大武山自然保留區與現地保育法規

大武山自然保留區位於臺灣保護區系統中最嚴格的分類，自劃設到現在的經 營管理都是由上而下的決策模式。且主管機關對於文資法的詮釋傾向保守，主管 機關林務局 (代表農委會) 及管理機關臺東林管處對於文資法第 84 條中「自然保 留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」解釋為禁止一切人類行為干擾，認為依現行 法規執法之下，最大限度下就是讓周遭部落回去尋根，任何消耗性的資源使用都 是不合法。他 (對自然保留區) 的利用只能是欣賞阿、開放他們 (進) 去看看啦，

說真的是消耗性利用，應該是沒有辦法允許的(01125DHX2)。然縱使林管處 (認 可周遭部落可以進入尋根) 及法規制訂 (如原住民族基本法⁶⁸、野生動物保育法等) 承認周遭部落文化及歷史正當性，在實際作為上仍認為受法規限制，主管機關需 限制資源使用方能有效保留自然環境。因為 (大武山自然保留區) 裡面完全沒有 人動是自然狀態…原來就很自然…(00923DHX32)。另外，文資法第一條⁶⁹中的發 揚多元文化，也是周遭部落一直對自然保留區法源的疑問，認為文化面的討論不 應該被忽視。既然文資法是討論文化，為什麼在保留區中沒有我們的文化討論 (01001WHL21)。

在生物圈以及生物文化多樣性 (biocultural diversity) 的概念裡 (Kothari, 1996) (Stolton & Dudley, 2010)，人類一直存在於自然環境中，與生態系統有緊密的互動 與共存。透過前述的分布資料亦可以發現大武山自然保留區一帶，人類活動已持 續有千年以上的時間。而主管機關對自然的看法及對文資法的詮釋，所引用的概 念則仍停留於隔離式保育，忽視了長久以來在自然環境中的人地互動對於現今生 態系演變的不可抹滅位置。專家學者也支持後者的觀點。…這些原住民在生態系

68 詳附錄四。

69 為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。

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統裡面的角色，不能夠被忽略；也不是把他們 (原住民) 排除你的生態系統就得 以保全這麼簡單 (01124DHY2)。自然保留區以維持「原有自然狀態」之前提，將 對法規詮釋的概念賦加於大武山地區，希冀達成自然環境的保存，這樣的做法不 啻是另一種人為對自然的想像與利用，而非自然。該保留區的權益關係人應正視 長期人類活動具有的影響，以能更完整的看見生態系統中的各個面相，而不僅是 試圖將大武山自然保留區「保留」為傳統保育典範對「自然」想像及詮釋的面貌。

雖然主管機關對於文資法的解讀如此，但現場人員是與周遭部落接觸的第一 線人員，也是受到最多直接壓力的管理人員，提出了分區規劃的建議。目前保留 區和原住民之間會有一些狀況，因為他們的文化和這邊息息相關，不知道是不是 能夠在保留區邊劃一些緩衝區，減少我們和在地人的衝突 (00831WHX10)。現場 人員認為應該要有分區規劃，使資源使用得以進行，才能減少張力。回顧該保留 區劃設早期，羅彬慈等 (1990) 提出的大武山自然保留區經管理與保育計畫，也 有論及緩衝區保護以及功能彌補角色的同樣規劃，但直至 2010 年仍未見落實。其 實今天這個規劃得非常好，民國 79 年 (1990 年) 規劃出來以後，在法律沒改之前 一直沒有辦法讓這本 (大武山自然保留區經管理與保育計畫) 去推

(00923DHX32)。保留區受到嚴格管制制，相較於周遭土地，包含原住民保留地、

林班地等，在使用限度上有極大落差，也較容易發生交界處的使用與管理爭議。

自然保留區的定位比較死，沒有緩衝區、永續利用區這種方式，如果有這種方式，

對經營管理比較有效果(00618WKX4)。…其實 (保留區) 是一線之隔就是跟原住 民保留地相隔…應該要有分區的一個規劃…包括在一些原住民傳統部落…然後包 括像 (保留區) 比較中央的地方，可能還是維持保留區…但..跟原住民保留地相接 的部分，是不是有一些類似像緩衝區或永續利用區…因為文資法 84 條的架構裡面 它完全沒有，所以我們才會提說要修文資法 (01211DSX6)。X6 對於分區表示肯 定，但認為現行保留區法源並沒有包含緩衝區的劃設，並提及修法的動作。

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即使主管機關認為將自然保留區縮編，外圍變更為保護區，以達成分區目標，

不失為折衝的方法，但仍未達成。…是不是比較有可能在維持靠近中央山脈的部 分，是可以去維持自然保留區，但是在外圍跟保留地接壤的地方是不是可能可以 有像自然保護區，因為像自然保護區它有一些分區經營現有法律的東西在…是不 是有可能這樣去改(01211DSX6)。但在主管機關內部互動、及與相關部會互動中，

