第二章、 主要國家推動 CBDC 之目的、政策規劃與進展
一、 推動 CBDC 之動機與目的
貨幣體系的運作需要一個穩固的基礎，這個基礎就在於央行提供大眾對貨幣 的信任(Carstens, 2019)，讓貨幣得以保持穩定的價值，提供銀行進行貨幣創造的 基礎；在促進支付健全上，央行除提供貨幣的信任基礎，讓銀行與支付業者在此 基礎上進行支付創新，普惠大眾，亦透過發行央行貨幣，擔任支付服務的最後提 供者(Payment of Last Resort, 詳吳桂華、蔡依林, 2010)，如金融機構間進行最後清 算時，使用央行貨幣可消除支付風險；銀行資金短暫不足時，央行可提供日中透 支；民間支付系統失靈時，大眾亦可利用現金支付；此外，央行也肩負零售支付 發展的「推動者」角色，鼓勵業者進行支付創新與促進支付互通，營造市場良性 競爭環境。
(一) 新型態的央行貨幣：CBDC
中央銀行發行的貨幣是央行的負債，而目前央行發行的貨幣有兩大類，ㄧ為 存放在央行的銀行準備金(無準備率國家則為存放央行的清算餘額)，另一為實體 現金。
準備金係供銀行間大額交易最後清算之用，發行對象限於金融機構，屬批發 性的記名式存款帳戶，每日交易筆數少，但每筆交易金額高，目前多已數位化；
至於現金，則是一般民眾唯一能取得的支付工具，主要用於零售消費，透過金融 機構向一般民眾發行，採匿名且面對面實體交付方式，支付過程並無中間機構涉 入，每筆消費金額小，但每日交易筆數多。現金在大多數國家仍扮演小額支付的 主要工具，但隨著創新科技與數位經濟興起等內外在支付環境變化，近年現金也 逐漸面臨「不易取得」或「效率不高」等挑戰。
近期各國推動的 CBDC 可能是未來的第三種央行貨幣，可以包含僅供銀行 間使用的批發型 CBDC 與提供一般民眾使用的通用型 CBDC(或稱零售型 CBDC)。
考量目前銀行準備金多已數位化，未來批發型 CBDC 在國內可增加的效益有限註9， 目前各國關注的重點仍以通用型為主，以因應未來現金可能減少的風險。由於 CBDC 仍處研究或試驗階段，相關技術亦持續發展，因此，國際間迄今尚無一致 的定義，但大致認同通用型 CBDC 具有以下特性：
(1)型態：以電子形式儲存價值的貨幣
(2)發行者：由央行發行，以法幣計價，並與現金維持 1:1 的兌換比率 (3)普及性：持有對象及於一般大眾
(4)移轉方式：可用於點對點支付(P2P)
9 Auer et al.(2020)及 BIS(2021)均認為批發型 CBDC 效益主要在跨境支付，需要國際合作，難度較高。
簡單的說 CBDC 係類似電子化形態的現金，除盡可能保留交易過程匿名的 特性外，也具備銀行存款或電子貨幣線上支付的功能，至於移轉方式是較接近現 金的點對點支付，或類似銀行存款，需要中間機構介入，以及是否納入付息及智 能合約等創新思維，或是否採去中心化的區塊鏈技術等，則仍待各國考量國情與 技術發展進一步研究。因此，未來 CBDC 可能呈現多樣化發展，科技含量高，係 兼具現金、存款與電子貨幣等特質的新型態央行貨幣。
(二) 央行為何推動 CBDC？
2014 年起各國央行相繼加入推動 CBDC 的行列，其背後動機或有不同，但 保留央行貨幣這個公共財卻是各國一致的想法：
1. 數位經濟帶動數位化支付需求：
隨著數位時代來臨，透過網路、手機進行國內或跨境交易日益普遍，支 付數位化需求日增，加上近年大型科技公司(BigTechs)利用創新技術結 合廣大社群媒體，將支付整合到社交與商業活動中，藉由支付訊息帶動 消費活動的商業模式10，使支付平台成為企業必爭之地，加速數位支付 時代的來臨。但目前央行貨幣中提供給一般民眾使用的現金卻尚未數位 化，讓一些國家注意到支付工具需要與時俱進。
2. 電子支付由少數業者壟斷，現金消失風險增加：
在數位經濟環境下，贏者全拿的特徵會削弱市場的競爭性，不利創新發 展與社會福利之提升，在支付市場也是如此。近年民間電子支付快速成 長，部分國家如瑞典、中國大陸等，在大者恆大的網路效應11(Network Effect)下，電子支付僅由少數業者提供，形成支付壟斷，在業者缺乏公 共利益考量下，逐漸使市場競爭降低，支付系統應變能力減弱；另一方 面則出現店家不願接受現金，銀行減少分行與 ATM 設置，導致民眾不 易取得現金，對一些沒有銀行帳戶(Unbanked)或數位化不足的族群帶來 不便，也使央行對一般民眾提供現金此一公共財的角色逐漸邊緣化，影 響其維持支付系統穩定的任務。考量央行貨幣的特殊性，尤其在金融不 穩定或民間支付系統失靈時，央行仍有必要提供民眾一個公正、安全無 風險的支付工具選項。
3. 金融基礎設施不足，過於依賴現金交易(Cash-based Economy)：
相反的，部分金融機構覆蓋率低，ATM 等現金基礎設施落後的開發中 國家，由於民眾不易接觸銀行提供的服務，只能將現金保留在身邊，不 僅增加被竊風險，也可能助長地下經濟，增加逃漏稅及金融犯罪，更不
