央行數位貨幣之內涵與 影響因應研究
2021– 02
財團法人中技社(CTCI Foundation)創立於 1959 年 10 月 12 日，以「引進科技新知，培 育科技人才，協助國內外經濟建設及增進我國生產事業之生產能力」為宗旨。初期著力於石 化廠之設計與監建，1979 年將工程業務外移轉投資成立中鼎工程後，業務轉型朝向裨益產 業發展之觸媒研究、污染防治與清潔生產、節能、及環保技術服務與專業諮詢。2006 年本 社因應社會環境變遷的需求，在環境與能源業務方面再次轉型為智庫的型態，藉由專題研 究、研討會、論壇、座談會等，以及發行相關推廣刊物與科技新知叢書，朝知識創新服務的 里程碑邁進，建構資訊交流與政策研議的平台；協助公共政策之規劃研擬，間接促成產業之 升級，達成環保節能與經濟繁榮兼籌並顧之目標。
本著創社初衷，為求對我們所處的環境能有更多的貢獻，本社就國內前瞻性與急迫性 的能源、環境、產業、社會及經濟等不同議題，邀集國內外專家進行全面的研究探討，為廣 為周知，特將各議題研究成果發行專題報告，提供產官學研各界參考。
本專題報告能得以出版，要感謝中央銀行理事、國立清華大學經濟系的黃朝熙教授之 大力襄助，擔任議題之召集人，才得以邀請到台灣金融研訓院的吳中書董事長、中央銀行業 務局的陳一端前局長、中華經濟研究院大陸所的劉孟俊所長與王國臣助研究員等諸位國內貨 幣金融領域的專家學者共同執筆。另外，本社也於 2021 年 10 月 14 日舉辦一場「貨幣數位 化與台灣金融產業的未來」研討會，將上述專家的研究成果分享各界賢達。值得一提的是，
該研討會還得中央銀行楊金龍總裁親臨演講，顯見央行數位貨幣這個議題的重要性，讀者若 能透過專題報告，一窺其堂奧，此為本社之希冀。
發 行 人：潘文炎 主 編：陳綠蔚
作 者：黃朝熙、吳中書、陳一端、劉孟俊、王國臣 執行編輯：王釿鋊、劉致峻
發 行 者：財團法人中技社
地址 / 106 臺北市敦化南路二段 97 號 8 樓 電話 / 886-2-2704-9805
傳真 / 886-2-2705-5044 網址 / www.ctci.org.tw
本社專題報告內容已同步發行於網站中，歡迎下載參考 發行日期：中華民國 110 年 12 月
ISBN：978-626-95628-0-0
自從 2008 年比特幣(Bitcoin)問世以來，到 2010 年第一筆比特幣購買實體物 品交易成立，再到 2017 年 3 月比特幣價格首次超過一盎司的黃金，近年比特幣的 市場價值就如同 SpaceX 的太空火箭般一飛沖天，2021 年 11 月 8 日其收盤交易價 格達到 67,566.83 美元的歷史天價，市場價值總計約達 1.275 兆美元的規模。可說 掀起了翻天覆地般的貨幣數位化發展，各種五花八門的虛擬通貨(亦稱為加密貨幣) 如雨後春筍般地出現。
但實際上，數位貨幣或是所謂的電子支付(Electronic Payment)早以多種形態 存在我們日常生活的周遭。例如透過銀行帳戶所進行之電子資金移轉，提供消費 扣款之信用卡及金融卡等非現金支付，又或者具有儲值、消費功能之第三方支付 儲值帳戶、電子票證等都可以被含括在廣義的數位貨幣的範疇當中。這類的金融 科技創新應用，促成數位化消費經濟，為人們的生活帶來許多便利與滿足。但是 龐大的商機，也讓大型跨國科技公司垂涎三尺。2019 年臉書宣布了名為「天秤幣 (Libra，後改名為 Diem)」的全球穩定幣(Stablecoin)計畫。這可說是直接對目前由 各國央行獨占的「鑄幣權(Coinage Right)」的直接挑戰，引起由各國央行自己發行
「央行數位貨幣(Central Bank Digital Currency, CBDC)」的構想。
CBDC 因具備可回溯性與極高的便利性、普及性，其影響可能相當深遠。美 國聯準會聖路易分行的研究指出，計息的 CBDC 將減少現金的需求，並增加金融 包容性。而歐洲央行的研究則認為 CBDC 在高經濟壓力期間，會誘使存戶從銀行 撤出資金，增加銀行擠兌風險，減少為經濟活動籌集資金的能力。除此之外，CBDC 也可能會擴大一國的貨幣政策對其他開放經濟體的衝擊力道。若某國家發行 CBDC，亦將對另一國的貨幣政策自治性(Autonomy)造成影響。考量台灣對中國 大陸的依賴程度，其影響可能更大。
有鑑於此，本社今年以「央行數位貨幣之內涵與影響因應研究」為題進行研 究，並有幸得到中央銀行三屆理事、國立清華大學經濟系黃朝熙教授的首肯，擔 任議題召集人，並邀請到台灣金融研訓院的吳中書董事長與其團隊、中央銀行業
序
2021 -02
務局的陳一端前局長、中華經濟研究院大陸所的劉孟俊所長與王國臣助研究員等 諸位國內貨幣金融領域的專家學者共組研究團隊，探究 CBDC 的內涵與可能影響，
並研討若未來我國要推動 CBDC 時的適切發行機制與相關配套。
在議題研討期間，本社亦舉辦一場產業座談會，邀請到傳統與網路銀行與金 融業者、數位資安專家與產官學研代表參與，提供其對未來 CBDC 對我國銀行與 金融業的可能影響、風險與效益，甚或商機之所在的專業意見。此外，亦於 110 年 10 月 14 日與本社另一議題共同舉辦一場「貨幣數位化與台灣金融產業的未來」
研討會，除了將本議題之研究成果分享給各界賢達先進，亦透過圓桌論壇之舉辦，
讓國內與外商銀行的業界先進分享其對 CBDC 對金融創新服務商業模式、央行發 行 CBDC 的相關配套措施進行深度交流。更值得一提的是，該場研討會還得中央 銀行楊金龍總裁親臨演講(讀者可至央行官網下載楊總裁演講稿)，顯見目前中央 銀行對於 CBDC 議題及相關政策規劃與推動進程的重視。上述的產業座談會與研 討會圓桌論壇之內容除歸納於報告中，亦收錄於本專題報告之附錄當中。
最後，再次感謝黃朝熙教授領導的研究團隊對於本議題研究的專注投入，以 及諸多參與座談會與研討會的產官學研專家的無私分享，才能讓本專題報告順利 出版，謹在此致上萬分謝意。
財團法人中技社 董事長 潘文炎 2021 年 12 月
序 ... I 目錄 ... III 圖目錄 ... V 表目錄 ... VI
執行摘要 ... 1
一、 問題及目標 ... 1
二、 研究範圍及內容 ... 1
三、 研究結論 ... 2
四、 改善對策及建言 ... 3
第一章、緒論 ... 5
一、 各國央行推動發行數位貨幣之緣起與近況... 5
二、 央行數位貨幣的本質、效益、影響與相關制度 ... 6
三、 本專題報告架構 ... 9
參考文獻... 10
第二章、主要國家推動 CBDC 之目的、政策規劃與進展 ... 11
一、 推動 CBDC 之動機與目的 ... 12
二、 CBDC 的效益與風險 ... 16
三、 CBDC 的制度設計 ... 19
四、 主要國家推動 CBDC 的政策規劃與最新進展 ... 27
五、 我國 CBDC 的實驗計畫與推動進程 ... 34
六、 小結 ... 37
參考文獻... 42
第三章、數位人民幣的發展與可能影響 ... 45
一、 數位人民幣的發展 ... 45
二、 數位人民幣的運行架構與技術可行性 ... 49
三、 發行數位人民幣的海內外策略動機 ... 51
四、 數位人民幣的可能影響與兩岸資金移動管理意涵 ... 57
五、 小結 ... 62
參考文獻... 63
第四章、央行數位貨幣對金融機構的影響、機會與風險 ... 65
一、 CBDC 的商業型態功能發展 ... 65
二、 CBDC 之應用發展趨勢 ... 69
三、 CBDC 未來在國內發展的模式與機會 ... 71
四、 CBDC 可能帶來的衝擊與風險 ... 73
五、 銀行業者對於發展 CBDC 之經營環境影響因素評估 ... 75
六、 推動 CBDC 在金融實務及應用面需考量的問題 ... 78
參考文獻... 79
第五章、CBDC 對金融穩定與貨幣政策有效性的影響 ... 81
一、 CBDC 發行對金融穩定的可能影響 ... 82
二、 CBDC 發行對資金配置效率與運用的可能影響 ... 86
三、 CBDC 發行對貨幣政策執行與效力之影響 ... 91
四、 小結 ... 97
參考文獻... 99
第六章、結論與建議... 103