仍有不同的聲音。緩衝區劃設面臨二個議題，一為區內部分範圍可變更空間不足，

因為有些林班不可能再退了，有的只有一個林班，再退就到中央山脈了

(00618WKX4)。二則是由於緩衝區在文資法中不具法源依據，臺東林管處在提報 修法建議上，面臨許多政治考量及反對，主要反對意見認為一旦該保留區得以限 縮，則可能導致其他保留區的地位受到動搖，同時失去保留區阻擋大型開發的不 可變更限制。…如果保育主管機關讓步的話…其實大武山自然保留區他們提到有 一個比較大的爭議點是當初大武山自然保留區擋了兩次要開發的壓力，一個是南 橫，所以說今天你這一塊如果因為這個原因去把保留區解編或縮編，那以後相對 開發建設就會有機去提請或做操作…修法的部分，他們也覺得修法的部分非常的 難…(01211DSX6)。

主管機關面對周遭社群的需求，多將經營管理上的衝突因於法律限制，認為 在現行法規之下應負依法行政之責，而無法放寬使用限制。認為僅有分區或是修 改文資法才能給予更多的使用空間。一直希望能夠修改法令，修改他的法源定位，

這才是一勞永逸…需要學者專家去推動行政機關，去接受這樣的一個 (發展)…那 因為這個法律這麼僵化，我們沒有辦法依照法律去管理，這是事實。…想要去改 變，那就只有做分區。就讓一部份，可能二分之一以上的區域，讓原住民依照他 們的區域有限度地依需求去利用、去採集 (01125DHX2)。除了分區的方法以外，

修法建議也認為文資法應納入生物圈保護區的概念。然後修 (文資法) 的項目有 兩個建議，一個是說那就是修文資法，把就是國際在談的生物圈保護區這樣分區 經營的概念，可以應用到自然保留區的經營管理上面，但如果是說沒有辦法那樣

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去修法。並且指出在修法上，不僅需要專家學者的協助，也希望周遭原住民能夠 理解主管機關在修法上的努力，以及對其傳統慣習的尊重。…其實並不是我們林 務局可以做決定的，我們是很努力提上去希望他們能夠加快進程，相關該修法的 部分要修…文化資產保存法第 84 條要修的部分，我們這次已經有送提案，但是像 A31 講的，這要提出去是非常困難，已經被駁回 2、3 次了，這次再提又被駁回。

但是我們還是會再提，再努力。目前我看法令關於部落要回家，法律沒有相競合，

要回家不管傳統祭儀或是尋根，我們都絕對同意、尊重，都不會說要阻攔或是不 同意 (01211WHX4)。

主管機關對文資法的侷限提出了希望修改的回應，但其對於周遭部落的文化 與傳統雖持正面肯定，卻也在實際管制點出了不得不執行的現況。直至 2010 年，

本研究在訪談中，仍有部落受訪者提及受到取締的情況，也反映了主管機關本身 對於周遭部落權益認同與保留區管制間的矛盾。…(修法建議) 在原有自然的狀態 裡面是不是有納入原住民族…傳統在利用自然資源，或是傳統的一些制度或文化 的內容的部分是不是可以在文字的詮釋上去詮釋，但這在管理處就沒有通過…因 為大家會覺得說那個東西是有可能會被無限上綱的，你要去回溯原有的自然狀態 回溯到什麼時候你要包括甚麼東西，那個範圍是非常的模稜兩可的

(01211DSX6)。無論是對自然狀態的詮釋、或是分區變更的討論中，主管機關顯 示了一定程度的規避心態。在分區上，認為現行相關變動需依原住民族基本法與 周遭原住民族協商，擔憂或許無法成功的自限。…(保留區範圍往內縮，限縮部分 變更為保護區) 提案在林務局的部分基本上就是被否決了…在討論的時候其實大 家會覺得說他是不可行的，也有人提出來說依照原基法，要劃設一些保護留區你 要有當地原住民的同意，那你今天把一部份的保留區變為保護區，那他們願意讓 你去新設保護區嗎…局長是覺得說在現在所有林務局的保護留區都是早期劃設 的，近年幾乎沒有新設的保護留區，尤其在現在原基法，包括相關的限制下，你 要在去劃新設的保護留區是比較困難的 (01211DSX6)。

114 們會遇到最大的困擾 (00618WKX2)。可能高層的人都沒有辦法體會到這樣的一 個壓力還有需求，因為他們 (高層) 有一些迷思，法令的迷思。包括森林法的位

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在保育趨勢及法規承認上，原住民族有權參與會影響到其生活的相關決策過 程；文化權與也被明文認可，但直至 2010 年，上述權利仍未見落實。咸認為僅就 自然保留區現地經營管理動作與修法討論方面，主管機關具有一定的責任去修正 法規、及回應現地的文化需求、落實基本人權保障；身為政府機關在執行政策時，

應處理、面對問題，但無論是以行政程序將修法議題擱置、或是未調整經營管理 動作，皆使得該保留區長期以來，忽略法律所保障之原住民權利。…包括文資法 跟其他相關法令，如果有跟原基法有競合或不同之處應該做適當的修改。這是在

應處理、面對問題，但無論是以行政程序將修法議題擱置、或是未調整經營管理 動作，皆使得該保留區長期以來，忽略法律所保障之原住民權利。…包括文資法 跟其他相關法令，如果有跟原基法有競合或不同之處應該做適當的修改。這是在