直接受次級市場

（secondary market）或證券交易市場（trading market）之健全程度影響，因此檢 討直接金融部分之監理必要性就應從次級市場著手。

不論是券商將所承銷之證券於次級市場再行出售，抑或轉得人再行交易，是 否存在公平價格判斷之依據就成為證券能否流通之重點，由於證券之獲利程度與 發行公司之財務、業務等狀況密切相關，故必須解決解決資訊不對稱之問題，方 能使次級市場順利運作 ²⁹，因此就應確保資訊揭露具即時性、正確性、完整性，

並排除不當影響證券公平價值之行為，以維持投資人之市場信心，而前所舉英國 之實例可知僅憑市場自律難以落實，所以由公權力進行監理就有其必要性，除發 行公司須履行資訊揭露之義務外，券商常參與次級市場並對公開公司進行評價，

發行公司與券商皆為個體審慎監理之對象，又對於市場參與者為交易行為之監 督，方能避免不正交易行為嚴重減損投資人之市場信心，並使次級市場能順利運 作，直接金融也才得以發達。

除前述對於間接金融與直接金融進行監理之個別理由外，另外，尚有同存在 於二者之共同理由，關於自由經濟之論點，不容忽視的是其係基於完全競爭市場

（perfect competition）之假設下，方能達到最適效率水準，所以「無形之手」將 不能發揮作用，這種例外發生於三種情況下，即當非完全競爭市場、公共財（public goods）、外部效果（externalities）存在時，就會造成市場失靈（market failure）

之現象。

對於金融業務之經營，雖金融商品並不具自然獨占（natural monopoly）之性 質，所以若無法定進入障礙存在時，理論上金融市場可以達到完全競爭之狀態，

不過各國普遍以法律設立進入障礙（entry barrier），此自然就會使金融市場處於

29 David Llewellyn, Introduction: the Institutional Structure of Regulatory Agencies, in “How

Countries Supervise their Banks, Insurers and Securities”, London: Central Bank Publications, 1999, at p. 21-22

非完全競爭之狀態，當然此乃政府進行監理後之結果，因此不應以此作為實行金 融監理之理由，否則推論上就有倒果為因之虞，故以下將再檢討有無公共財或外 部性之情形。

相較於其他財貨，公共財具有二大特性，即非排他性（nonexclusive）與非 敵對性（nonrival），前者係指某人消費某樣財貨時，無法排除他人對於相同之財 貨再度消費，而後者則為再增加其他人對該財貨消費下，並不至於使每個人所享 有之財貨效用受到減損。金融監理以金融穩定、投資人保護、效率為主要目的，

由於此種利益並非僅特定人得以享有，故無法排除他人消費，又於有更多人消費 此種財貨時，原有之消費者所享有之效用並不受影響，因此金融監理所生產之財 貨，即金融穩定、投資人保護、效率，具有之公共財特性 ³⁰，則僅能由政府提 供，但有一點必須瞭解，就是關於監理之程度，也就是公共財之供給需求最適均 衡數量，往往難以確切掌握，所以於現實中，就僅有透過政治程序之運作，即權 力分立與制衡來決定。

另外，除交易當事人外，金融活動更對於其他產業之發展有深遠之影響，若 金融事業運作健全，故能發揮配置效率而產生外部利益，但相對的，一旦金融事 業營運發生困境或發生金融弊端時，亦會製造龐大之社會成本，即負面外部效應

31，尤其於金融市場規模愈大愈活絡之情況，此種外部性之效果更行顯著，甚至 會引發通貨膨脹、經濟成長衰退等問題，所以金融市場與金融活動具有外部性之 特質下，即難期完全藉由市場自律來消弭外部效果，而監理固然可能對金融事 業、交易人等受監理對象造成不同程度之成本負擔，但監理之手段亦包含藉由補 貼獎勵外部利益行為，所以監理措施事實上具有將外部效果內部化（internalize）

30 Lawrence J. White, On the International Harmonization of Bank Regulation, Oxford Review of Economic Policy, Vol.10, No.4, 1996 ; Andrew Crockett, Why is Financial Stability a Goal of Public Policy, Federal Reserve Bank of Kansas City, Fourth Quarter 1997 ; Charles Goodhart and Dirk Schoenmaker, Institutional Separation Between Supervisory and Monetary Agencies, The Emerging Framework of Financial Regulation, edited by Charles Goodhart, Central Banking Publications, London, Jan. 1998, at p. 133-212

