台大實驗林契約林地保育與利用之研究-以權力關係為論述中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士論文私立中國地政研究所. 治政台大實驗林契約林地保育與利用之研究大立 ‧. ‧ 國. 學. —以權力關係為論述中心. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：顏愛靜博士. 研究生：李健豪 101 年 7 月. v.

(2) 謝誌我知道，這是一篇論文最難寫的部分，過程中的點點滴滴，突然要在這短短的一篇謝誌做出代表碩士生涯的全部感謝，總是令人百感交集，卻無從下筆。回想當初報考研究所的初衷，現在想起是多麼美麗浪漫的想法，卻也足以支持我走到最後。感謝陪伴我當初考研究所的戰友團（紀寧、孝典、宇豪、哲瑋、正評、怡伶），謝謝你們陪我從日出到日落，一起面對檢驗，開啟我研究所的路途。也要感謝當初願意協助我的同學以及讀書會成員（振宏、曉慈、相甫、鳳慧），有你們的協助，讓我更有勇氣去面對我的不足。進入了政大地政研究所，我有幸遇到了我的貴人－我的指導教授顏愛靜老師。我十分感謝愛靜老師對我無微不至的照顧，像是我的慈母，總是鼓勵我不斷的學習，努力地彌補我的缺陷，增強我的優點，更給了我一個自由的學術場域，給了我一個發光的舞台，使我在這過程中不斷的成長。我亦要感謝政大地政系法制組的老師們（陳立夫主任、林英彥老師、徐世榮老師、楊松齡老師、張鈺光老師、吳容明老師、顏愛靜老師），感謝老師們對我的教導，讓我補充學術上的知識，了解如何以嚴謹的態度去認真面對研究，使我了解地政法令與土地政策的架構，更讓我了解土地正義的價值。我更要感謝我的口委們（李承嘉老師、徐世榮老師、顏添明老師、顏愛靜老師）對於這本粗淺的論文給予精闢的建議，修正這本論文論述中的盲點與矛盾之處。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 在研究所的學習中，我要感謝我的研究室夥伴（稚堤學長、小芝學姊、美珍. sit. n. al. er. io. 學姊、胤安學長、亭伊學姊、欣芳、心淳、采資、佳萱、胤嘉），有了你們與幫助，讓我更加地適應在研究所所面臨的壓力與困難，因為你們的鼓勵，讓我可以積極地去處理各項事務，很感謝在研究所的過程中認識你們這些好夥伴。研究生的生活雖然是多采多姿，但同時也充滿壓力，我要感謝在這期間願意傾聽我的困擾，給予我建議的學長姐們（俊賢學長、翔諭學長、旭堯學長、德聿學長、耶多學長、千祺學姊），帶給我歡樂的小雜碎們（采蔚、泰權、然、甫賓、健明、維鑫、煜展、晟諭、威諭、百嵩、明彥、冠宇、國彰、羽浩、孝裕），學生會的夥伴們（冠穎、秋君、怡文），以及陪我抒發壓力的戰友（治堯、子揚）。. Ch. engchi. i n U. v. 在論文撰寫取材的過程中，我要感謝台大實驗林管理處的人員，以及在契約林地上辛耘耕作的農民們，從我懵懵懂懂的時候，願意提供我資料、協助我的訪談，慢慢地引領我了解契約林地違規使用的緣由，讓我明瞭實驗林這塊土地上存在的歷史糾結，衡平地了解違規使用的緣由，建構我對於契約林地管理與利用的想法。我要感謝我的家人對我無私的奉獻與付出，感謝我的依靠父親、母親、爺爺、奶奶、妹妹，你們是我最溫馨的避風港，總是在深夜、在清晨，願意傾聽我的話語，給予我最真實的力量，引導我去面對我的困難。我若有今日的小小成就，終.

(3) 究是回報你們給我溫暖的呈現。我亦要感謝我的貓咪兒子（豬仔），感謝上天的賜予，讓我有緣分與你相遇，陪伴我、溫暖我，你是我碩士的另外一本甜蜜論文。我更要感謝我的伴侶（禎慧寶貝），感謝上天再次讓我們相遇、相戀、一同成長，謝謝你願意在我脆弱的時候溫暖的陪伴、給我擁抱，與我共同分享這些時光的酸甜苦樂。我的一位摯友曾說過：「人生只有一次，哪來這麼多的不敢和不好意思。」我深深覺得十分受用，在這三年的碩士生涯中，我真誠的面對自己，不斷的修正與改進，秉持當初夢想的初衷，一步一步地往前邁進。我真的由衷的感謝這麼多人的指點、鼓勵和支持，讓我不斷地成長，成為一個更好的人，謝謝!在政大的這段時光，受到許多人的恩惠與指導，要說出的感謝實在太多，若有遺漏在此致上最深的敬意與歉意。. 立. 李健豪謹誌. 政治大. 2012 年初秋木柵. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 摘要台大實驗林管理處(以下簡稱林管處)認為轄內之契約林農有擅於林地從事農業使用等違規使用行為，擬對違規者加以處罰或收回其承租地；但部分違規之契約林農卻認為其利用土地的方式本是順應當地自然生物資源特性，並未破壞山坡地，且長久以來的栽種經驗早已建立起和其承租地之間的深厚情感，這種尊重自然的生產模式，理當不是破壞山坡地保育的元凶。然而，在這兩種不同思維的作用下，引發林管處和承租戶之間的衝突。按理而言，林管處秉持森林資源保育政策，意在引導林地利用的內涵與建立模式；但林農在生計與產業經營考量下，咸認林地利用自是以市場為導向，方可發揮使用權功能。然而，究竟此等權力關. 政治大. 係的要素之間的相互作用為何?對於土地利用之影響又如何？凡此皆值得深入考察，以探究實情。. 立. 本研究藉 2010 年迄今以契約林地現場查勘、深度訪談和問卷調查林農、林. ‧ 國. 學. 管處承辦人員之方法，觀察當地林農對於契約林地的利用方式；另考察近數十年來林管處的經營管理政策措施、林農違規利用土地所造成之管理失靈的問題。以. ‧. Walck and Strong（2001）提出的權力關係為論述中心，探析政府政策、社群的價值規範、市場經濟、財產資源等四大因素之間的相互牽扯，佐以 Zoe, Jennifer. y. Nat. sit. and Lorraine (2011)應用需求層次概念在土地管理上的做法，考察近數十年來. al. er. io. 我國台大實驗林的經營管理政策措施，以及林地承租戶土地利用情形。用以分析. v i n Ch 用契約林地的觀念差異，並探求現狀下契約林地違規使用問題的癥結。 engchi U n. 林管處與契約林農在契約林地上違規利用之根源，探求林管處與契約林農對於利. 本研究以權力關係兼採需求層次概念對於契約林地地影響模式，透過文獻分. 析、實地訪談及問卷分析，獲得以下結論（1）現行造林契約規範難以處理契約林地上違規利用狀況（2）造林契約目的無法兼顧保育森林與契約林農生計收入（3）契約林農無法落實保育之觀念。並依上述研究發現，本研究提出以下之政策建議（1）應盡速調整台大實驗林造林契約規範（2）有條件允許契約林地上種植非林作物（3）契約林地之管理應導入契約林農保育的概念。關鍵字：台大實驗林、契約林地、違規使用、權力關係、需求層次概念.

