央行數位貨幣的本質、效益、影響與相關制度

全球目前絕大多數央行發行的貨幣可分為商銀存放在央行的準備金與實體 現金(貨幣)兩大類，其皆屬央行負債．其中準備金係供商銀間大額交易最後清算 之用，其持有者限於以商銀為主的金融機構及少數特定機構，屬批發性質的記名 式存款帳戶，日交易筆數少，但每筆交易金額高，目前多已數位化；至於實體現 金，採實體匿名方式發行，主要供一般民眾零售消費使用，每筆交易金額小，但 日交易筆數多。CBDC 則是央行發行的第三種貨幣，其為央行負債並具有與實體 現金相同的法償地位；與現金不同的是，CBDC 並無實體，因此需透過電子錢包 等載具持有與使用。CBDC 可包含僅供商銀使用的批發型 CBDC 與可提供一般民 眾使用的通用型 CBDC(General Purpose CBDC，或稱零售型 CBDC)，但目前批發 用途的商銀準備金多已數位化，批發型 CBDC 增加的效益有限，因此各國央行考 慮發行的多為通用型 CBDC。

CBDC 的發行由於科技含量高，相關技術與制度涉及的層面遠較實體現金複 雜，其在營運架構、帳本模式、獲取方式與使用範圍等各範疇，皆有不同的設計 選擇，並可能因應各國國情差異呈現多元化的發展。而這些多元化的制度設計，

一方面帶來許多新的支付應用機會與效益，但同時也可能對現存金融體系帶來新 的衝擊與挑戰。CBDC 帶來新的應用機會與效益大致可歸納為以下數項：

1. 提升金融普惠性：CBDC 的發行提供無銀行戶頭的個人便利的支付工具 與金融服務，提升金融普惠性。

2. 提升支付安全性與穩固性、鞏固民眾對本國貨幣的信任基礎：CBDC 的 發行避免民間在數位支付工具上的壟斷，也提供了數位支付重要的備援，

提升整體支付安全，而 CBDC 的安全性與法償地位鞏固民眾對貨幣的 信任基礎。

3. 提升境內與跨境支付效率：CBDC 不僅可提升境內支付的便利性與效率，

倘若各國 CBDC 採用共通之架構，透過共同規範彼此連結，則跨境支 付與匯款無需透過銀行帳戶及現存跨境支付基礎設施進行，其將大幅降 低跨境交易與匯款成本，提升跨境支付效率。

4. 維護貨幣主權、維持金融穩定並鞏固與提升貨幣政策執行效力：CBDC 因兼具安全性、便利性、法償地位，且無儲藏成本等優勢，民間持有與 使用的意願應相當高。

準此，發行 CBDC 可防範本國貨幣被他國強勢貨幣(CBDC)或民間超主 權通貨替代；此一方面有助於維護本國貨幣主權，亦可避免通貨替代對 本國金融穩定與貨幣政策執行效力產生不利影響；

5. 增加公共政策工具選項：CBDC 的持有與支付若採帳戶基礎的方式 (Account-based)，持有者皆擁有 CBDC 存款帳戶。準此，CBDC 帳戶程 式化功能將可提供貨幣、財政與金融監管等各類公共政策新的操作工具，

例如，央行可對 CBDC 帳戶餘額支付利息，並藉由改變 CBDC 利率影 響市場利率，而此成為貨幣政策新的操作工具。此外，政府亦可透過 CBDC 個人帳戶直接對受災或特定民眾進行紓困性質的移轉性支付，或 限制紓困餘額使用期間及可購買商品等，而此成為新且便利的財政政策 工具。

CBDC 的發行雖可能帶來上述正面效益，但同時也可能對現存金融體系產生 重大影響；例如，CBDC 具便利性、安全性與普及性等各項優勢，且其提供了較 民間電子支付更低交易成本的選擇，對民間電子支付勢將構成嚴重威脅，甚至可 能完全取代之。另，CBDC 持有風險低與流動性高，若採用帳戶基礎制，個人電 子錢包餘額等皆有紀錄，在大量持有安全無虞的情況下，CBDC 不僅可能取代實 體現金，甚至可能大量取代民眾持有的存款貨幣，此將造成金融中介資金成本提 高與反金融中介(Financial Disintermediation)現象，而此對商銀客戶，特別是個人 與中小企業，信用的取得，將有不利的影響。又如，商銀存款轉換成 CBDC 可透 過電子錢包 App 瞬間完成，此將使商銀容易遭受存款瞬間流失的數位擠兌(Digital Run)現象，而此不利於整體金融穩定。此外，CBDC 的發行可能促使跨境資金移 動成本降低、國際熱錢流動與匯率波動幅度加大等。