10 如以 DNA(data-network-activities)模式提供金融支付服務。
11 網絡效應係指用戶越多越能吸引更多使用者加入，有大者恆大的特性，常見於社群或支付平台。
利其經濟數位化發展。藉由 CBDC 建構新的電子支付系統，不失為改善 其國內支付環境的一個政策選項12。
4. 私人虛擬通貨威脅國內貨幣、金融穩定：
比特幣出現帶來虛擬通貨風潮，因其不受傳統金融法規規範，加上匿名 特性，容易被用在洗錢犯罪或逃漏稅上，價格波動又大13，不利消費者 權益保護與金融穩定；至於由大型科技公司推出的穩定幣，也因缺乏政 府完善監管，加上具有支付不限時地與成本低廉的優勢，如被民眾大量 使用，可能干擾ㄧ國貨幣與金融管理，甚至挑戰貨幣管轄權，公、私貨 幣間的競爭讓各國央行思考投入 CBDC 的研究。
事實上，為因應數位支付需求，近年各國已陸續改善電子支付基礎設施，如 澳洲、香港、瑞典及美國等推出即時快捷支付系統(Fast Payment System)、英國整 合國內零售支付系統營運，成立 Pay.uk 機構，並實施開放銀行(Open Banking)制 度、新加坡建置公共數位身分(Digital ID)平台，以及我國設置電子支付跨機構共 用平台，提高系統間的互通性等。2020 年新冠疫情爆發，現金使用快速下降，未 來現金減少或不易取得的風險將更甚於以往，促使部分央行加速推動 CBDC14。 (三) 國情差異影響各國推動之目的
受內部支付環境差異影響，各國推動 CBDC 之目的也不盡相同，例如，金 融環境相對落後的開發中國家，發行 CBDC 係為達成普惠金融的政策15方向；瑞 典等少數先進國家則為因應現金邊緣化趨勢，希望藉由 CBDC 確保一般大眾需要 時仍能取得國家擔保的支付工具，並避免支付被壟斷；相反的，多數已開發國家，
因民間數位支付發展成熟，現金亦持續成長，推動目的主要著眼於新型態私人通 貨興起，藉此探索新技術未來能量，並防範國內貨幣金融穩定受其影響。根據目 前主要國家發布的報告，歸納其推動 CBDC 的目的大致包括以下 4 項：
1. 提升支付效率，促進普惠金融：
政府藉 CBDC 建置新的電子支付系統，確保一般民眾得以免除地域限制，
平等取得創新金融服務，提升支付效率，尤其對金融基礎設施落後的國 家，有助於其實現支付數位化，並以此服務為起點，進一步促進普惠金 融。
2. 保留央行貨幣，避免支付遭壟斷，提升支付安全：
12 根據世界銀行資料，目前全球約有 17 億人口沒有銀行帳戶，數位貨幣具有很大的發展潛力。
13 國際間因而普遍認為比特幣等虛擬通貨非屬貨幣，而較類似投機性商品或資產。
14 Boar and Wehrli (2021)調查顯示，3 成央行因疫情改變其推動 CBDC 態度，如可協助民眾快速取得紓困 金。
15 依世界銀行定義，普惠金融係指讓更多民眾進入金融體系，以便將現金轉換為存款或有價證券等更具 效率的資產。科技創新可增加支付服務的深度與廣度，有助達成普惠金融，詳中央銀行(2019b)。
公正無風險的央行貨幣可促進不同貨幣間的可兌換性與互通性16，避免 支付服務由少數民間業者壟斷或分割市場，維護支付市場競爭，亦可提 供民間數位支付的備援，因應系統失靈，提升支付安全。
3. 探索支付創新能量，提升境內與跨境支付效能，並防範私人穩定幣或他 國貨幣威脅國內貨幣與金融穩定，鞏固(提振)大眾對貨幣的信任基礎：
瞭解創新技術對支付與貨幣功能的效益，有助於因應未來支付的演進，
如開發可程式化貨幣(Programmable Money，詳本章第三節)或探索跨境 交易可能的整合模式(BIS, IMF and Word Bank, 2021)，藉此提升支付效 能，亦有助於強化自身的貨幣地位，防止通貨被替代，維護一國貨幣主 權17。
4. 增加公共政策工具選項：
例如，透過 CBDC 帳戶直接對特定民眾進行財政支援，是目前疫情衝擊 下很被看好的一項紓困與振興經濟工具，或藉由直接對 CBDC 帳戶支付 利息，支撐市場利率，提高利率政策效果等18。
從以上諸多目的可以看出各國對此一新型態貨幣寄予很大的期待，除作為支 付媒介外，還期待它能改善支付安全與效率，甚至作為新的政策工具，但如同 Tinbergen 法則指出，政策目標至少需要對應相同數目且相互獨立的政策工具，僅 藉由 CBDC 一個工具要同時達成上述諸多目標，恐怕只會導致得不償失的結果。
事實上，CBDC 因科技含量高，相關的技術與制度設計選項多，為達成不同目標，
需要不同的制度設計，彼此間可能難以兼顧，亦即專為某一目標所作的特殊設計，
可能無法同時兼顧其他目標，甚至相互排斥，例如，為增加金融包容性，匿名設
可能無法同時兼顧其他目標，甚至相互排斥，例如，為增加金融包容性，匿名設