一、 研究發現 ... 103
二、 CBDC 發行相關制度設計之建議 ... 105
三、 結語 ... 108
附錄一、產業座談會會議紀要 ... 109
附錄二、《央行數位貨幣之影響與因應》圓桌論壇紀要 ... 113
圖 2-1、CBDC 營運架構 ... 21
圖 2-2、平台技術 ... 22
圖 2-3、國際間央行對 CBDC 的態度轉趨正面 ... 33
圖 2-4、各國推動 CBDC 的發展(BIS 調查) ... 33
圖 2-5、通用型 CBDC 發行可能性調查 ... 34
圖 2-6、我國央行 CBDC 研究計畫時程規劃 ... 35
圖 2-7、我國通用型 CBDC 實驗計畫平台運作架構 ... 36
圖 3-1、中國大陸金融機構法定存款準備金率(依金融機構規模分) ... 49
圖 3-2、數位人民幣運作架構 ... 50
圖 3-3、中國大陸跨境人民幣結算(2018 年第 2 季至 2021 年第 1 季) ... 52
圖 3-4、中國大陸資本外逃估計(2018 年 5 月至 2021 年 4 月) ... 58
圖 3-5、現行與數位人民幣下的兩岸人民幣跨境支付網絡 ... 60
表目錄
表 2-1、BIS 與七大主要央行共同提出之 CBDC 發行基本原則 ... 16
表 2-2、CBDC 取代現金或銀行存款之影響比較 ... 17
表 2-3、通用型 CBDC 實驗案例調查(ㄧ)... 22
表 2-4、CBDC 與其他支付工具之比較 ... 23
表 2-5、通用型 CBDC 實驗案例調查(二)... 25
表 2-6、CBDC 功能設計與考量因素 ... 27
表 2-7、各國 CBDC 推動進程(至 2021 年 9 月) ... 27
表 2-8、各國 CBDC 發展策略(依現金使用狀況區分) ... 31
表 2-9、我國通用型 CBDC 之功能設計 ... 37
附表 2-1、各國央行應用 DLT 於批發型 CBDC 實驗之主要案例 ... 39
附表 2-2、近期各國央行推動零售型 CBDC 之概況 ... 41
表 3-1、數位人民幣發展進程 ... 46
表 3-2、數位人民幣試點規模 ... 47
表 3-3、數位人民幣的應用場景 ... 47
表 3-4、參與數位人民幣的關鍵機構 ... 48
表 3-5、數位人民幣與紙幣、第三方支付及虛擬貨幣的比較 ... 50
表 3-6、人民幣計價期貨商品 ... 53
表 3-7、人民幣的跨國支付(2009 年至 2021 年第 1 季) ... 53
表 3-8、以人民幣作為投資貨幣的表現(2013 年至 2021 年 3 月) ... 54
表 3-9、中國大陸網路金融風險專項整治工作 ... 55
表 3-10、中國大陸對網路金融平臺的監管動向 ... 56
表 3-11、中國大陸關於非法侵權 APP 的整治 ... 56
表 3-12、人民幣國際化程度比較(2020 年底) ... 60
表 3-13、國際機構對反送中運動後的香港政經環境評估 ... 61
表 3-14、跨國企業駐香港的總部與辦事處 ... 62
表 4-1、CBDC 基本原則與核心特徵 ... 67
執行摘要
一、 問題及目標
過去數年因為比特幣等「去中心化」虛擬通貨(亦稱為加密貨幣)出現1，掀起 了翻天覆地的貨幣數位化發展。但所謂的數位貨幣或電子支付早就以多種形態存 在我們日常生活周遭，例如非現金支付的信用卡、第三方支付儲值帳戶或電子票 證，都可被涵括在廣義的數位貨幣的範疇中。數位貨幣潛藏的龐大商機，自然的 也會引起臉書這種跨國科技公司垂涎三尺，進而推動了全球穩定幣(Stablecoin)計 畫，可說是直接挑戰本由國家獨有的貨幣主權，讓各國央行開始研究由自己發行 數位貨幣，也就是「央行數位貨幣(Central Bank Digital Currency, CBDC)」的可行 性。
CBDC 具備的可回溯性，意味未來個人金流數據將收歸於央行，讓央行可更 有效的執行貨幣政策，實現資金精準投放和流向監控，而其發行機制(諸如單或雙 層式架構、錢包額度的高低、計息與否等等)可能有相當深遠的影響。但除有擴大 普惠金融(Financial Inclusion)、提高跨境支付效率等優點之外，但亦有對銀行中介 功能造成衝擊的隱憂。並且因為台灣與中國有著極高的貿易依存度，未來我國的 貨幣自主性也可能受到數位人民幣發行的影響，故有必要對 CBDC 的發展及早進 行研討，並預做因應，才能化危機為轉機。
二、 研究範圍及內容
本專題報告除了薈萃了國內貨幣與金融領域專家的研究之外，還整合了參與 本社所召開之產業座談會與研討會的業界專家看法，希望讀者除獲得 CBDC 相關 基礎知識、發展趨勢之外，更能深入了解 CBDC 在理論與實務上的可能影響。
本專題報告共分成六章，除了首章的緒論與末章的結論與建議之外，其餘四 章分別從不同面向進行切入，第二章先就主要國家推動 CBDC 的動機與風險效益 加以說明，並針對 CBDC 運作機制與功能作一概略介紹，再闡述各國央行推動 CBDC 的策略與趨勢，並整理目前我國央行推動 CBDC 的相關規劃；由於中國大 陸可說是主要國家中對於 CBDC 推動得特別積極的代表，故本報告的第三章則先 後針對數位人民幣的發展現況、運作機制與技術架構、戰略動機與其對中國國內、
全球及台灣的影響作出分析，以收知彼之效；第四章則針對 CBDC 的推動對金融 機構(尤其是銀行業)造成的風險與商機所在進行探究，釐清國內真要發展 CBDC 時須考量之經營環境影響因素，並歸納出業者對於推動 CBDC 在金融實務及應用 面需考量的看法；第五章則從學理的角度，探討 CBDC 的發行對金融穩定、資金 配置效率、貨幣政策工具、傳遞機制與效果等之可能影響，以歸納出我國未來推
1 比特幣等虛擬通貨(Virtual Currency)亦常被稱為加密貨幣(Cryptocurrency)，本專題報告參考中央銀行之 用法，認為虛擬通貨因不具備貨幣的完整功能，故不以虛擬貨幣稱之。
動 CBDC 時，其機制設計應注意的要項，以提升 CBDC 的正面效益並避免不利 的影響。
三、 研究結論
中央銀行最主要的政策目標為維護物價與金融穩定，央行為在貨幣數位化浪 潮下仍能維持對貨幣供給的主導權，進而透過貨幣政策調控總體經濟循環，並保 有其在金融市場的監管能力，各主要國家對於由央行來發行 CBDC 的看法已逐步 轉為正面但審慎的態度。不過因為國情不同，各國對 CBDC 的推動進展仍有明顯 差異，大體可分成三類：一是現金的使用依舊持續成長，且電子支付環境健全的 主要先進國家(如歐盟國家及美國)，其態度相對審慎；二是金融基礎設施相對落 後的小型開發中經濟體(如巴哈馬、烏拉圭、烏克蘭、東加勒比貨幣聯盟)態度則 較先進國家積極；三如瑞典與中國大陸，因為其人民使用現金的比率持續減少，
支付市場又掌握在少數民間業者，因此推動態度非常積極。
中國大陸的人民銀行在今(2021)年七月發表了《數字人民幣白皮書》，揭示自 去(2020)年於深圳、蘇州、北京、成都等地開始數位人民幣的試點，累計至今年 6 月 30 日，已獲得 1,000 萬白名單用戶、7,075 萬筆交易數、345 億人民幣交易額 等數位人民幣的測試成果，從該白皮書中處處可見中國大陸對數位人民幣的積極 態度。而中國因其經濟規模龐大，與我國的經貿往來占比亦高，故未來數位人民 幣的發行，可能對我國產生極大的影響。而本報告也發現中國推動數位人民幣之 動機其實與人民幣國際化並無直接關係，而其影響可能分成內、外兩個方面，對 內削弱民間支付的市場地位、強化政府對個資蒐集與社會控制，對外強化人民幣 國際地位的影響。而以台灣來說，數位人民幣可能削弱我國央行對於兩岸金流的 掌握、有助中國電商的對台出口、提高其對在陸台商的稽核力度、加大台商的隱 私暴露風險等。在此之下，政府應對中國發行數位人民幣後之可能外溢效果詳加 留意。
一般而言，CBDC 具備提升支付效率與金融普惠性、提升支付安全、降低跨 境支付與匯款成本等優點，但亦伴隨政府跨部門對接、底層技術架構決策失誤、
交易疏失衍生的法律爭議等潛在風險，需要央行先行研究、試驗，才能妥善控管。
