第三章 台大實驗林租地造林政策發展回顧與困境
第四節 契約林地管理與利用之困境
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第四節 契約林地管理與利用之困境
台大實驗林放租造林地，因為造林收入偏低，契約林農已無法完全依靠經營 林地維生，致使違規使用之情事孶生蔓延。契約林地悖離造林意旨，改種植花果 蔬菜，或是搭建溫室棚架，產生違規使用之情事，比例甚高。。以下先由台大實 驗林契約林地違規使用案件統計展開說明，了解契約林的上違規使用之主要類別，
接續以契約林地違規使用之研究進行相關分析，最後彙整出契約林地管理與利用 之課題，俾利後續以權力關係概念之分析。
一、 契約林地違規使用案件統計
林管處轄內的契約林農，在與林管處訂有契約之林地，擅植高經濟作物茶樹，
或整地搭建溫室棚架種植高山蔬果、花卉，或作其他用途變更使用林地，違反森 林法及契約之規定，遭該處員工巡視森林之際發現或由民眾投訴舉發之案件，不 勝枚舉。這些違約（規）使用或超限利用國有林地之林農怨聲連連，頻頻請託民 意代表陳情，希冀修改林管處對於轄內農民種植茶樹或搭建溫室棚架契約法令
（台大實驗林，2009a：01）。惟契約林地上的違規使用行為，在林班人員勸導改 正無效後，只能採取彙報南投縣政府水土保持局之手段，以司法之途徑解決契約 林地之違規行為。
依據林管處統計違法、違規林政案件，於 2008 年，已判決確定之訴訟案與 已處理結案之勸導協調案有 14 件，而尚待司法機關審理之訴訟案、或勸導無效 仍需進一步處理案有 55 件，共計 69 件。至 2010 年上半年，已判決確定之訴訟 案，與已處理結案之勸導協調案有 9 件，而尚待司法機關審理之訴訟案與勸導仍 無效需進一步處理案有 10 件，違法、違規行為仍然在契約林地上發生，詳如表 26 所示。
【表 26】2008 至 2010 年上半年處理違法、違規林政案件統計表
單位：件 審理情形 統計期間 已判決確定者 尚待司法機關審理者
刑事訴訟案 2008 0 11
2009 8 7
2010 上半年 3 4
審理情形 統計期間 已判決確定者 尚待司法機關審理者
民事訴訟案 2008 8 4
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資料來源：本研究整理自顏愛靜（2010：43-44）
顏愛靜（2010：43-44）觀察上述訴訟案與勸導協調案，其違法、違規緣由
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針對上述違規使用契約林地之型態，顯現出現狀下契約林地之管理與利用產 生問題，而此類違規使用之情事，可能只是台大實驗林契約林地利用上之冰山一 角。薛心淳（2012：6-1）指出，林管人員多為行管理之便，而對於該等違規行 為僅以口頭勸導，鮮少確實查報甚至開罰，形成林管人員與林農長久之「默契」， 管理規章形同虛設。換言之，現在契約林地上存在違規利用之情事，可能因為林 班人員無法確實舉報，而造成契約林地普遍違規使用。由此觀之，林管處似乎無 法妥善處理契約林地違規使用情事，而這管理漏洞上的默契，可能會使管理規章 失去約束林農的效力，進而造成契約林地普遍違規使用之情事。
二、 契約林地違規使用分析
深究台大實驗林地取締違規使用情形之緣由，係因林管處認為契約林地違規 改作農業使用，可能破壞水土保持及導致山崩、土石流等災害，而避免此等災害 的最好方法即是依照契約約定－實施造林。
然而因為林木市場價格逐漸低落，在契約林地上栽種林木作物，已不能滿足 契約林農生活之收入，契約林農為了維持生計，不惜甘冒被取締、處罰之風險，
增加農作物或果樹等種植面積，致使契約林地發生違規使用情形。迄今，此等問 題實已存在至少 50 年以上，嚴重妨礙林管處之林地管理。下述將結合權力關係 與需求層次之概念，闡述台大實驗林契約林地違規利用之課題：
(一)權力關係分析：
1. 政府要素
林管處制定契約林地租地造林的相關規範，引導著契約林地的利用模式，
此類具有強制性的的造林政策，將對於契約林地的利用產生影響。然而現狀下 的三種造林契約，在規範上卻有產生疏漏疑義之處。林明鏘（2011：134）指 出，林管處發布之契約規範內容零散，有些僅適用於合作造林契約（例如：被 墾地合作造林辦法），有些僅適用於竹林保育契約（例如：竹林清理要點），有 些則可以適用全部三種契約，體系混亂，實有全盤重整修正之必要。根據顏愛 靜（2011：22-25）指出，有關保管竹林、保育竹林及合作造林契約疑義之處，
概要分析如次：
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(1). 保管竹林契約
保管竹林契約租約並未規定期限，而根據「國立台灣大學生物資源 暨農學院實驗林管理處竹林保管人遵守條約」（簡稱「竹林保管人遵守 條約」）規定，只要契約林農（竹林保管人）在取得保管竹林許可證後，