(5) Abstract The Experimental Forest, College of Bio-Resources and Agriculture, National Taiwan University (hereafter referred to as the Experimental Forest) thinks that the contracted forestry farmers have illegal behaviors, such as the use of agriculture, and plans to give penalty to those violators or regain the lease forestlands from them. However, some of the violators consider that their land use conforms to the feature of local natural resources, and they never damage the hillside because of the intimate relationship between the long-lasting agricultural experience and the lease forestlands. In addition, this kind of production is respectful to the nature and should not be accused of destroying the conservation of hillside. Therefore, these two opposite. 政治大. thoughts cause the conflict between the Experimental Forest and the contracted forestry farmers.. 立. The forest resource conservation policy, which the Experimental Forest adheres. ‧ 國. 學. to, is to lead the direction of land use and to establish a model of land use as well. However, in consideration of livelihood and forestry management, the forestry. ‧. farmers argue that the lease forestlands should be market-oriented in order to operate. y. Nat. their right of land use. Therefore, it’s worthy of further investigation about how the. n. al. er. io. land use.. sit. power relationship works between the stakeholders, as well as its influence on the. Ch. i n U. v. In order to observe the management of the forestry famers and the utilization of. engchi. the lease forestlands, this study applies field study, in-depth interviews and questionnaire survey for investigating the farmers and staff members of the Experimental Forest. Furthermore, this study also reviews the management policies of the Experimental Forest in the past decades, as well as the records of illegal use and the unsuccessful management of the farmers. Based on the theory of power relationship proposed by Walck and Strong (2001), the study probes the mutual interaction of four main factors---governmental policy, community values, market economy, and property resources, and complements with the method of land management with the concept of need hierarchy by Zoe, Jennifer and Lorraine (2011). The research findings go as follows. First, it is hard to deal with the violation of illegal use on the forestlands by the present contract and regulation. Second, the.

(6) purpose of afforestation cannot include both the forest conservation and the livelihood and income of the famers. Third, the contracted forestry famers are unable to implement the concept of conservation. According to the above findings, the research proposes three suggestions. First, the Experimental Forest should modify the contract and regulation as soon as possible. Second, the Experimental Forest should conditionally permit the plantation of non-forest crops. Third, the management of lease forestlands should include the ideas of conservation of lease forestlands. In the end, this study provides some facts and thoughts about this topic in hoping to improve the problems of illegal use of the lease forestlands. Keywords：Experimental Forest of National Taiwan University、 Lease Forestlands、 Illegal Use、Power Relationship、Need Hierarchy Theory. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目次第一章緒論 ............................................. 1 第一節研究動機 ................................................... 1 第二節研究目的 ................................................... 7 第三節研究方法及流程 ............................................. 8. 第二章林地保育與利用之研究途徑 ......................... 10 第一節權力關係之研究途徑 ........................................ 11. 政治大. 第二節需求層次概念之研究途徑 .................................... 22. 立. 第一節林業政策與租地造林分析之發展歷程 .......................... 25. ‧ 國. 學. 第三章台大實驗林租地造林政策發展回顧與困境 ............. 36. ‧. 第一節台大實驗林林地政策之演變進程 .............................. 37. y. Nat. io. sit. 第二節台大實驗林契約林地利用現況 ................................ 42. n. al. er. 第三節台大實驗林造林契約之背景與緣由 ............................ 49. Ch. i n U. v. 第四節契約林地管理與利用之困境 .................................. 58. engchi. 第四章個案概況研究調查 ................................. 67 第一節研究個案概況 .............................................. 68 第二節深度訪談結果 .............................................. 81 第三節問卷設計與結果 ............................................ 92 第四節綜合分析 ................................................. 118. I.

(8) 第五章契約林地管理與利用之課題與對策 .................. 127 第一節契約林地管理與利用之課題 ................................. 127 第二節契約林地管理與利用之對策 ................................. 130. 第六章結論與建議 ..................................... 135 第一節結論 ..................................................... 135 第二節建議 ..................................................... 137. 參考文獻 .............................................. 139. 政治大. 附錄 .................................................. 146. 立. 附錄一台大實驗林契約林地利用樣態調查問卷 ....................... 146. ‧ 國. 學. 附錄二保管竹林許可證範例 ....................................... 150. ‧. 附錄三保育竹林契約書範例 ....................................... 152. sit. y. Nat. 附錄四合作造林契約書範例 ....................................... 157. n. al. er. io. 附錄五被墾地合作造林辦法 ....................................... 161. i n U. v. 附錄六深度訪談受訪者名冊 ....................................... 164. Ch. engchi. 附錄七口試委員審查意見回應表 ................................... 168. II.

