契約林地管理與利用之對策

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第二節 契約林地管理與利用之對策

為解決台大實驗林契約林地管理與利用之困境，落實租地造林法律、經濟、

和環境三種功能，本研究認為應有相關之對策，分別為消弭契約林地上不對等之 權力關係，從現有主雇關係轉變為合作關係；考量契約林農生計需求，兼採需求 層次概念保育利用契約林地；強化社群力量，建立當地契約林農組織保育林地。

如下所述：

一、 消弭契約林地上不對等之權力關係，從主雇關係轉變為合作關係。

根據 Walck and Strong（2001）基於 Batterbury and Bebbington（1999）

提出權力關係的概念，土地利用受到當地政府要素、社群要素、市場要素和財產 權要素影響，而且雖然政府著重在於生態保育，民眾則著重在於經濟發展，但是 在土地利用上，沒有任何一個要素，具有絕對的優勢，亦無法自行決定土地的最 好利用型態。

台大實驗林契約林地上，林管處與契約林農，對於契約林地的管理利用有著 不同的觀點。雖然現狀下林管處以國家賦予之權利，強調契約林地應以大面積植 木來達到保育的指標，訂定相關造林辦法管理契約林地，要求契約林農在林地上 大面積造林。但是此類規定辦法，在社會經濟型態轉變，林木經濟收入低落，忽 略了契約林農受到市場吸引，欲種植較高經濟的作物，來增加自身收入的種植行 為。況且契約規範長久尚未修訂的狀況下，其內容尚有可議之處，以至於目前無 法確實落實契約林的的管理。本研究訪問之契約林農亦指出，現行造林辦法，無 視於長年來契約林農本身對於契約林地愛護的觀念，亦違反契約林農長年利用土 地的經驗與概念。在此狀況之下，林管處只是以契約管理契約林農，形成單向管 理的主雇關係，亦會使契約林農無法認同現有管理契約，增加違反契約利用契約 林地之可能。

爰此，本研究建議林管處，應參考在地居民之在地生活經驗，開啟其與租地 林農雙方對林地利用改善措施的協商管道，借由提升契約林農的溝通地位，使契 約林農跳脫單純的被管理與承租土地之關係，改善目前的「上對下」的權力管制 方式，與林管處形成契約林地管理與利用之夥伴關係。亦可避免契約林農願意在 有限理性的限制之下，忽略自身對於土地的情感，單純以獲得自身最大利益為考 量，造成土地的不健康利用方式，形成土地的破壞。

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本研究認為應將權力關係之觀念，落實到契約林地管理規範當中，修正現有 僵化之造林契約，朝向契約林地的永續經營管理，如下所示。

1. 全面檢討目前契約林地之造林規範

合作造林契約係希望解決早年濫墾地之問題，透過契約之簽訂，使 契約林農可以在契約林地上種植林木，達到復育林地之功效。但依據「被 墾地合作造林辦法」第 6 條，竟然規定，契約林農種植農作物時應遵照

「臺灣省林地耕種農作物管理辦法」辦理之。於此辦法規定當中，除了

「臺灣省林地耕種農作物管理辦法」現已廢止，耕種農作物究應遵循何 種法規存有疑義之外，與「被墾地合作造林辦法」之設立目標明顯相違。

若無法明訂契約林地栽種作物之規範，將使契約林農在契約林地之利用 產生混淆，應儘速修正契約內容。

此外，合作造林契約放租年限為 40 年，相較林務局轄管之國有林 班地「租地造林」契約，承租期限為每期不得超過 10 年，似乎有過長 之虞。長期的租約，將使部分契約林農逕行將契約林地視為自身的土地，

產生使用權和所有權之混淆，變相的不願意遵守契約林地造林相關規範。

爰此，合作造林契約之年限應儘速修正契約內容。

2. 應該獎勵林農種植有助於水土保持之作物

現狀下契約林農在契約契約林地時，很明顯地受到市場的吸引，在 契約林地之作物選擇下，易選擇種植市場價值較高，但卻不是對水土保 持最好的作物。因此，除了要加強取締違法種植之契約林地作物外，應 該要增加經濟誘因，對於種植有助於水土保持之作物，或者是有助於水 土保持之契約林地利用行為，應該給予獎勵。