CBDC 的發行雖對金融普惠、境內跨境支付效率、貨幣主權的維護、貨幣政 策效力與金融穩定的維持等具正面效益，但亦可能產生反金融中介、數位擠兌、

匯率波動幅度加大等不利影響。因此如何在 CBDC 發行的制度設計上充分發揮其 正面效益，並避免可能產生的不利影響，當為各國央行推動 CBDC 時密切關注的 議題。對此，2020 年 10 月國際清算銀行(Bank of International Settlements，簡稱 BIS)與美、加、英、歐、日、瑞士與瑞典等央行共同揭櫫了 CBDC 發行的三大基 本原則⁴，其分別為：

1. 無害(Do No Harm)：CBDC 的發行不損及更廣泛的公共政策目標，特別 是不妨礙央行金融穩定與貨幣政策目標之達成。

2. 共存(Coexistence)：確保 CBDC 的發行不至於妨礙實體現金及存款貨幣，

CBDC 應與現有的央行與民間貨幣共存互補。

4 詳見 BIS(2020)。

3. 創新與效率(Innovation and Efficiency)：央行與金融中介機構(支付服務 提供者，Payment Service Providers, PSPs)協力共同促進創新與效率的支 付環境。

由上述三原則可看出，美、歐、英、日等先進經濟體推動 CBDC 的基本前 提為其不影響現存金融與支付體系的運作，以及不妨礙央行政策目標的達成；在 此三原則下，CBDC 係作為實體貨幣的補充，而非取代現存貨幣，亦非藉其發行 大幅改變現存金融與支付體系；推動 CBDC 主要著眼在藉由其支付上的便利性，

提升民眾對央行貨幣的使用意願與信任度，避免央行在提供民眾支付工具的角色 邊緣化，以強化本國貨幣主權，並鞏固央行達成金融穩定與貨幣政策目標的能力。

由三原則觀之，美歐等先進經濟體對 CBDC 的推動多傾向較保守的態度，而此與 先進經濟體的金融體系多已發展成熟且運作順暢、金融機構覆蓋率高、以及民間 數位支付已相當普及有關。在此大環境下，推動發行 CBDC 並非要建構一個新的 支付體系以取代舊有體系，而係對現存支付體系做增益性(Incremental)的改進；

據此，各先進經濟體在規劃 CBDC 的運作架構時，多擬採結合「央行提供貨幣信 任基礎」以及「民間金融中介業提供零售服務」的雙層架構，協力推動 CBDC，

以期在不影響現存金融與支付體系基本運作的條件下，促進具便利性、安全性、

穩健性、效率性、普惠性與創新性的支付應用。

美歐等先進經濟體對發行 CBDC 採較保守態度的另一原因，在於 CBDC 的 推動與這些經濟體所植基的自由民主理念有相互矛盾之處。其一，CBDC 為保障 交易安全、提供諸多便利功能、以及防制洗錢與資恐等犯罪行為，多擬採帳戶基 礎制，而此勢將侵害個人隱私。在存款貨幣為主要交易工具的美歐等先進經濟體，

相當比例的民眾願意犧牲部分個人隱私以換取交易上的便利，但這些個人隱私(例 如交易資訊)一般僅限服務存戶的商銀可以取得；然而 CBDC 一旦上路，政府理 論上可以取得所有擁有 CBDC 帳戶民眾的交易資訊，而此在強調個人隱私權的自 由民主體制下，將會受到諸多質疑；當許多民眾基於保護個人隱私權的理由拒絕 使用 CBDC 時，CBDC 的發行將無法達成普惠金融的目的，且其法償地位亦將遭 受重大挑戰。此外，CBDC 的發行勢將提升官方貨幣並降低民間貨幣在支付系統 中的重要性，此將壓縮民間數位支付與金融中介發展的空間，而央行在貨幣金融 體系中的角色，極可能從傳統的最終貸放者，轉變為信用創造與分配過程中的積 極參與者；而此傾向「大政府」的發展方向，在以強調自由市場對資源配置與創 新發展重要性的自由經濟體制，勢將遭受重大質疑。

以台灣目前的金融與市場環境與上述先進經濟體相似，如何遵循 BIS 三原則 的精神妥適研擬 CBDC 的制度，以期在未來 CBDC 一但發行時，能確實發揮其 對經濟社會的正面效益並避免不利的副作用，並能克服 CBDC 與自由市場經濟的 先天矛盾，實為政府對 CBDC 推展時需審慎考量之處。在規劃 CBDC 發行相關 制度時，特別值得注意的是，CBDC 發行目標與制度設計有密切關聯，而特定的

制度設計往往無法同時兼顧多元目標。例如，如以擴大金融普惠與支付便利性作 為 CBDC 發行的主要目標，則 CBDC 的制度設計宜盡可能保留交易過程匿名與 點對點直接支付等實體貨幣的特性，但此卻與維持支付體系安全與有效防制洗錢 資恐等犯罪行為的目標不盡相合。準此，我們在探討 CBDC 最適制度時，宜考量 在不同制度設計下對金融普惠、支付便利與安全、金融體系與支付架構、金融穩 定、貨幣政策操作、傳遞與效力、以及資金配置效率等之影響，以及這些影響是 否與優先的政策目標一致，據以制訂 CBDC 的最適制度，而此亦為本論著將深入 探討的議題。