(9) 圖次圖 1 研究流程圖 ................................................... 9 圖 2 土地倫理及權力關係對土地健康的影響模式 ...................... 12 圖 3 人類需求與土地管理作法驅動力之關係 .......................... 23 圖 4 台大實驗林轄區圖 ............................................ 43 圖 5 台大實驗林組織架構 .......................................... 69 圖 6 契約林地 A1 之利用狀況-1 ..................................... 71. 政治大. 圖 7 契約林地 A1 之利用狀況-2 ..................................... 71. 立. 圖 8 契約林地 B1 之利用狀況-1 ..................................... 72. ‧ 國. 學. 圖 9 契約林地 B1 之利用狀況-2 ..................................... 72. ‧. 圖 10 契約林地 C1 之利用狀況-1 .................................... 73. sit. y. Nat. 圖 11 契約林地 C1 之利用狀況-2 .................................... 73. io. al. er. 圖 12 契約林地 C3 之利用狀況-1 .................................... 73. v. n. 圖 13 契約林地 C3 之利用狀況-2 .................................... 73. Ch. engchi. i n U. 圖 14 契約林地 D1 之利用狀況-1 .................................... 74 圖 15 契約林地 D1 之利用狀況-2 .................................... 74 圖 16 契約林地 E1 之利用狀況-1 .................................... 75 圖 17 契約林地 E1 之利用狀況-2 .................................... 75 圖 18 契約林地 F1 之利用狀況-1 .................................... 76 圖 19 契約林地 F1 之利用狀況-2 .................................... 76 圖 20 契約林地 F2 之利用狀況-1 .................................... 76. III.

(10) 圖 21 契約林地 F2 之利用狀況-2 .................................... 76 圖 22 契約林地 G1 之利用狀況-1 .................................... 77 圖 23 契約林地 G1 之利用狀況-2 .................................... 77 圖 24 契約林地 H1 之利用狀況-1 .................................... 78 圖 25 契約林地 H1 之利用狀況-2 .................................... 78 圖 26 契約林地 H2 之利用狀況-1 .................................... 78 圖 27 契約林地 H2 之利用狀況-2 .................................... 78 圖 28 研究個案相對位置圖 ......................................... 79. 政治大圖 29 問卷設計內容次序圖 ......................................... 93 立 ‧. ‧ 國. 學. 圖 30 台大實驗林內權力關係影響土地管理與利用關係圖 .............. 125. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 表次表 1 公民和科學家對保育和保護主要議題的認識摘要 .................. 14 表 2 權力關係中四要素之指標 ...................................... 19 表 3 以權力關係研究台大實驗林契約林地之方向 ...................... 20 表 4 以需求層次概念研究台大實驗林契約林地之方向 .................. 24 表 5 台灣林業政策之沿革 .......................................... 25 表 6 台灣森林經營階段特色 ........................................ 26. 政治大. 表 7 國有租地造林之種類 .......................................... 28. 立. 表 8 林業政策與租地造林政策發展對照表 ............................ 29. ‧ 國. 學. 表 9 租地造林放承租目的比較表 .................................... 32. ‧. 表 10 以實質利益和社會責任面向分析台灣私人營林意願 ............... 33. sit. y. Nat. 表 11 租地造林地價值功能與疑義分析 ............................... 34. io. al. er. 表 12 台灣林業政策與台大實驗林林地政策之發展歷期 ................. 40. v. n. 表 13 2007 年台大實驗林林地分類及利用現況 ......................... 44. Ch. engchi. i n U. 表 14 2007 年台大實驗林各營林區已登記之林地面積 ................... 45 表 15 契約林地筆數及面積統計表 ................................... 45 表 16 保管竹林地上物面積統計 ..................................... 46 表 17 保育竹林地上物面積統計 ..................................... 47 表 18 合作造林地上物面積統計 ..................................... 47 表 19 保管竹林、保育竹林及合作造林之比較 ......................... 51 表 20 台大實驗林造林契約相關法令 ................................. 52. V.

(12) 表 21 被墾地合作造林辦法與合作造林契約內容之比較 ................. 53 表 22 竹林清理要點與竹林保育契約相關內容之比較 ................... 55 表 23 竹林保管人遵守條約內容之整理 ............................... 55 表 24 契約林地可利用之項目 ....................................... 56 表 25 台大實驗林契約林地農業使用面積統計 ......................... 57 表 26 2008 至 2010 年上半年處理違法、違規林政案件統計表 ............ 58 表 27 權力關係架構下契約林地之疑義呈現與後續研究方向 ............. 65 表 28 需求層次概念下契約林地之疑義呈現與後續研究方向 ............. 66. 政治大表 29 深度訪談林班人員受訪者一覽表 ............................... 70 立. ‧ 國. 學. 表 30 深度訪談契約林農一覽表 ..................................... 80 表 31 以政府要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-1 ......... 97. ‧. 表 32 以政府要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-2 ......... 98. y. Nat. io. sit. 表 33 以政府要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-3 ......... 99. er. 表 34 以政府要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-4 ........ 100. al. n. v i n 表 35 以政府要素分析林班人員與契約林農管理利用之答項分布-5 ...... 100 Ch engchi U 表 36 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-1 .... 101 表 37 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-2 .... 102 表 38 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-3 .... 103 表 39 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-4 .... 104 表 40 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-5 .... 105 表 41 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-6 表 .. 106 表 42 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-7 .... 106 VI.