3. 合作造林契約應考量契約林地宗地因素，適度修改林木栽種比例。

於合作造林契約規範中，林管處以法令強行規定合作造林地造林面 積，至少為契約林地總面積之七成，惟契約林地的自然、環境條件不一，

均適用相同的造林面積，恐需慎思其因地制宜之條件，以免契約林農反 彈，又難以導正契約林農違規使用行為。

按「被墾地合作造林辦法」第 10 條的規定，合作造林地，應全面

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造植林木或竹類，必要時得營造果樹等森林特產物，惟其面積不得超過 該筆總面積十分之三，但已造成部份不在此限。雖然造林的管制措施立 意良好，但單以契約林地栽種林木的比例，來判斷契約林地違規使用與 否，在管理上可能不夠完備，反而會使契約林農無視於已造成違規使用 的部分。爰此，合作造林契約需要導入水土保持，或其他專業角度進行 評估，審慎評估栽種林木之面積比例，才能落實契約林地之管理。

二、 考量契約林農生計需求，兼採需求層次概念保育利用契約林地

根據 Zoe,Jennifer and Lorraine（2011：154-156）基於 Maslow(1954：80-98) 提出的需求層次概念，引申出對於土地管理的做法，他們指出，土地管理者必須 在滿足基本生理需求後，才有能力追求更高境界的土地保育。若是在土地管理者 尚未滿足基本生理需求，將很難要求他們直接進行土地保育。

本研究實地訪問為違規利用的契約林農，他們多表示會違規利用契約林地，

是因為現狀下造林契約的規範，要求林農們要大面積造林，卻沒有考慮到現狀下 林木價格偏低，林農們在生計收入的考量下，只得逕行違規利用契約林地。雖然 受訪的契約林農表示，他們長年經營契約林地，長久下來對於土地的相處早已成 為一種情感，不可能會破壞契約林地的健康，只是在僵化的契約規範下，才產生 違規利用的行為。如果要他們完全遵照契約規範，而忽略了他們最基本的生計問 題，這不只對他們的生活造成壓迫，更是有可能會使他們為了生活與管理者產生 衝突。

而管理的林班人員則表示，契約規範需要做一些修正，如果不能考量契約林 農的生計問題，也會使得他們無法積極的去要求契約林農遵守契約規範，甚而使 得管理制度無效。本研究並非全然採用受訪的契約林農的意見，而是建議林管處 在保育為導向的國有林保育目標下，衡酌林農營生盈利之需求，俾利達成增進土 地利用與國土保育的雙贏局面。

本研究認為應將需求層次之概念，落實到契約林地管理規範當中，修正現有 僵化之造林契約，朝向契約林地的永續經營管理。

1. 增加契約林的造林的補助

依照目前林管處對於契約林地管理之概念，是希望契約林農可以在 契約林地上大面積造林，只是在市場上木材的價值逐漸低落，造林已不

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符合契約林農經濟收入使用，採狀況之下，契約林農很難達成林管處設 立在契約林地上造林之目標。

雖然現狀下，林管處已降低收取契約林地之代金，期以可以在一定 限度內，幫助契約林農之經濟收入，但是此舉並不能直接的改善契約林 農欲改種非林作物，提升經濟收入之決定。

因此本研究建議，應該直接對植林的契約林農補助，提高造林之補 助獎勵金，達至契約林農植林可以維持一家生計之規模，否則契約林農 將很難貫徹林管處造林的目標，亦易形成林管處為了追求造林之國土保 育目標，壓迫契約林農生計之不合理狀況。

2. 適度放寬容許種植在契約林地上作物之種類

依據「與墾民合作造林契約書」第 11 條之規定，合作造林地，應 全面造植林木或竹類，必要時得營造果樹等森林特產物，但有面積比例 之限制。可見這類林地以植林為原則，栽種果樹等森林特產物為例外。

現狀下林木價格偏低，林農在為了追求更高經濟收入下，已開始違背大 面積造林之目標，甚有全面種植果樹之情事，或有契約林農在契約林地 上大面積種植茶樹、咖啡樹等樹種。

惟果樹、茶樹、咖啡樹或森林特產物等非林木之栽種，在做好相關 水土防護措施下，未必對林地環境維護全然無益。而筆者實地訪查清水 溝營林區，亦有發現林管處在園區內大面積種植茶樹之利用行為。因此，

倘若森林特產物或是果樹之栽種，適合該筆契約林地土地之特性，在做 好相關水土防護後，不會危害水土涵養者，理當在專業評估之後，給予 適度作物之種類，以便在林管處貫徹保育水土目標與契約林農生計之間 達到平衡，有助於契約林地的利用和管理。

3. 輔導契約林農耕作之技術

依據「與墾民合作造林契約書」第 23 條之規定，合作造林人作業 上之一切技術，應遵照林管處之指導與監督，如不接受指導或管理不周 致損害造林木時，應依照分收率，按當時市價以現金賠償本處（林管處）

損失。由管理辦法中可見林管處主要輔導契約林農植樹相關之技術，若 是契約林農為了生計，栽種契約林地面積 3 成的果樹或是違規利用，可