而實務面上，本報告透過座談會、研討會與訪談，歸納出國內金融機構業者對於 未來國內發展 CBDC 對銀行業經營環境影響的憂慮：CBDC 將會降低銀行業吸收 存款之功能、增加銀行業調整經營模式之壓力、便利的跨境交易功能可能增加銀 行業防偽及監控成本等。而業者也建議若政府要推動 CBDC 需對目前仍未能穩定 獲利的國內電子支付業者的協助進行配套措施規劃，並對相關消費者保護、應用 程式、資安、隱私權和電子錢包等使用機制之設計詳加考量。
而在本報告第五章中，則在 CBDC 具備(1)使用上的便利性、安全性與普及 性、(2)持有風險低與流動性高、(3)與存款貨幣間轉換便捷的前提下，探討 CBDC 的發行對金融穩定、資金配置效率、貨幣政策工具、傳遞機制與效果等之可能影
響，並認為：CBDC 將對銀行體系存款形成一定的競爭及排擠效果，對銀行資金 供給產生影響，並在經濟衰退時，出現數位擠兌(Digital Run)風險，並影響整體銀 行體系的放款能力，大幅降低央行透過商銀創造貨幣的能力。進一步，還可能造 成反金融中介現象，使金融中介的資金來源由低風險商銀存款轉變成其他金融中 介機構的高風險資金(透過股權、債務或發行金融商品籌措而來)，導致整體金融 體系的結構性風險升高。另外，原本商銀媒合資金市場的供需功能不再，使得居 於弱勢地位的中小企業與個人更難以獲得外部資金。在此狀況之下，須對 CBDC 發行相關制度上作妥適之設計。
四、 改善對策及建言
2020 年 10 月 BIS 與七個主要國家的央行共同提出 CBDC 發行的三大基本原 則(無害、共存、創新與效率)，作為各國評估發行 CBDC 時共同遵循的準則。在 此三原則下，發行 CBDC 非取代現存貨幣，而是作為通貨的補充，以提升支付便 利性；央行應在提供信任的基礎上，結合金融業與支付服務提供者，共同創新以 提供更多優質的支付應用，持續提供民眾無風險的貨幣，並促進具穩健、效率、
包容性與創新的支付系統；發行 CBDC 的前提是確保其不會妨礙央行政策目標的 達成，亦即只有在確保央行政策目標不被干擾與民眾有意願使用下，才宜引進 CBDC。
基於以上 BIS 對 CBDC 發行所提出的三原則，以及本報告的研究發現之後，
本報告建議 CBDC 發行的相關制度宜納入以下設計，以在發揮 CBDC 普惠金融 與安全便利支付的優勢的同時，避免其對整體經濟與金融產生不利影響：
(一) 宜採用雙層架構運作
本報告認為雙層架構可維持央行與商銀間傳統運作機制，可充分運用商銀既 有資源與客戶關係以提供較優質之零售支付服務，不僅較具創新與監管效率，也 有助於 CBDC 與現有其他支付系統連結，提升支付系統互通性；在此架構下，商 銀一方面可透過 CBDC 零售支付服務賺取手續費，另一方面亦可透過開發提供 CBDC 廣大零售客群相關的創新數位服務，賺取利潤；也由於商銀體系在雙層架 構下的積極參與，其得以確保在金融中介的重要角色。
(二) 宜設定 CBDC 零售使用者的電子錢包餘額上限
本報告建議 CBDC 發行時，宜設定零售使用者電子錢包餘額上限。此建議 的第一個理由，電子錢包餘額上限將可避免 CBDC 大幅取代存款貨幣，保有商銀 的金融中介功能，以及維持整體資金運用的效率；第二個理由，則是設定 CBDC 錢包餘額上限，將可避免存款客戶透過電子錢包瞬間大量完成存款貨幣與 CBDC 間的轉換，因此有助於維持隔拆利率的穩定並減緩商銀擠兌的風險與衝擊。但為 避免對 CBDC 錢包餘額設定「硬上限(Hard Caps)」的風險，可考慮以下兩種制度 設計：
1. CBDC 錢包餘額不設上限，但對超過固定金額的餘額給予負利率；
2. CBDC 錢包餘額設定上限，但另提供溢流(Overflow)機制，餘額超過該上限 時，超過的金額將自動轉入使用者在商銀的貨幣存款帳戶。
(三) CBDC 發行不宜支付利息
雖然 CBDC 支付利息可望提供央行另一項新且有力的貨幣政策工具，但由 於 CBDC 支付利息可能造成(1)CBDC 將大幅甚至完全取代實體現金、(2)CBDC 可能取代相當數量的存款貨幣等重大負面影響，故本研究建議若央行推動 CBDC，
仍不宜支付利息。
(四) 央行貼現窗口政策的變革
為穩定隔拆利率，本報告建議央行可採行更具彈性的「不過問」貼現窗口政 策，亦即在其所設定的重貼現率下充分滿足商銀短期資金的需求，對營運正常的 商銀，不過問其透過貼現窗口借款的動機、資金用途、以及業務狀況。此「不過 問」的貼現窗口政策，基本上將市場均衡隔拆利率的上限設定在重貼現率，並可 使其波動侷限於下限(Lower Bound, 目前台灣為 0%)與重貼現率之間。此政策等 同建立一準備金市場的自動調控機制，將可大幅紓解了央行需積極進行順應性公 開市場操作以穩定隔拆利率的壓力。
財團法人中技社
第一章、緒論
黃朝熙
國立清華大學經濟系教授、中央銀行理事
一、 各國央行推動發行數位貨幣之緣起與近況
由中央銀行發行數位貨幣的想法，在 1980 年代末時即被提出(Tobin, 1987)，
然而各國央行直到最近才開始積極思考發行數位貨幣的可行性，而此與近年來資 通訊網路科技的進步有重大關聯。一方面，對金融機構覆蓋率低的開發中國家，
許多民眾不易在商銀開戶取得存款貨幣支付等金融服務，而需仰賴保管成本高的 現金進行交易；央行數位貨幣(Central Bank Digital Currency, CBDC)的發行可確保 一般民眾平等使用便利支付工具的機會，大幅提升金融普惠性(Financial Inclusion)。
另一方面，對許多先進經濟體而言，隨著金融科技與資通訊網路科技的結合，民 間支付數位化與行動化迅速普及，現金支付被民間行動支付取代的趨勢益發明顯；
而在許多國家，行動支付被少數大型科技公司壟斷，整體支付體系的安全性與穩 健性堪虞；此外，2020 年起 Covid-19 疫情在全球迅速蔓延，更造成民眾使用實 體貨幣交易的意願急速下滑，央行在提供民眾支付工具的角色益趨邊緣化；又，
如臉書(Facebook)等的大型科技公司擬透過其廣大網路社群，將支付整合到社交 與商業活動中，建立自主的支付體系並發行數位貨幣；這些民間數位貨幣透過網 路交易不限時地與成本低廉的優勢，極可能發展成威脅各國貨幣主權的超主權數 位貨幣，而此將弱化各國央行貨幣政策執行的效力以及維持金融穩定的能力；基 於上述各項發展，各國央行近期紛紛開始研究與推動數位貨幣的發行。
根據 Boar and Wehrli(2021)在 2020 第四季對多國央行所做的調查，在涵蓋 21 個先進經濟體(AEs)與 44 個新興市場與發展中經濟體(EMDEs)的 65 家央行中2， 已有 86%開始推動 CBDC；在推動進程上，除巴哈馬與東加勒比貨幣聯盟(Eastern Caribbean Currency Union，簡稱 ECCU)已正式發行 CBDC 外3，60%的央行已從 研究階段進入概念驗證，14%則進展至先導實驗，參與實驗的國家持續增加；且 預計在 2024 年時，全球將約有五分之一的人口使用 CBDC。同時，根據 Boer and Wehrli(2021)，各國央行發行 CBDC 的意願與動機因國情不同而有所差異。一般 而言，新興市場與開發中經濟體發行 CBDC 的意願較先進經濟體高，而提升金融
2 接受調查的 65 個經濟體代表接近 72%的全球人口與 91%的全球產出。
3 東加勒比貨幣聯盟的 CBDC (DCash)係在 Boar and Wehrli(2021)調查期後的 2021 年 4 月 1 日正式發行，
先期使用於其八個成員國中的四國：Antigua and Barbuda、Grenada、Saint Kitts and Nevis 以及 Saint Lucia．
普惠性是許多新興市場與開發中經濟體發行 CBDC 的主要動機。例如，巴哈馬與 東加勒比貨幣聯盟發行 CBDC 的主要目的皆為提供居住偏遠與不易在商銀開戶 的居民便利的支付工具與金融服務。此外，提升國內支付效率與安全、維持金融 穩定與貨幣政策效力、維護貨幣主權、以及確保民眾繼續使用央行提供的支付工 具等皆為央行發行 CBDC 的重要動機。
二、 央行數位貨幣的本質、效益、影響與相關制度