(13) 表 43 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-8 .... 107 表 44 以契約林農要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-9 .... 108 表 45 以市場要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-1 ........ 109 表 46 以市場要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-2 ........ 110 表 47 以市場要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-3 ........ 111 表 48 以財產權要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-1 ...... 112 表 49 以財產權要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-2 ...... 113 表 50 以財產權要素分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-3 ...... 114. 政治大表 51 以需求層次概念分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-1 .... 115 立. ‧ 國. 學. 表 52 以需求層次概念分析林班人員與契約林農管理利用林地觀點-2 .... 116 表 53 受訪者對於權力關係四要素運作指標之態度認知 ................ 118. ‧. 表 54 台大實驗林契約林農需求層次概念之檢視 ...................... 125. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(14) 第一章緒論第一節研究動機台大實驗林位處台灣南投縣境濁水溪上游，地勢南高北低，海拔高低差約達 3,700 公尺，南北長 37 公里，坡度陡峻。由於氣候溫潤、林相完整，各類樹種在不同海拔均勻分佈，對於森林保育和國土保安功能，不容忽視。林區依照地形及天然界線，劃分為 42 個林班，分屬溪頭、清水溝、水里、內茅埔、和社，以及對高岳等 6 個營林區，面積約 32,785 公頃。台大實驗林管理處（以下簡稱林管處）以「保管竹林」、「保育竹林」，以及「合作造林」三種契約型態經營管理. 治政大之一（台大實驗林管理處，2010：6）。立. 林地，訂約筆數達 5,765 筆，面積合計 5,513 公頃，佔台大實驗林面積將近六分. 這些契約林地原本應按照約定，由承租人維護竹林，或從事造林。然而，三. ‧ 國. 學. 十年來，由於台灣木材加工產業外移，政府亦日漸重視環境保育，限制林木採取，造成林木、竹林價格長期低落，又因竹林林齡老化開花，或罹患天狗巢病1，以. ‧. 至於林相退化、竹筍及竹材產量銳減，致使栽種林木、竹林的經濟價值低落，甚. y. Nat. 有林農捨棄造林或竹林，改種溫帶水果、花卉、高冷蔬菜、高山茶等經濟作物以. sit. 營利，且因為這些作物品質廣受消費者的喜愛，在國內市場上都具有極高的利潤。. er. io. 影響所及，不僅政府各種獎勵造林措施無法積極推廣，林農相繼違約改種高經濟. al. n. v i n Ch 使林地的水土保持功能降低，每逢重大颱風災害，都對環境造成極大的衝擊，引 engchi U 發社會檢討聲浪四起（台大實驗林管理處，2009a：1）。. 價值作物，也使國有林班林地之超限利用日趨嚴重。這些經濟作物的管理方式亦. 上述國有林地違規使用的狀況，或可在台大實驗林契約林地管理與利用上探知。目前台大實驗林針對保管竹林、保育竹林及合作造林契約，各有訂定管理辦法加以規範，然因久未修訂法令，造成管制的漏洞與許多不合理之處，其中又以. 1. 天狗巢病正式的名稱是「簇葉病」，主要是因病菌入侵，造成植物的枝條節尖變短，或在枝條. 發芽處，原本只應抽出一片葉子，卻突然增生數片，但葉片變小而軟弱，造成植物無法開花，枝條也變得柔細，無法長粗長大。檢索網址： http://nature.cyhg.gov.tw/chinese/FAQ_detail.aspx?n=11&s=11。檢索日期：2011/06/20。 1.

(15) 「合作造林」契約違規狀況最為明顯（台大實驗林管理處，2010：8）。以「合作造林」為例，林管處訂定「被墾地合作造林辦法2」，契約規範允許百分之三十的 3 林地面積，可以種植果樹和森林特產物等較高經濟的產物（台大實驗林管理處，. 2010：34-37）。但如此規定，缺乏考量林地總面積大小、地勢坡度，和距離產業道路遠近等等因素，恐將造成管制的僵化。而管制政策僵化，缺乏考量現實利用情形，將導致部分契約林農為維持生計，不惜甘冒被取締、處罰之風險，逕自增加農作物或果樹等種植面積，發生違規使用情形。迄今，此等問題已存在至少 50 年以上，嚴重妨礙林管處之林地管理（顏愛靜，2010：163-166）。回顧林管處自台灣光復後從事實驗林的管理，至今已逾 60 年，基於國土保育和永續利用的立場，揭示其管理宗旨為「試驗研究」、「教學實習」、「示範經營」、「環境保育」。在林管處的調查下，台大實驗林轄區內，契約林農的土地利用方. 政治大. 式，違反其與林管處訂定契約內容之情事不少；諸如：擅於林地從事農業使用，. 立. 全面種植高經濟農業作物和茶樹，或整地搭建溫室棚架，種植高山蔬果、花卉，. ‧ 國. 學. 或變更林地用途。在雙方角力之下，林管處認為契約林農違反森林法及契約之規定，欲處罰契約林農或收回放租的土地，然卻遭到契約林農強力反彈（林管處， 2010a：1）。契約林農認為，其利用土地的方式，有長久的歷史與習慣，是本於. ‧. 對自然和善、順應當地土地及自然生物資源特性的觀念，他們自認未破壞山坡地，. sit. y. Nat. 且長久以來的栽種經驗，早已建立起和承租土地之間的深厚情感，理當不是破壞山坡地保育的元凶（顏愛靜，2010：180）。部分契約林農更是認為，他們栽種作. io. n. al. er. 物與對待土地的方式，不僅順應自然也友善環境，經筆者評估，契約林農利用林. 2. Ch. engchi. i n U. v. 「被墾地合作造林辦法」，係行政院在民國 45 年 8 月 16 日，台經字第 4481 號核定，在歷年來. 林業政策的轉變，迄今未曾修改，而孳生諸多疑義（台大實驗林管理處，2010：34）。 3. 按「被墾地合作造林辦法」第 6 條規定：「墾地不論測量面積多寡全部准予墾民合作造林，但. 耕種農作物時應遵照臺灣省林地耕種農作物管理辦法辦理之。」同辦法第 10 條規定：「各種林木主伐期，由本處根據經營計畫訂定之。合作造林契約期限定為四十年，合作造林地應全面造植林木或竹類，必要時得營造果樹等森林特產物，惟其面積不得超過該筆總面積十分之三，但已造成部份不在此限。」（台大實驗林管理處，2010：34-35）故知，原先於契約林地上尚得種植農作物，惟其面積至多為各筆宗地之 30%，並應遵照「臺灣省林地耕種農作物管理辦法」辦理之。然「臺灣省林地耕種農作物管理辦法」現已廢除，但仍有部分契約林農依舊種植農作物，究應按何種法規加以管理則不得而知。況且，林管處政策方向改變，不允許契約林農從事農耕行為，但礙於政策轉變並無宣導及加強取締，造成現今契約林地上仍有作農耕使用。 2.