能遵循契約規範內容，即可無限期的在契約林地上使用19。
另按「竹林保管人遵守條約」第 6 條第 3 項規定，承租人應對保管 竹林維持正常之林相。由上開條約內容可以推斷，保管竹林人必須種植 竹木，不得從事一般農業或種植森林特產物，以免破壞林相，而對於該 等違反林地契約使用的契約林農，則依照竹林保管人遵守條約第 8 條規 定，林管處可以隨時收回竹林、取消保管權和吊銷許可證，甚至是依法 辦理，管理人不得有異議。惟此種強制性措施，將可能導致違規的竹林 保管人強烈的反彈，無法導正現行保管竹林契約違規使用之狀況。
(2). 保育竹林契約
依據「竹林保育契約書」第 14 條第 1、3、6 項規定，保育人於保 育期間盜伐竹木濫墾林地者、剷除竹林種植果樹或農作物和保育人受理 竹林保育後，因管理不善而致竹林荒蕪者，除依法處理外，由管理處通 知保育人終止本契約。惟此種強制性措施，將可能導致違規的竹林保管 人強烈的反彈，無法導正現行保管竹林契約違規使用之狀況。
(3). 合作造林契約
依據「被墾地合作造林辦法」第 6 條規定，耕種農作物應遵照「台 灣省林地耕種農作物管理辦法」辦理之，惟此辦法現已廢除，合作造林 地耕種農作物之效力，即存有疑義。且現行契約內容僅允許契約林農在
19 保管竹林租約無限期之規定，乃從日治時期沿用至今，雖有長久以來的歷史緣故，但比照國有 林班地「租地造林」契約 9 年年限，保管竹林契約租約未定年限，不利林地使用之彈性管理，當 有修正之必要。且依據「台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法」規定，及行政院農業委員會 林務局轄管之國有林班地「租地造林」契約，承租期限每 1 期不得超過 10 年，並以 9 年為訂約 期限，造林木未達伐期者，租地造林人得申請換約續租。
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栽種林木之外的林地上，種植森林特產物和果樹，並未允許契約林農栽 種農作物，因此保有「被墾地合作造林辦法」第 6 條有關栽種農作物之 內容，實有不妥。此外，合作造林契約亦無明確指示森林特產物和林木 之種類，以及如何種植較為妥適，致有契約林農在森林特產物間，草率 種植樹苗虛應了事，明顯偏離合作造林之目的。況且依據「被墾地合作 造林辦法」第 10 條規定契約期限為 40 年，和林務局轄管之國有林班地
「租地造林」契約，承租期限每 1 期不得超過 10 年，相較之下，即有 過長之虞20。
承上闡述之三種造林契約規範，現狀下林管處對於契約林農違約使用，即超 出面積、違規種植森林特產物和果樹之處理行可為分為兩部份：（1）對於新增加 開墾森林特產物面積的合作造林契約契約林農給予勸導，倘若契約林農不自行還 原，則會予以取締和依法處罰，或者是不換約和終止租約的方式處理；（2）對於 長久以來栽種森林特產物面積超過合作造林契約內容規範的契約林農，則是希望 他們維持現狀下森林特產物的栽種情形，不要擴大栽種林特產物面積，若契約林 農仍有增加森林特產物的栽種面積之情形，則將以取締和依法處罰，或以不換約 和終止租約等方式處理。惟林管處雖已加強巡視護管，但礙於林地範圍廣大，契 約林農的違規行為仍是防不勝防，目前僅以面積限制之方式管理，實有進行評估 之必要。
2. 社群要素
台大實驗林轄區之契約林農，雖然尚未成立關於契約林地利用之相關組織，
但由於契約林農們長年生活在當地利用契約林地維生，早已和契約林地形成深厚 之情感，在面對相同的自然環境與社會脈絡下，形成具有共同價值和目標的群 體。
然而，向台大實驗林承租契約林地的契約林農，並不認同台大實驗林既有的 契約規範，同時，亦產生對於契約林地不同的利用觀念。顏愛靜（2010：45）深
20 依據「台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法」規定，及行政院農業委員會林務局轄管之國 有林班地「租地造林」契約，承租期限每 1 期不得超過 10 年，並以 9 年為訂約期限，造林木未 達伐期者，租地造林人得申請換約續租。
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入瞭解契約林地承租人違規使用之緣由，發現承租人多不認為從事農業會造成水 土流失，指陳部分林地之自然條件（如坡度）當可允許農作。他們指出林管處以 破壞水土保持為由，一律禁止保管竹林、保育竹林的農作行為，或以面積百分比 決定合作造林的農作面積，如此理由過於牽強、草率，且決定土地可利用限度的 標準（宜農、宜林之劃分依據）過於粗糙、不合理，造林契約有明顯修正的必要。
亦有文獻企圖從契約林農在契約林地上之收入，顯示出契約林農違規利用之
亦有文獻企圖從契約林農在契約林地上之收入，顯示出契約林農違規利用之