全球目前絕大多數央行發行的貨幣可分為商銀存放在央行的準備金與實體 現金(貨幣)兩大類，其皆屬央行負債．其中準備金係供商銀間大額交易最後清算 之用，其持有者限於以商銀為主的金融機構及少數特定機構，屬批發性質的記名 式存款帳戶，日交易筆數少，但每筆交易金額高，目前多已數位化；至於實體現 金，採實體匿名方式發行，主要供一般民眾零售消費使用，每筆交易金額小，但 日交易筆數多。CBDC 則是央行發行的第三種貨幣，其為央行負債並具有與實體 現金相同的法償地位；與現金不同的是，CBDC 並無實體，因此需透過電子錢包 等載具持有與使用。CBDC 可包含僅供商銀使用的批發型 CBDC 與可提供一般民 眾使用的通用型 CBDC(General Purpose CBDC，或稱零售型 CBDC)，但目前批發 用途的商銀準備金多已數位化，批發型 CBDC 增加的效益有限，因此各國央行考 慮發行的多為通用型 CBDC。
CBDC 的發行由於科技含量高，相關技術與制度涉及的層面遠較實體現金複 雜，其在營運架構、帳本模式、獲取方式與使用範圍等各範疇，皆有不同的設計 選擇，並可能因應各國國情差異呈現多元化的發展。而這些多元化的制度設計，
一方面帶來許多新的支付應用機會與效益，但同時也可能對現存金融體系帶來新 的衝擊與挑戰。CBDC 帶來新的應用機會與效益大致可歸納為以下數項：
1. 提升金融普惠性：CBDC 的發行提供無銀行戶頭的個人便利的支付工具 與金融服務，提升金融普惠性。
2. 提升支付安全性與穩固性、鞏固民眾對本國貨幣的信任基礎：CBDC 的 發行避免民間在數位支付工具上的壟斷，也提供了數位支付重要的備援，
提升整體支付安全，而 CBDC 的安全性與法償地位鞏固民眾對貨幣的 信任基礎。
3. 提升境內與跨境支付效率：CBDC 不僅可提升境內支付的便利性與效率，
倘若各國 CBDC 採用共通之架構，透過共同規範彼此連結，則跨境支 付與匯款無需透過銀行帳戶及現存跨境支付基礎設施進行，其將大幅降 低跨境交易與匯款成本，提升跨境支付效率。
4. 維護貨幣主權、維持金融穩定並鞏固與提升貨幣政策執行效力：CBDC 因兼具安全性、便利性、法償地位，且無儲藏成本等優勢，民間持有與 使用的意願應相當高。
準此，發行 CBDC 可防範本國貨幣被他國強勢貨幣(CBDC)或民間超主 權通貨替代；此一方面有助於維護本國貨幣主權，亦可避免通貨替代對 本國金融穩定與貨幣政策執行效力產生不利影響；
5. 增加公共政策工具選項：CBDC 的持有與支付若採帳戶基礎的方式 (Account-based)，持有者皆擁有 CBDC 存款帳戶。準此，CBDC 帳戶程 式化功能將可提供貨幣、財政與金融監管等各類公共政策新的操作工具，
例如，央行可對 CBDC 帳戶餘額支付利息，並藉由改變 CBDC 利率影 響市場利率，而此成為貨幣政策新的操作工具。此外，政府亦可透過 CBDC 個人帳戶直接對受災或特定民眾進行紓困性質的移轉性支付，或 限制紓困餘額使用期間及可購買商品等，而此成為新且便利的財政政策 工具。
CBDC 的發行雖可能帶來上述正面效益，但同時也可能對現存金融體系產生 重大影響；例如，CBDC 具便利性、安全性與普及性等各項優勢，且其提供了較 民間電子支付更低交易成本的選擇，對民間電子支付勢將構成嚴重威脅，甚至可 能完全取代之。另，CBDC 持有風險低與流動性高，若採用帳戶基礎制，個人電 子錢包餘額等皆有紀錄，在大量持有安全無虞的情況下，CBDC 不僅可能取代實 體現金，甚至可能大量取代民眾持有的存款貨幣，此將造成金融中介資金成本提 高與反金融中介(Financial Disintermediation)現象，而此對商銀客戶，特別是個人 與中小企業，信用的取得，將有不利的影響。又如，商銀存款轉換成 CBDC 可透 過電子錢包 App 瞬間完成，此將使商銀容易遭受存款瞬間流失的數位擠兌(Digital Run)現象，而此不利於整體金融穩定。此外，CBDC 的發行可能促使跨境資金移 動成本降低、國際熱錢流動與匯率波動幅度加大等。
CBDC 的發行雖對金融普惠、境內跨境支付效率、貨幣主權的維護、貨幣政 策效力與金融穩定的維持等具正面效益，但亦可能產生反金融中介、數位擠兌、
匯率波動幅度加大等不利影響。因此如何在 CBDC 發行的制度設計上充分發揮其 正面效益，並避免可能產生的不利影響，當為各國央行推動 CBDC 時密切關注的 議題。對此，2020 年 10 月國際清算銀行(Bank of International Settlements，簡稱 BIS)與美、加、英、歐、日、瑞士與瑞典等央行共同揭櫫了 CBDC 發行的三大基 本原則4，其分別為：
1. 無害(Do No Harm)：CBDC 的發行不損及更廣泛的公共政策目標，特別 是不妨礙央行金融穩定與貨幣政策目標之達成。
2. 共存(Coexistence)：確保 CBDC 的發行不至於妨礙實體現金及存款貨幣，
CBDC 應與現有的央行與民間貨幣共存互補。
4 詳見 BIS(2020)。
3. 創新與效率(Innovation and Efficiency)：央行與金融中介機構(支付服務 提供者，Payment Service Providers, PSPs)協力共同促進創新與效率的支 付環境。
由上述三原則可看出，美、歐、英、日等先進經濟體推動 CBDC 的基本前 提為其不影響現存金融與支付體系的運作，以及不妨礙央行政策目標的達成；在 此三原則下，CBDC 係作為實體貨幣的補充，而非取代現存貨幣，亦非藉其發行 大幅改變現存金融與支付體系；推動 CBDC 主要著眼在藉由其支付上的便利性，
提升民眾對央行貨幣的使用意願與信任度，避免央行在提供民眾支付工具的角色 邊緣化，以強化本國貨幣主權，並鞏固央行達成金融穩定與貨幣政策目標的能力。
由三原則觀之，美歐等先進經濟體對 CBDC 的推動多傾向較保守的態度，而此與 先進經濟體的金融體系多已發展成熟且運作順暢、金融機構覆蓋率高、以及民間 數位支付已相當普及有關。在此大環境下，推動發行 CBDC 並非要建構一個新的 支付體系以取代舊有體系，而係對現存支付體系做增益性(Incremental)的改進；
據此，各先進經濟體在規劃 CBDC 的運作架構時，多擬採結合「央行提供貨幣信 任基礎」以及「民間金融中介業提供零售服務」的雙層架構，協力推動 CBDC，
以期在不影響現存金融與支付體系基本運作的條件下，促進具便利性、安全性、
穩健性、效率性、普惠性與創新性的支付應用。
美歐等先進經濟體對發行 CBDC 採較保守態度的另一原因，在於 CBDC 的 推動與這些經濟體所植基的自由民主理念有相互矛盾之處。其一，CBDC 為保障 交易安全、提供諸多便利功能、以及防制洗錢與資恐等犯罪行為，多擬採帳戶基 礎制，而此勢將侵害個人隱私。在存款貨幣為主要交易工具的美歐等先進經濟體，
相當比例的民眾願意犧牲部分個人隱私以換取交易上的便利，但這些個人隱私(例 如交易資訊)一般僅限服務存戶的商銀可以取得；然而 CBDC 一旦上路，政府理 論上可以取得所有擁有 CBDC 帳戶民眾的交易資訊，而此在強調個人隱私權的自 由民主體制下，將會受到諸多質疑；當許多民眾基於保護個人隱私權的理由拒絕 使用 CBDC 時，CBDC 的發行將無法達成普惠金融的目的，且其法償地位亦將遭 受重大挑戰。此外，CBDC 的發行勢將提升官方貨幣並降低民間貨幣在支付系統 中的重要性，此將壓縮民間數位支付與金融中介發展的空間，而央行在貨幣金融 體系中的角色，極可能從傳統的最終貸放者，轉變為信用創造與分配過程中的積 極參與者；而此傾向「大政府」的發展方向，在以強調自由市場對資源配置與創 新發展重要性的自由經濟體制，勢將遭受重大質疑。
以台灣目前的金融與市場環境與上述先進經濟體相似，如何遵循 BIS 三原則 的精神妥適研擬 CBDC 的制度，以期在未來 CBDC 一但發行時，能確實發揮其 對經濟社會的正面效益並避免不利的副作用，並能克服 CBDC 與自由市場經濟的 先天矛盾，實為政府對 CBDC 推展時需審慎考量之處。在規劃 CBDC 發行相關 制度時，特別值得注意的是，CBDC 發行目標與制度設計有密切關聯，而特定的