(16) 地的態度，才是真正符合當地的土地倫理觀念。4 所謂「土地倫理」的概念，以 Aldo Leopold（1949）所倡議者最著，他考察生態環境歷史演化過程，從生態、倫理及文化的觀點加以闡述5，主張人是群落的一部分，應重新思索人和土地之間需要維持和諧的關係（鐘丁茂、徐雪麗， 2005）。又在該群落中，除了人之外，還包含統稱為土地的土壤、水、動物和植物等物種，而土地既是一個有機體，其最重要的特徵之一，就是內在自我更新的能力，此種能力即是健康的體現。如此的土地倫理規範，其實反映出一種生態良知的存在，凸顯人人都必須以對土地的共同善（common good），為土地的健康負責（Aldo Leopold，1949；Walck and Strong，2001：266）。嗣後 Walck and Strong（2001）基於 Aldo Leopold（1949）的土地倫理所. 政治大 Batterbury and Bebbington 的政治生態觀點，以及環境管理專家 Andrew King 立土地利用的歷史調查，補充了「權力關係」暨「土地利用」兩個新觀點，建構土地倫理及權力關係對土地利用、土地健康的影響模式。. 學. ‧ 國. 包含的群落、合作及責任三個概念，解讀森林環境演化史，並引用了地理學家. Walck and Strong（2001）主張土地上諸多團體的權力關係將影響土地的利. ‧. 用，亦即土地上人們的土地利用，係受到政府政策、社群的價值規範、市場經濟、. y. Nat. 財產權等四大因素的相互作用，這些影響因素之間的強弱牽扯，將決定土地利用. sit. 是否能維持土地健康的相互反饋關係。又從中知悉，政府政策雖然會對社區居民. n. al. er. io. 的土地利用行為產生影響，但是市場和對於土地財產權的觀念，亦會影響社區居. i n U. v. 民對於土地利用的方式。倘資源保育利用能由社區居民本諸力行土地共同善之理. 4. Ch. engchi. 筆者自 2010 迄今，參與顏愛靜教授「台大實驗林已混農利用之契約林地現況與問題之研析」，. 據筆者隨同顏愛靜教授前往實驗林地訪問契約林農，其對林地利用方式表達此看法。 5. 土地倫理是由美國著名的學者 Aldo Leopold（1949）所提倡的。在他所著作的「沙郡年紀（A Sand. County Almanac）」一文中，提出土地倫理這個對環保運動新的思考觀念，本書有三個主要觀念：（1）從生態學的立場，說明「土地是社群」（land is a community）的觀念，也就是說，土地是由動物、植物、土壤、水和人類所共同組成的，人類是這個社群中的一個成員，必須與其它成員互賴共生。（2）從倫理的立場，說明「土地倫理」是人類倫理演進的必然發展，我們對土地必須要有感覺、了解和接觸，才能產生愛和尊重，也才有可能建立「土地倫理」。（3）文化是從土地孕育出來的，世界上有那麼豐富的各種不同文化，反映出孕育它們的土地是何等的豐富多樣。為了文化的傳承和歷史的延續，我們必須維護土地健康運作的機能，保育就是要使人能夠與自然和諧相處。 3.