31 Anthony Saunders and Marcia Millon Cornett, Financial Institutions Management: a Risk Management Approach, McGraw-Hill publishes, 6th edition, 2008, at p. 11

之意義。

前述金融監理之目的包含金融穩定、投資人保護，其中投資人保護直接關係 到投資人之財產權，此並非指對特定投資人予以保障，而係藉由交易公平之維護 以使實質之契約自由得以實現，至於金融穩定方面，與物價波動、國內生產毛額 等經濟成長指標息息相關，亦涉及人民權利，包括財產權、生存權、人格權等，

而對於基本權利之保障，已不再止於防止國家之侵害，而是包含防止第三人之侵 害，即國家負有基本權利之保護義務 ³²，而金融活動具有顯著之外部效果，特 別是金融危機所造成之外部成本，將有對他人權利形成重大侵害之虞，則監理亦 屬一種保護措施，所以金融監理之目的關係到社會重大公益，故其目的具合憲 性。又實行監理有助於這些目的之達成，故符合適當性原則，此外，基於以上提 及之經濟學上之論點，尤其關於公共財之性質部分，原則上可以認定由政府實行 監理屬於最小侵害手段，亦合乎必要性原則，當然於具體監理規範制訂後，仍應 逐一檢視法規內容是否違反適當性原則、必要性原則、狹義比例性，且狹義比例 性部分，應以受監理事業之股東、債權人所受之損害作為衡量之依據，而非以事 業經營者個人之利益為準。

因此本文綜合經濟學與法學之角度進行分析後，基於維護現代金融體系健全 運作與人民權利之立場，雖然本文不否認政府失靈（government failure）是不可 避免之現象 ³³，但若監理制度之設計符合專業之要求，同時兼顧民意，將可降 低政府失靈之嚴重性，且所發揮之效益遠超過成本，故對於建立金融監理制度之 必要性問題，本文採取肯定之看法。

32 François Luchaire, La protection constitutionnelle des droits et des libertés, 1987, S. 341 ; Hrsg. Von Carl v. Rotteck und Carl Welcker, Bd. V, S. 186

33 有見解指出，在證券市場上，似乎有套固定模式：欺騙→股價飆漲→泡沫引爆→投資人血本 無歸→政府修法嚴管，由於金融市場具高度之變化性，所以每當「修法嚴管」後，立法與行政通 常難以跟隨金融之發展及時調整，因而歷史也就不斷地重演，參照賴英照，賴英照說法：從內線 交易到企業責任，聯經出版，2007 年，85 頁

第四節 第四節 第四節

第四節、 、 、 、金融管理與金融 金融管理與金融 金融管理與金融 金融管理與金融監 監 監督之權力性質 監 督之權力性質 督之權力性質 督之權力性質

在肯認金融監理存在之必要性後，接著就應探討何種國家作用力方適合執掌 監理之職務，亦即於傳統之三權分立體制，或我國五權分立之體制下，如何安排 金融監理機關與憲法機關之隸屬關係，也就是應將金融監理機關定位為行政機 關、立法機關、司法機關？抑或監察、考試？且按我國憲法§149：「金融機構，

應依法受國家管理。」，揭示國家負有金融監理之職責，但並未對於金融監理職 權由何種國家作用力行使作規定，所以本部分將先對各種國家權力之性質或特徵 進行說明，而後再依據這些特徵來判斷金融監理之屬性，又若認為現存之體制皆 無法提供妥適之解決途徑時，有無可能使其成為所謂之「第四權」，於我國可能 被稱為「第六權」？甚或是否應使監理機關成為憲法機關？

第一項 第一項

第一項 第一項、 、 、各種國家權力之特質 、 各種國家權力之特質 各種國家權力之特質 各種國家權力之特質

國家存立之目的，在於維護安全及內國和平 ³⁴，而於民主國家體制中，主 權在民乃是最核心之思想，因此維護安全及內國和平正是為保障人民之自由權利 不受侵害，而為落實民主原則，因而衍生出法治國原則，其重要內容包括基本權 利之保障、權力分立、依法行政、依法審判、比例原則、司法獨立保障等。自 18 世紀初孟德斯鳩（Montesquieu）弘揚發展洛克（John Locke）權力分立之思 想而提出三權分立之觀點，將國家權力區分為立法、行政、司法三個層面，現代 民主國家之憲政體制，已普遍採行該理論作為分配國家權力之依據。

立法權係將民意表現於法律，在代議士政治下，係由人民選出之國會代表執

34 Josef Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit, 1983, S. 16