制度設計往往無法同時兼顧多元目標。例如，如以擴大金融普惠與支付便利性作 為 CBDC 發行的主要目標，則 CBDC 的制度設計宜盡可能保留交易過程匿名與 點對點直接支付等實體貨幣的特性，但此卻與維持支付體系安全與有效防制洗錢 資恐等犯罪行為的目標不盡相合。準此，我們在探討 CBDC 最適制度時，宜考量 在不同制度設計下對金融普惠、支付便利與安全、金融體系與支付架構、金融穩 定、貨幣政策操作、傳遞與效力、以及資金配置效率等之影響，以及這些影響是 否與優先的政策目標一致，據以制訂 CBDC 的最適制度，而此亦為本論著將深入 探討的議題。
三、 本專題報告架構
本專題報告共分六章，除第一章為緒論與第六章的結論與建議外，第二章提 供了與 CBDC 發行相關議題初步但全面性的檢視。內容包括 CBDC 的定義與內 涵、CBDC 的運作機制與功能設計、世界主要國家央行推動 CBDC 的現況、各國 推動 CBDC 的動機與目的、CBDC 發行所可能產生的效益與風險、主要國家推動 CBDC 的政策規劃與最新進展、以及我國推動 CBDC 的規劃架構與進程等。關於 我國 CBDC 的推動，雖然央行並未提出未來發展的具體時程，但已先後完成批發 型 CBDC 的技術可行性研究以及通用型 CBDC 運作架構與設計考量，這些重要 進展以及我國 CBDC 未來可能發展的方向，在本章將有詳盡的描述。本章對 CBDC 相關重要議題全面性的檢視，提供了後續各章對 CBDC 政策目標、制度設計、以 及影響效果等議題深入討論的基礎。
本報告的第三章則探討中國大陸推動 CBDC 的狀況。有鑒於中國人民銀行 積極推動數位人民幣5，有可能成為最早發行 CBDC 的主要經濟體，其相關制度 設計與配套設施相對成熟，其中或有可為他國發行 CBDC 借鏡之處；另一方面，
基於中國全球第二大經濟體的規模，數位人民幣的發行勢將提升人民幣在全球支 付體系中的影響力，並對他國貨幣主權造成威脅；準此，數位人民幣的推動狀況 與政策目標特別值得我們關注。也基於此，本章將對數位人民幣的發展背景、進 程與試點、政策目標、制度設計之優劣、對金融業發展與金融監管之影響、以及 對國際貨幣交換體系的衝擊等，做深入的分析與探討。同時，有鑒於目前中國大 陸與台灣在政經體制上的差異性，本章亦探討此差異在本國央行 CBDC 制度設計 上的意涵。
第四章則從民間角度探討 CBDC 發行所可能提供的商業型態功能、應用發 展趨勢、未來在國內可能發展模式、以及可能帶來的衝擊與風險等。本章特別針 對 CBDC 與民間業者發行的數位貨幣及存款貨幣間的競合關係，CBDC 雙層架構 的不同設計及其所對應金融中介業扮演的角色、以及 CBDC 發行所衍生對金融體
5 原稱為數位貨幣電子支付(Digital Currency Electronic Payment, DCEP)，在中國人民銀行於 2021 年 7 月 發布之《數字人民幣的研發進展白皮書》中，將其定名為數字人民幣，其英文簡寫為 E-CNY。為與台灣 的文字使用習慣相符，本專題報告於後均稱之為數位人民幣或 E-CNY。
系的影響，特別是金融中介成本、資金來源、金融中介角色的改變、商銀業務與 經營風險的變化、洗錢與資恐等犯罪的防制、以及交易資料的治理等議題，做詳 盡之分析與探討。
第五章從央行角度評估發行 CBDC 對金融穩定、資金配置效率、貨幣政策 操作、傳遞機制與效力等之影響。如前所述，CBDC 的發行若在制度設計上未做 妥適規劃，很可能產生反金融中介、數位擠兌、金融不穩定、貨幣政策效果減弱 等不利影響。本章將針對上述不利影響發生的原因以及避免或減緩這些不利影響 的可能制度設計，做詳盡的分析討論。
在本專題報告的最後，根據 BIS 與七國央行共同揭櫫的 CBDC 發行三大基 本原則，提供了對 CBDC 發行制度設計之建議，以為央行推動 CBDC 發行制度 設計之參考。
參考文獻
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BIS (2020) – Bank for International Settlements (BIS) and a Group of 7 Central Banks,
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Boar, Codruta, and Andreas Wehrli (2021) “Ready, steady, go? – Results of the third BIS survey on central bank digital currency,” BIS Papers No 114, January.
Tobin, James (1987) “The case for preserving regulatory distinctions”, proceedings of the Federal Reserve Bank of Kansas City Jackson Hole symposium, pp 167–83.
第二章、主要國家推動 CBDC 之目的、政策規劃與進展
陳一端
中央銀行業務局前局長
隨著電子科技發展，1990 年代民間機構開始推出多用途儲值卡6，試圖取代 現金作為小額零售支付工具，即一般所稱的電子貨幣(e-Money)。為避免其取代現 金，衝擊央行貨幣政策操作與鑄幣稅收入，BIS(Bank for International Settlements, 1996)曾建議央行考慮自行發行電子貨幣以作為一種政策選項，但之後一段時間電 子貨幣使用並不如預期，亦無任何央行發行電子貨幣7，凸顯創新科技要真正落實 被人們接納，可能還需伴隨其他大環境的轉變。
直至近年，隨網路使用普及與數位經濟崛起，電子支付工具逐漸取代現金，
並掀起無現金社會討論，但點燃這波央行發行央行數位貨幣(CBDC)的引爆點，
與其說是現金消失風險，不如說是比特幣的出現與大型科技公司推出的穩定幣。
面對此一新型態私人通貨，各國央行的態度，從最初的關注、抵擋，轉為最近的 審慎因應，主要因這些私人通貨非以法幣計價，試圖挑戰政府的法幣地位，有的 標榜不需要中央機構即可發行、清算，如比特幣，有的則憑藉廣大的社群媒體力 量，研擬建立自主的支付體系，如天秤幣(Libra，後改名為 Diem，屬穩定幣的一 種)，不論最後成功與否，這些結合了「新科技」與「新商業模式」的私人通貨似 已悄悄地改變了支付體系的生態，尤其 2019 年 6 月臉書規劃推出具資產擔保性 質的 Libra，被認為具有潛力發展成一個世界級的超主權貨幣，威脅各國貨幣穩 定與金融穩定，令央行不得不積極思考自行發行 CBDC 的可行性。
目前除巴哈馬及東加勒比貨幣聯盟(Eastern Caribbean Currency Union, ECCU) 基於普惠金融而正式發行 CBDC 外，尚無主要國家發行 CBDC，顯示各國央行面 對私人通貨的挑戰，態度仍十分謹慎；不過，考量未來現金消失或不易取得的風 險仍大8，以及 CBDC 用於數位經濟的潛在效益，近年各國央行仍紛紛投入研究，
以及早因應。
為提供讀者有關 CBDC 的基本認識，本章將先就各國推動 CBDC 的動機、
目的與可能的效益與風險加以說明，其次針對目前各國規劃的 CBDC 運作機制與 功能設計作一概略介紹，包括制度設計的考量因素，之後，再就近期各國央行推
6 係指以電子、磁力或光學形式將貨幣價值儲存在電子裝置上的交易媒介，屬廣義數位貨幣的一種。
7 1993 年芬蘭央行曾主導發行電子貨幣，但 3 年後即轉由民間經營，詳 Grym(2020)。
8 Boar and Wehrli(2021)調查顯示，2020 年僅 8%的國家現金發行減少，但有 55%的國家現金實際用於支 付的情形已在減少，3 成以上央行擔心中期之後民眾取得現金會逐漸困難。
動 CBDC 的策略與趨勢加以闡述，最後說明我國央行推動 CBDC 的規劃內容。
一、 推動CBDC之動機與目的