(17) 念妥為執行，或對土地健康有所助益。如以這樣的觀點考察近數十年來台大實驗林的經營管理政策措施，以及契約林農土地利用情形，或可窺知林管處與林農對於契約林地保育管理與經濟利用之觀念。近年來因地震、颱風與暴雨頻仍，對於台大實驗林轄區土地之擾動劇烈，造成相當嚴重的災害，其中包含水土流失、國土地表改變、林相和物種變遷與生態之破壞。林管處認為這些問題發生的原因之一，便是契約林農不當的利用土地方式：「…因林農重視短期經濟利益，大量種植淺根性作物，造成水土流失之狀況…」（台大實驗林管理處，2005：13）文中指稱土石崩落等相關危害，是由於契約林農在承租林地種植淺根性作物所致，故需責令林農遵守契約規範，就可以避免超限利用和國土危害。因此，林管處為維護森林資源，避免國土破壞，並保護轄區內的林地，以免遭到濫墾濫伐，乃對於轄區內土地利用，加諸一定的限制，冀能. 政治大. 維護林相、涵養水土，達到國土保育之功效；儘管契約林農也認同國土保安的重. 立. 要性，但因土地是賴以生存的生產工具，並不認同逐漸廢棄茶樹，改為全面造林，. ‧ 國. 學. 或者限制農業生產即為最佳解決方式（顏愛靜，2010：174-177）。部分契約林農甚至表示，栽種咖啡樹或茶樹，亦有水土保持功能，林管處何必認為非全面造林不可。林管處依照法律賦予管理契約林地的權利，依照契約規範強制要求契約林. ‧. 農大面積造林，否則將處以拒絕換約、終止租約或者是依法罰鍰。但卻不能被契. sit. y. Nat. 約林農認同，因而逐漸形成契約林地管理與利用不同調的詭異情況。. al. er. io. 然而，據筆者前往清水溝營林區管理處實地探勘，卻發現營林區有一整片茶. n. 園，進行以阿薩姆紅茶等茶種為主之栽種實驗，此與該分區管理處禁止契約林農. Ch. i n U. v. 於契約林地整地栽種茶樹之舉，實在大相逕庭！清水溝營林區管理處，禁止契約. engchi. 林農於坡地上整地栽種茶樹，然在營林區前就是一整片整地後的茶園，看在林農的眼裡，此舉不啻為「州官放火」，自是心生不平。有保育竹林契約林農因為整地種植茶樹被依森林法處罰，被處罰的契約林農表示：「全面種植竹林造成生計困難，況且林管處自己也種茶，何以不允許契約林農種植茶樹，誠難以理解。」（顏愛靜，2010：167）。由此可見，林管處的試驗宗旨和管理措施，出現步調不一的現象，使承租林農難以信服。承租契約林地維生的契約林農認為，長年利用契約林地，早已將契約林地視為自己的財產，豈有可能會為了短期利益，栽種破壞契約林地之作物，造成土地的健康受損。況且長年與土地相處，對土地的認知甚詳，然其經驗豐富意見卻無. 4.

(18) 法和林管處有效溝通，或對於管制政策提出建議修正的方向。再者，因林管處並未參酌契約林農的長年利用林地的知識經驗，只以現有法令管理契約林地，使得林農迫於生計壓力6之下，甘冒被取締和處罰的風險，種植市場經濟價值較高的作物，繼續從事林地違規利用行為，但如此對於林管處林地保育契約林地，要求契約林農大面積造林的目標難免相違。從林管處在管理契約林地的舉措，可知其係透過不同形式的權力運作以發揮影響力，進而影響契約林農的林地利用，然必須進一步分析契約林地利用的權力樣貌，解構權力的不對等，才能了解雙方在土地利用背後，所隱含的土地倫理觀念。在 Walck and Strong（2001）的理論之中，說明人類的土地利用，往往受到政府政策、社群的價值規範、市場經濟和財產權四大因素的相互作用。. 政治大題，現今市場竹木價格低落，林管處要求契約林農遵循契約規範大面積造林，雖立然立意良好，但因為契約規範沒有考量契約林農的收入問題，反而成為契約林農另者，違規使用的契約林農均表示契約林地的規範，沒有考量到他們生計問. ‧ 國. 學. 經濟的阻礙，契約林農只好繼續做違規使用7。契約林農表示，雖然他們為了生計違規使用契約林地，但是因為長年利用契約林地，早已對土地產生深厚情感，林地的破壞，進而導致國土保育的破壞。. Nat. y. ‧. 並不會違規使用土地。但林管人員卻認為，契約林農違規使用情況，將造成契約. sit. 有契約林農表示，目前造林契約要求契約林農大規模造林，無視於他們生計. er. io. 的需求，此等規約反而成為他們生活上的一種壓迫，他們為了生活，賺取一定經. al. n. v i n Ch Maslow(1954：80-98)所提出的「需求階層理論」(need engchi U. 濟收入，才會在契約林地上種植經濟價值較高之違規作物，亦導致違規利用契約林的的情勢產生。根據. hierarchy theory)，各種需求有先後順序與高低層次之分，在這之中以生理需. 求最為基本，位在最下層；自我實現需求最為複雜，位在最上層。滿足的順序自下而上，只有在低層次需求獲得滿足後，較高層次的需求才會發生影響，成為決定行為的重要因素。換言之，若是要求契約林農要有較高階層的保育土地的概念，勢須先滿足契約林農最基本的生理需求。. 6. 保育竹林契約林農表示：「因為孟宗竹生長壽命大約到期，無法生產出具有較高經濟效益的冬筍，. 因此種植孟宗竹更不具經濟效益。且植麻竹，麻竹主要做成筍干，目前收購價低，較不具經濟價值，如此將造成他們的生計困難。」（顏愛靜，2010：167）。 7. 同註 3。 5.

(19) 同理，契約林農似乎必須在從事林業經營的收入，滿足基本的生理需求後，才有能力追求較高階之土地保育、生物倫理觀念等的自我實現成長需求。反之，若是契約林農面臨經濟收入的問題時，個人最優先之需求當然是生理與安全之基本需求，更遑論要落實保育土地和生物倫理觀念。契約林地是否會因為契約林農追求生理需求，肇致契約林地的健康受到破壞，亦成為本研究關注之問題。綜上所述，林管處和契約林農受到市場要素與財產要素的影響，對於最適的土地利用模式各有見地，無法形成共同善的土地利用觀。若以需求層次概念佐以分析契約林地利用情況，發現契約林農利用契約林地，雖受制於林管處的規範，然而，迫於生計的壓力，勢將契約林地違規利用，無法達到林管處欲達到的造林目標，從而造成管理政策與實際利用偏離國土保育的目標。如以這樣的觀點考察數十年來台大實驗林的經營管理政策措施，以及契約林農土地利用情形，或可窺. 政治大. 知契約林地上的權力關係，對土地利用影響之一二。要言之，引發本研究的研究. 立. 動機，可分述如下：. ‧ 國. 學. 1、剖析契約林地之權力關係，探知目前林管處和契約林農對於林地的利用，受到市場的影響，亦對於契約林地的財產權利有不同的解讀，因而產生林. ‧. 地利用的不同認知與思維差異，導致目前契約林地的管理與利用的不一致。究竟在權力四大要素交互牽扯下，雙方對契約林地抱持的利用觀，有無不. y. Nat. sit. 同？彼此是否能夠攜手合作，創造出趨於共同善的土地利用觀念，共謀林. er. io. 地保育的目標？. al. n. v i n Ch 契約林農大面積造林，以達到國土保育的目標。惟這種上對下的權力關係， engchi U. 2、林管處以國家力量，管轄範圍內之自然環境及契約林農之利用行為，要求. 能否考量到契約林農的基本生理需求，在考量契約林農生計和契約林地保育之間，妥善的促進土地利用和管理？林管處該如何制定較佳的規範和措施，以創雙贏之利基? 上述主要議題值得深入考察，以探究實情。爰此，本研究擬權力關係及需求層次概念，檢視近年來台大實驗林契約林地經營管理政策措施，和契約林地利用所造成之管理失靈的問題，以了解林管處和契約林農之間對契約林地利用所持觀點、契約林地上權力關係交錯之樣態，及其對契約林地土地健康之影響，期以解構不對等的權力關係，並重新建構較符合共同善的土地利用方式，使之達成兼顧契約林農生計，並達到森林資源保育和永續發展之目標。 6.