貨幣體系的運作需要一個穩固的基礎，這個基礎就在於央行提供大眾對貨幣 的信任(Carstens, 2019)，讓貨幣得以保持穩定的價值，提供銀行進行貨幣創造的 基礎；在促進支付健全上，央行除提供貨幣的信任基礎，讓銀行與支付業者在此 基礎上進行支付創新，普惠大眾，亦透過發行央行貨幣，擔任支付服務的最後提 供者(Payment of Last Resort, 詳吳桂華、蔡依林, 2010)，如金融機構間進行最後清 算時，使用央行貨幣可消除支付風險；銀行資金短暫不足時，央行可提供日中透 支；民間支付系統失靈時，大眾亦可利用現金支付；此外，央行也肩負零售支付 發展的「推動者」角色，鼓勵業者進行支付創新與促進支付互通，營造市場良性 競爭環境。
(一) 新型態的央行貨幣：CBDC
中央銀行發行的貨幣是央行的負債，而目前央行發行的貨幣有兩大類，ㄧ為 存放在央行的銀行準備金(無準備率國家則為存放央行的清算餘額)，另一為實體 現金。
準備金係供銀行間大額交易最後清算之用，發行對象限於金融機構，屬批發 性的記名式存款帳戶，每日交易筆數少，但每筆交易金額高，目前多已數位化；
至於現金，則是一般民眾唯一能取得的支付工具，主要用於零售消費，透過金融 機構向一般民眾發行，採匿名且面對面實體交付方式，支付過程並無中間機構涉 入，每筆消費金額小，但每日交易筆數多。現金在大多數國家仍扮演小額支付的 主要工具，但隨著創新科技與數位經濟興起等內外在支付環境變化，近年現金也 逐漸面臨「不易取得」或「效率不高」等挑戰。
近期各國推動的 CBDC 可能是未來的第三種央行貨幣，可以包含僅供銀行 間使用的批發型 CBDC 與提供一般民眾使用的通用型 CBDC(或稱零售型 CBDC)。
考量目前銀行準備金多已數位化，未來批發型 CBDC 在國內可增加的效益有限註9， 目前各國關注的重點仍以通用型為主，以因應未來現金可能減少的風險。由於 CBDC 仍處研究或試驗階段，相關技術亦持續發展，因此，國際間迄今尚無一致 的定義，但大致認同通用型 CBDC 具有以下特性：
(1)型態：以電子形式儲存價值的貨幣
(2)發行者：由央行發行，以法幣計價，並與現金維持 1:1 的兌換比率 (3)普及性：持有對象及於一般大眾
(4)移轉方式：可用於點對點支付(P2P)
9 Auer et al.(2020)及 BIS(2021)均認為批發型 CBDC 效益主要在跨境支付，需要國際合作，難度較高。
簡單的說 CBDC 係類似電子化形態的現金，除盡可能保留交易過程匿名的 特性外，也具備銀行存款或電子貨幣線上支付的功能，至於移轉方式是較接近現 金的點對點支付，或類似銀行存款，需要中間機構介入，以及是否納入付息及智 能合約等創新思維，或是否採去中心化的區塊鏈技術等，則仍待各國考量國情與 技術發展進一步研究。因此，未來 CBDC 可能呈現多樣化發展，科技含量高，係 兼具現金、存款與電子貨幣等特質的新型態央行貨幣。
(二) 央行為何推動 CBDC？
2014 年起各國央行相繼加入推動 CBDC 的行列，其背後動機或有不同，但 保留央行貨幣這個公共財卻是各國一致的想法：
1. 數位經濟帶動數位化支付需求：
隨著數位時代來臨，透過網路、手機進行國內或跨境交易日益普遍，支 付數位化需求日增，加上近年大型科技公司(BigTechs)利用創新技術結 合廣大社群媒體，將支付整合到社交與商業活動中，藉由支付訊息帶動 消費活動的商業模式10，使支付平台成為企業必爭之地，加速數位支付 時代的來臨。但目前央行貨幣中提供給一般民眾使用的現金卻尚未數位 化，讓一些國家注意到支付工具需要與時俱進。
2. 電子支付由少數業者壟斷，現金消失風險增加：
在數位經濟環境下，贏者全拿的特徵會削弱市場的競爭性，不利創新發 展與社會福利之提升，在支付市場也是如此。近年民間電子支付快速成 長，部分國家如瑞典、中國大陸等，在大者恆大的網路效應11(Network Effect)下，電子支付僅由少數業者提供，形成支付壟斷，在業者缺乏公 共利益考量下，逐漸使市場競爭降低，支付系統應變能力減弱；另一方 面則出現店家不願接受現金，銀行減少分行與 ATM 設置，導致民眾不 易取得現金，對一些沒有銀行帳戶(Unbanked)或數位化不足的族群帶來 不便，也使央行對一般民眾提供現金此一公共財的角色逐漸邊緣化，影 響其維持支付系統穩定的任務。考量央行貨幣的特殊性，尤其在金融不 穩定或民間支付系統失靈時，央行仍有必要提供民眾一個公正、安全無 風險的支付工具選項。
3. 金融基礎設施不足，過於依賴現金交易(Cash-based Economy)：
相反的，部分金融機構覆蓋率低，ATM 等現金基礎設施落後的開發中 國家，由於民眾不易接觸銀行提供的服務，只能將現金保留在身邊，不 僅增加被竊風險，也可能助長地下經濟，增加逃漏稅及金融犯罪，更不
10 如以 DNA(data-network-activities)模式提供金融支付服務。
11 網絡效應係指用戶越多越能吸引更多使用者加入，有大者恆大的特性，常見於社群或支付平台。
利其經濟數位化發展。藉由 CBDC 建構新的電子支付系統，不失為改善 其國內支付環境的一個政策選項12。
4. 私人虛擬通貨威脅國內貨幣、金融穩定：
比特幣出現帶來虛擬通貨風潮，因其不受傳統金融法規規範，加上匿名 特性，容易被用在洗錢犯罪或逃漏稅上，價格波動又大13，不利消費者 權益保護與金融穩定；至於由大型科技公司推出的穩定幣，也因缺乏政 府完善監管，加上具有支付不限時地與成本低廉的優勢，如被民眾大量 使用，可能干擾ㄧ國貨幣與金融管理，甚至挑戰貨幣管轄權，公、私貨 幣間的競爭讓各國央行思考投入 CBDC 的研究。
事實上，為因應數位支付需求，近年各國已陸續改善電子支付基礎設施，如 澳洲、香港、瑞典及美國等推出即時快捷支付系統(Fast Payment System)、英國整 合國內零售支付系統營運，成立 Pay.uk 機構，並實施開放銀行(Open Banking)制 度、新加坡建置公共數位身分(Digital ID)平台，以及我國設置電子支付跨機構共 用平台，提高系統間的互通性等。2020 年新冠疫情爆發，現金使用快速下降，未 來現金減少或不易取得的風險將更甚於以往，促使部分央行加速推動 CBDC14。 (三) 國情差異影響各國推動之目的
受內部支付環境差異影響，各國推動 CBDC 之目的也不盡相同，例如，金 融環境相對落後的開發中國家，發行 CBDC 係為達成普惠金融的政策15方向；瑞 典等少數先進國家則為因應現金邊緣化趨勢，希望藉由 CBDC 確保一般大眾需要 時仍能取得國家擔保的支付工具，並避免支付被壟斷；相反的，多數已開發國家，
因民間數位支付發展成熟，現金亦持續成長，推動目的主要著眼於新型態私人通 貨興起，藉此探索新技術未來能量，並防範國內貨幣金融穩定受其影響。根據目 前主要國家發布的報告，歸納其推動 CBDC 的目的大致包括以下 4 項：
1. 提升支付效率，促進普惠金融：
政府藉 CBDC 建置新的電子支付系統，確保一般民眾得以免除地域限制，
平等取得創新金融服務，提升支付效率，尤其對金融基礎設施落後的國 家，有助於其實現支付數位化，並以此服務為起點，進一步促進普惠金 融。
2. 保留央行貨幣，避免支付遭壟斷，提升支付安全：
12 根據世界銀行資料，目前全球約有 17 億人口沒有銀行帳戶，數位貨幣具有很大的發展潛力。
13 國際間因而普遍認為比特幣等虛擬通貨非屬貨幣，而較類似投機性商品或資產。
14 Boar and Wehrli (2021)調查顯示，3 成央行因疫情改變其推動 CBDC 態度，如可協助民眾快速取得紓困 金。
15 依世界銀行定義，普惠金融係指讓更多民眾進入金融體系，以便將現金轉換為存款或有價證券等更具 效率的資產。科技創新可增加支付服務的深度與廣度，有助達成普惠金融，詳中央銀行(2019b)。
公正無風險的央行貨幣可促進不同貨幣間的可兌換性與互通性16，避免 支付服務由少數民間業者壟斷或分割市場，維護支付市場競爭，亦可提 供民間數位支付的備援，因應系統失靈，提升支付安全。
3. 探索支付創新能量，提升境內與跨境支付效能，並防範私人穩定幣或他 國貨幣威脅國內貨幣與金融穩定，鞏固(提振)大眾對貨幣的信任基礎：
瞭解創新技術對支付與貨幣功能的效益，有助於因應未來支付的演進，
如開發可程式化貨幣(Programmable Money，詳本章第三節)或探索跨境 交易可能的整合模式(BIS, IMF and Word Bank, 2021)，藉此提升支付效 能，亦有助於強化自身的貨幣地位，防止通貨被替代，維護一國貨幣主 權17。
4. 增加公共政策工具選項：
例如，透過 CBDC 帳戶直接對特定民眾進行財政支援，是目前疫情衝擊 下很被看好的一項紓困與振興經濟工具，或藉由直接對 CBDC 帳戶支付 利息，支撐市場利率，提高利率政策效果等18。
從以上諸多目的可以看出各國對此一新型態貨幣寄予很大的期待，除作為支 付媒介外，還期待它能改善支付安全與效率，甚至作為新的政策工具，但如同 Tinbergen 法則指出，政策目標至少需要對應相同數目且相互獨立的政策工具，僅 藉由 CBDC 一個工具要同時達成上述諸多目標，恐怕只會導致得不償失的結果。
事實上，CBDC 因科技含量高，相關的技術與制度設計選項多，為達成不同目標，
需要不同的制度設計，彼此間可能難以兼顧，亦即專為某一目標所作的特殊設計，
可能無法同時兼顧其他目標，甚至相互排斥，例如，為增加金融包容性，匿名設 計的 CBDC 可提升民眾使用意願，但卻難以作為財政支援或金融監理等政策工具；
或為強化貨幣政策傳遞效果，對 CBDC 付息，卻導致銀行存款流失，增加反金融 中介風險。因此，對於目標的選擇宜有取捨，或訂定先後順序，避免顧此失彼。
(四) 發行 CBDC 之目的需符合公共政策目標
國情因素使各國發行 CBDC 有不同的考量，但關鍵還是在於能否符合社會 實際需要，IMF 認為除了要讓使用者有意願使用外，最終應協助央行實現公共政 策目標(中央銀行, 2019)。2020 年 10 月 BIS 與美、加、英、歐、日、瑞士與瑞典 等七國央行共同提出 CBDC 發行的三大基本原則，包括(1)不損及更廣泛的公共 政策目標、(2)確保與現有的公、私貨幣共存互補、(3)公私協力共同促進創新與效
16 Brunnermeier et al.(2019)認為央行貨幣較能與其他貨幣自由兌換 (convertibility)，並在平台間互通 (interoperability)，有助於維護市場良性競爭，並保有其作為計價的單位，支持貨幣體系順利運作。
17 部分美元化國家，如烏拉圭、厄瓜多及馬紹爾群島共和國積極推動 CBDC，部分目的也與重建貨幣主 權有關，詳中央銀行(2020a)。
18 另有分析指出 CBDC 亦可作為擴大稅基與地緣政治部署工具，如數位人民幣用於一帶一路，伊朗、委 內瑞拉數位幣用於規避美國制裁等。
率的支付環境(表 2-1)，似亦提醒各國應在確保現有良好的支付與金融體系仍能順 利運作下發行 CBDC，避免影響央行維護貨幣與金融穩定的職責或政府執行金融 誠信等監理目標，已成為各國推動時所遵循的共同準則。
表 2-1、BIS 與七大主要央行共同提出之 CBDC 發行基本原則
三項基本原則 說明
無害：不損及更廣泛的 公 共 政 策 目 標 (Do No Harm)
新型態的 CBDC 需繼續支持公共政策目標，不應阻礙央 行貨幣政策與金融穩定目標之達成，以維護金融體系的 穩定。
共 存 ： 確 保 與 現 有 的 公 、 私 貨 幣 共 存 互 補 (Coexistence)
CBDC 應與現金等其他央行貨幣相互補充，央行應持續 在新的領域中執行任務；CBDC 亦應與民間貨幣共同存 在於一個更多元的支付體系，以支持金融穩定與金融包 容性等政策目標。
創新與效率：公私協力 共同促進創新與效率的 支 付 環 境 (Innovation and Efficiency)
支付系統應由央行、商業銀行與其他支付服務業者共同 合作，使央行能受益於創新，滿足更多應用，避免民眾 轉向其他較不安全的貨幣，凸顯民間機構在支付體系中 不可或缺的角色。
資料來源：整理自 BIS and Group of Central Banks(2020)。
在該等原則下，發行 CBDC 主要係作為貨幣的補充，而非取代現金，央行 仍將在提供貨幣信任的基礎上，結合金融業與支付業者，共同創新，持續提供民 眾無風險的貨幣，促進穩健、效率、包容性與創新的支付，但前提是確保 CBDC 不會妨礙央行政策目標的達成，亦即只有在確保這些政策目標不被干擾與民眾有 意願使用下，才宜引進 CBDC。
二、 CBDC的效益與風險
上述不同目標間難以兼顧的情況反映了 CBDC 一方面可為一國支付應用帶 來機會與效益，解決一些潛在的問題，但也可能對支付環境及貨幣金融體系帶來 風險與挑戰，尤其若為增加效益而賦予 CBDC 更多任務，如促進跨境支付或強化 政策工具等，雖可提高央行在市場的主導權，但相應的風險也隨之增加，因此，
需要對 CBDC 可能帶來的效益與風險有更多的研究。
(一) CBDC 在特定情境下有助於實現公共政策目標
設計良好的 CBDC 可提升一國支付安全與支付效率，帶來諸如促進普惠金 融，避免支付被壟斷等效益，也有助於鞏固(提振)大眾對貨幣的信任，並做為公 共政策工具，協助央行達成政策目標；但在實際應用上仍有其侷限性，其效益可 能只存在於某些特定情境(中央銀行, 2019)，或需要進一步研擬配套措施，如：
1. 在金融基礎設施不足的環境下，民眾願意使用電子支付，縮小數位落差，
CBDC 對促進普惠金融的效益較易發揮。
2. 在支付市場遭少數業者壟斷致不具效率時，CBDC 可增加市場競爭，維 護消費者權益。
3. 在隱私權保護完備，民眾使用意願高的情況下，CBDC 的交易資訊可協 助央行蒐集經濟活動資料，進行經濟分析，亦可提供稅務及法務機關進 行反洗錢等監管，降低民眾從事非法交易誘因，抑制地下經濟活動。
4. 在相關規範與監管架構達成國際共識下，CBDC 可提高跨境支付與匯款 效率，降低國際貿易與匯兌成本，有助於廠商資源配置。
5. 在國內資金持續轉向民間穩定幣或他國貨幣下，CBDC 有助於鞏固(提振) 民眾對貨幣的信任基礎19。
6. 在貨幣與財政政策界線明確與隱私權保護完備下，CBDC 可對特定民眾 進行直接財政援助，提供較現金、支票或銀行帳戶更為方便與快速的支 付方式。
7. 在現金完全消失或嚴格管控下，CBDC 可突破零利率底線，增加負利率 政策空間，強化寬鬆政策效果。
(二) CBDC 如大量取代存款將增加反金融中介風險 1. 銀行商業模式與金融中介功能可能面臨衝擊：
就商業銀行的資產負債表分析(表 2-2)，CBDC 設計若接近現金，較可能 取代實體現金，對銀行存款影響較小；但若設計類似銀行存款，如對 CBDC 支付利息，則將取代部分存款，導致銀行存款流失，資產負債規 模縮減。
表 2-2、CBDC 取代現金或銀行存款之影響比較 CBDC
取代項目 對商業銀行資產負債之影響 對央行資產負債之影響
取代現金 銀行資產負債表不變 央行現金負債減少，CBDC 負債增
加；資產負債規模不變
取代銀行存款 銀行存款負債減少；放款與證券投 資資產減少；資產負債規模縮減
銀行準備金負債減少，CBDC 負債 增加＊；為彌補銀行存款減少，央 行可能自市場買入證券或直接對 銀行融通；資產負債規模擴大
＊在部分準備金制度下，CBDC 增加金額會大於銀行準備金減少金額，央行負債規模擴大。
為彌補存款資金缺口，銀行可能轉而仰賴較昂貴且不穩定的資金來源，
使資金成本上升，流動性風險增加；另一方面，銀行因存款流失，也可
19 歐洲央行(ECB, 2020)認為，歐洲民眾如將資金大量轉向非以歐元計價的資產，ECB 恐失去對貨幣、金 融的控制，發行 CBDC 將是一個選項；另 The Economist(2021)亦引用資深央行官員說法稱，發行 CBDC 至少可做為防禦他國 CBDC 衝擊的選項。
能減少放款，或為維持獲利，轉而從事高風險借貸，尤其當金融壓力升 高時，若缺乏對 CBDC 的額度管控機制，資金可能迅速、大規模的從銀 行流向 CBDC，出現數位擠兌(Digital Run)，銀行資產負債規模恐快速縮 小，不利金融中介功能的發揮與金融穩定。
2. 央行任務擴大，不利貨幣政策與雙層金融體系運作：
另就央行資產負債表分析(表 2-2)，發行 CBDC 若只取代現金，在現金 減少、CBDC 增加下，央行資產負債規模不變，對貨幣操作與金融體系 影響均小；但若取代銀行存款，則影響將擴及至銀行準備金，在部分準 備金制度下，CBDC 負債增加金額將大於準備金負債減少金額，除非銀 行有足夠的超額準備或央行存單可彌補二者缺口，否則央行負債規模將 因此擴大；資產方面則為支應銀行存款流失後之流動性缺口20，央行須 釋出資金，包括自市場買入較多的有價證券，或直接對銀行融通資金，