(20) 第二節、研究目的基於前述問題意識之提出，本研究擬達成之目的可歸納如下：一、從台大實驗林契約林地利用體制之沿革，對契約林農土地利用之影響。透過本研究之調查與整理，耙梳國有林地管理利用法令之變革，以及對台大實驗林契約林地利用管理體制之影響與變化，在考察國有林地管理利用法規之變革與契約林地規範之演變後，了解對於林管處和契約林農在契約林地利用與保育的觀念上之影響。二、藉由權力關係理論，分析林管處與契約林農對林地利用觀點之歧異處，以探析林地違規使用問題之癥結。. 政治大透過以 Walck and Strong（2001）基於 Batterbury and Bebbington（1999）立提出的權力關係，分析政府、社群、市場和財產四要素之間的關聯，佐以 Zoe、. ‧ 國. 學. 等人（2011）應用需求層次概念在土地管理上的做法，分析林管處與契約林農在契約林地上違規利用之根源，探求林管處與契約林農對於利用契約林地的觀念差. ‧. 異，並探求現狀下契約林地違規使用問題的癥結。. y. Nat. 三、從權力關係與需求層次觀點，研提台大實驗林契約林地保育和利用之改進策. er. io. sit. 略，以兼顧資源保育和維繫林農生計。. 透過本研究分析林地管理和利用偏離經營管制原則之現狀，釐清契約林地保. n. al. Ch. i n U. v. 育和利用問題之癥結，並基於權力關係與需求層次觀點，研提台大實驗林契約林. engchi. 地保育和利用之改進策略，使林農意見得以充分表達，以共創兼顧林地資源保育和契約林農生計維繫的永續發展目標。. 7.

(21) 第三節研究方法及流程一、研究方法本研究之研究方法可以分為下列三項：（一）、文獻回顧法整理國內外有關權力關係與需求層次概念之研究、翻譯，以及著作，佐以林管處之相關研究、行政資料，予以研析，了解契約林地上契約林農和林管處互動情形、受到市場和契約林地財產使用的影響，與契約林地利用概況、衍生之違規利用問題。佐以需求層次概念，分析台大實驗林轄區內契約林地違規使用之根源。. 政治大林地利用與保育之問題及緣由。立. 此外，透過文獻回顧，確定並調整實地勘查與深度訪談之方向，進一步釐清契約. ‧ 國. 學. （二）、深度訪談法. 於實地參與觀察後，挑選適合做更深入訪談之對象，進行深度訪談。瞭解契. ‧. 約林農利用契約林地之觀念，是否造成違規使用，或違背林管處之管理，以及契. y. Nat. 約林農與林管處於權力關係中，四大要素互動情形，並探求為了生計違規使用之. sit. 真意。期待透過與林管處、契約林農之深度訪談，尋求契約林地之管理機關與承. al. n. （三）、問卷調查法. er. io. 租人雙方皆可接受之解決方法。. Ch. engchi. i n U. v. 於實地觀察與訪談研究個案之使用現況後，結合權力關係與需求層次概念相關理論與文獻，擬定問卷，調查契約林農與林班人員對於契約林地管理與利用之態度，問卷選項以五點式態度量表之單選型態作答為主，試圖以林管處管理角度，與承租林農承租角度之外的第三方客觀立場，呈現出台大實驗林內契約林農與林管處雙方角力之下，對於契約林地利用所產生的現況與問題。. 8.

(22) 二、研究流程本研究流程圖如下圖 1 所示：. 研究動機與目的. 林地保育與利用之研究途徑 1.權力關係之研究途徑 2.需求層次概念之研究途徑 3.林業政策與租地造林分析之發展歷程. 文獻回顧. 政治大台大實驗林租地造林政策發展回顧與困境立. 3.台大實驗林造林契約之背景與緣由 4.台大實驗林契約林地管理與利用之困境. Nat. sit. n. er. io. 1.研究個案概況 2.深度訪談結果 3.問卷設計與結果 4.綜合分析. al. Ch. y. 個案概況與研究調查. ‧. ‧ 國. 學. 1.台大實驗林林地政策之演變進程 2.台大實驗林契約林地利用現況. engchi. i n U. v. 台大實驗林契約林地管理與利用之課題與對策. 結論與建議. 【圖 1】研究流程圖資料來源：本研究自行繪製. 9. 問卷分析. 深度訪談. 參與觀察.