均使央行資產規模增加，造成金融商品價格與市場流動性的不確定性，
影響貨幣政策的操作。該等類似央行直接向民眾收受存款並進行信用分 配的行為，將使央行在經濟資源分配上，承擔較以往更多的任務，並改 變長期以來央行與商業銀行分工合作而建立的雙層金融體制運作方式，
走向狹義銀行模式(Narrow Banking)21，不利銀行授信與貨幣創造功能，
中國人行數度強調未來數位人民幣主要在取代現金(M0)之理由，即在避 免反金融中介，影響雙層金融體系的運作。
(三) 跨境交易可能增加資本移動規模與速度，影響貨幣管理與金融穩定
長期以來，跨境支付一直存在交易費時、手續費高、透明度不足及使用無法 普及等問題，科技含量高、流動性佳且無風險的 CBDC，被認為是解決跨境支付 痛點的一大利器。雖然透過適當的監管與設計22，不致改變現行國際資金移動的 本質，但移動的規模與速度仍可能增加，將不利發行國(Issuing Countries)與接受 國(Receiving Countries)外匯市場的管理；此外，數位化的網絡效應亦可能出現在 跨境支付上，打破原有的跨境貨幣使用組合，尤其美、歐等大國若發行 CBDC，
將很難限制外國人使用，透過跨境交易的外溢效應(Spillover Effect)，將使體質不 佳的經濟體通貨替代風險增加，影響其貨幣管理與自主性，對全球外匯與金融穩 定亦形成挑戰(IMF, 2020)。
(四) 資安與個人資料管理風險可能增加
實體現金因採面對面直接交易，具匿名特性，沒有集中式的交易帳本，無個
20 例如在 5%平均準備率下，銀行吸收 100 元存款，只需繳存 5 元準備金至央行，95 元留做放款；但若 該存款轉成 CBDC，銀行雖可從央行收回 5 元準備金，但卻需還給客戶 100 元，可用資金因而減少。
21 狹義銀行係指銀行的資產與負債之流動性相當，優點是銀行存款更有保障，不會發生擠兌；缺點是銀 行只能透過長期負債來創造信用，成本增加，若信用供給因此減少，還可能影響經濟成長。
22 如限制國內使用、採取較嚴格的帳戶型認證方式，或透過國際合作訂定監管原則等。
資外洩問題，也不涉及資訊系統的建置，管理相對單純。相反的，CBDC 因大量 依賴資訊系統，讓支付體系增添資安與作業上的脆弱性，增加央行營運及監管繁 複的資訊系統之負荷；此外，龐大的個人資料維護工作，將使風險集中度升高，
可能影響民眾隱私權之保護與使用意願。
雖然在特定情境下 CBDC 可協助實現公共政策目標，但相應而生的風險對 貨幣、金融體系與民眾隱私權的影響則是各國最大的擔憂，包括美國聯準會(FED) 官員 Quarles(2021)、Waller(2021)及學者 Cecchetti and Schoenholtz(2021)等 CBDC 懷疑論者因而主張，在民間數位支付發展良好，且央行在創新上難以與其競爭下，
建議放緩 CBDC 的推動速度，轉向強化現行支付基礎設施，或改採其他替代方案，
如將穩定幣納入監管(Quarles, 2021；BOE, 2021)，或參考 IMF 建議，推動公私合 作的合成型 CBDC(Synthetic CBDC, Kiff et al., 2020)23。面對各方不同看法，目前 各國只能以審慎態度做好相關規劃，在前述三大基本原則下，妥適研擬運作機制 與功能設計，如盡可能維持現有央行貨幣與銀行存款間的平衡關係，強化風險管 控機制等，至於是否發行或何時發行等相關議題則留待未來再做決定。
三、 CBDC的制度設計
前述從總體面由上而下(Top Down)分析了 CBDC 的效益與風險，但如何提升 效益降低風險仍需仰賴更細緻的制度設計，本節將分別就營運架構、平台技術及 貨幣本身功能等面向，採由下而上(Bottom Up)逐一分析 CBDC 的基本元件，提供 更清楚的 CBDC 完整輪廓。在運作機制上，以下將比較央行直接發行 CBDC 與 透過銀行間接發行之利弊，並對平台技術，說明「去中心化」與「中心化」技術 的考量；至於貨幣功能設計，則針對匿名、移轉機制、額度控管與利息支付等各 項關鍵功能，探討如何型塑兼具現金與銀行存款優點之 CBDC。這些架構與設計 選項，部分牽涉技術可行性評估，需要實作加以驗證，部分則牽涉民眾使用偏好 與風險控管，需要更多的考量與權衡取捨，目前各國多持開放態度，尚無定論。
(一) 從供需面建立風險管控機制
為了將科技元素與創新思維納入 CBDC，各國極力思考各種可能的方案，試 圖在政策目標、風險控管與使用者偏好間取得平衡，Kiff et al.(2020)根據各國的 經驗，提出 CBDC 制度設計的三個考量面向：(1)需求面-使用者導向，(2)供給面 -風險基礎為主，以及(3)預留未來彈性空間，分述如下：
在使用者導向方面，民眾支付偏好與店家接受度是影響 CBDC 需求的關鍵 因素，對電子支付發展已趨成熟的國家，CBDC 取代的可能只是少數族群的現金 使用，或作為異常情況的備援，設計內容或不須提供特別誘因；相反的，對基礎 設施落後的國家，國內普遍缺乏現金的替代工具，發行 CBDC 有鼓勵民眾使用電 子支付之目的，設計就需強調民眾與店家的需求，宜提供一定程度的誘因(Kiff et
23.係指由民間機構發行數位幣，再將所收資金存放央行，由央行提供發行的信任基礎。
al., 2020)；2015 年 2 月厄瓜多央行發行電子貨幣，因限於國營電信 CNT 系統，
加上民眾對政府原即存在信任不足問題，最後只能在使用量過低下，於 2017 年 結束發行(White, 2018)，厄國案例顯示民眾使用意願的重要。為了解使用者需求，
部分國家會對民眾與業者進行調查，其中隱私權保護、交易成本、可兌換性與便 利性是多數民眾關心的焦點，而提供離線支付或卡式 CBDC 亦為解決數位落差，
鼓勵某些族群使用的方式之一。
其次，就風險控管考量，Kiff et al.(2020)認為防範洗錢、網路安全與個資管 理等是管控 CBDC 風險的基本項目，須在規劃初期就納入考量，且與未來跨境支 付共同規範有關，尤其是洗錢監管牽涉國際組織 FATF(Financial Action Task Force) 規範，更須嚴肅面對；至於反金融中介與通貨替代等風險，則可在支付利息、限 額管控、移轉方式與支付場景制度規劃上加以考量，另有關央行貨幣政策操作的 配合與調整亦需一併納入評估。
最後是預留彈性空間，主要係為因應未來相關技術、法規及潛在參與者的不 確定性，如未來可能有更多非銀行機構加入，或可能放寬至跨境使用等，因此一 個開放架構的設計或有必要，實施初期或先以必要性及簡單型的設計為主，並盡 可能維持現行金融體系的運作架構，避免衍生預期外的不利影響。
(二) 營運架構與平台技術
1. 營運架構-單層與雙層架構的選擇
CBDC 與現金同為央行負債，若依目前現金發行模式，央行負責 CBDC 的發行與贖回工作，但發送至客戶錢包部分則透過銀行等中介機構，此 一雙層架構(Two-tier Model)的發行方式，優點是可以充分運用中介機構 既有的資源、商業創新能量及與客戶關係，由其進行商品開發、認識客 戶(Know Your Customer, KYC)與帳務工作，較具創新與監管效率，也有 助於 CBDC 與現有其他支付系統介接，提升支付系統相容性，並維持現 行雙層金融體系的運作，避免反中介情況發生，央行只需在銀行端出現 系統斷線等問題時扮演備援角色，目前已發行 CBDC 之巴哈馬、ECCU 及已進行數輪實驗的中國大陸等多採此雙層架構(圖 2-1)。
在雙層架構下，另牽涉交易紀錄與客戶資訊的管理。基本上，在完成 CBDC 交易後，央行可要求中介機構定時將客戶全部明細資料，或部分 資訊(如每日整批發行量及餘額)傳送至央行帳務中心，因此，央行資料 庫規模可以大到包含紀錄客戶端之每一筆交易及餘額資料(稱為混合模 式 Hybrid Model)，也可能僅包含每日中介機構之總交易金額與餘額(稱 為中介模式 Intermediated Model，詳 Auer et al., 2021)，其中前者因資料 大量集中央行，可能降低系統運作效能、增加數據管理成本，被駭風險 也高；但後者因缺乏客戶細項資料，央行可控性降低，一旦遇系統中斷