(23) 第二章林地保育與利用之研究途徑承第一章所述，台大實驗林轄區，位處台灣中心地帶，地形陡峭、物種豐富，是台灣森林保育的指標，轄區有近六分之一是契約林地。在林管處調查之下，指稱某些契約林農有違法、違規的土地利用型態產生，甚至無法以和善的觀念利用契約林地。台大實驗林契約林地上違規情形層出不窮（台大實驗林，2010：1），進而衍生出相關林政問題，甚有破壞水土保持和國土保安的疑慮。然而，契約林農則持相反意見，認為目前管理制度有諸多漏洞，契約林農表示，其實是林管處的管理方式不符合契約林地的利用，他們係以善待土地的方式，在利用契約林地（顏愛靜，2010：60-61）。. 政治大. 本研究旨在探討台大實驗林契約林地違規使用的問題。首先，以權力關係探析管理契約林地的林管處和承租土地的契約林農，在受到市場的影響，以及對契. 立. 約林地財產權認知的影響下，是否能確實達到良好的契約林地利用模式。其次，. ‧ 國. 學. 以需求層次概念，探析契約林農是否因為現行契約規定要大面積造林，致其難以維持生計才會違反契約林地規範。簡而言之，本研究欲探究林管處和契約林農兩兼顧保育林地和維持契約林農生計的方式。. Nat. y. ‧. 者對於契約林地的管理和利用觀點，以期解決契約林農違規使用的問題，並謀求. sit. 因此，為利研究之展開，本研究途徑將採取三面向，首先回顧 Aldo Leopold. er. io. （1949）提出的土地倫理觀念，重新檢視台大實驗林契約林地上的土地倫理內涵；. al. v i n Ch 地分析框架，檢討權力關係的四個要素－政府政策、社群的價值規範、市場經濟， U i e h n gc 以及財產權的實質特徵，分析這些因素如何在台大實驗林契約林地上交互作用， n. 並就 Walck and Strong（2001）建構的土地倫理/權力關係/土地利用/土地健康. 從而影響林地利用。其次，引用 Maslow（1943）需求層次理論，解釋目前契約林地違規使用情形之可能原因，並探索契約林農突破謀求生計違規利用困境而走向保育的可能作法。最後，整理目前國有放租造林地相關文獻，統整出國有放租造林地管理與利用上的問題，俾供探討台大實驗林契約林地相關課題之參考。. 10.

(24) 第一節權力關係之研究途徑本研究探討權力關係之研究途徑，主要參採 Walck 和 Strong（2001）基於 Aldo Leopold（1949）的土地倫理概念，洞察其與權力關係對土地利用與土地健康的影響，所建立的觀察環境長期動態有用的架構。於土地倫理的概念下，權力關係將會影響到土地的利用，而土地的利用將反饋土地的健康與否。為建構本研究權力關係要素，需先就 Aldo Leopold（1949）所提出的土地倫理觀念開始回顧，並釐清 Walck and Strong（2001）在 Aldo Leopold（1949）所提出土地倫理的架構下，如何補充 Batterbury and Bebbington（1999）權力關係、土地利用與土地健康之概念。. 政治大. 土地倫理的觀念，首先由「美國生態保育之父」Aldo Leopold（1949）提出，他於擔任美國林務署助理林務官工作的期間，目睹美國西部土地，在二十世紀初. 立. 期，受經濟功利主義影響，不斷遭受任意開發，導致野生動物棲息地被破壞、物. ‧ 國. 學. 種及森林的消失、地景的變化，以及城鎮衰敗現象。他認為土地是一個有機體，就像人類的生態環境一樣，組成土地的各個部分彼此之間互相競爭也互相合作，. ‧. 這種內在運作的關係需要因勢調節，而且沒有優劣之分，缺一不可。 Walck and Strong（2001：265）為了解讀景觀的歷史，同時考慮未來永續. y. Nat. sit. 利用的可能性，以 Leopold 土地倫理所包含的「群落」、「合作」，及「責任」三. er. io. 個原則的概念基礎下，引用了地理學家 Batterbury and Bebbington 的政治生態. al. v i n Ch 暨「土地利用」兩個新觀點，建構土地倫理及權力關係對土地利用、土地健康的 i U e h n c g 影響模式，而本研究主要探討台大實驗林契約林地的權力關係運作，如何影響契 n. 觀點，以及環境管理專家 Andrew King 土地利用的歷史調查，補充了「權力關係」. 約林地利用，如下圖 2 所示：. 11.

(25) 土地倫理. 權力關係. ‧ 責任 ‧ 合作 ‧ 群落. ‧ 政府 ‧ 社群 ‧ 市場 ‧ 財產. 土地利用. 學. ‧ 國. 立. 政治大土地健康. ‧. n. Ch. sit er. io. al. y. Nat. 【圖 2】土地倫理及權力關係對土地健康的影響模式資料來源： Walck 和 Strong（ 2001：266）註：虛線部分為本研究主要探討部分. i n U. v. 上述要素彼此之間皆有關連，土地能夠永續利用的基礎是土地健康，土地健. engchi. 康則是維持生命的必要條件；人類為了本身目的，對土地及其孕育之資源的開發利用，是為土地利用，但土地利用將攸關土地健康，土地健康則決定了人類永續利用土地的可能性，以及生物鏈的存續。此外，土地利用受到權力關係、分配土地所有權、資源取用權之社會及制度的力量，與土地倫理的觀念所影響，都將決定土地利用的方式是否能以維持土地健康（Walck and Strong, 2001: 264-270）。以下將分別析論之：一、土地利用（Land Use）與土地健康（Land Health）：所謂土地利用，乃人類為了本身的目的，對土地及其孕育之資源的開發利用。不可諱言地，有些土地利用行為，確實有助於土地的健康，但是有些則不然。若 12.

(26) 是能以維持生態系統完整性的方式利用，將有助於土地健康；反之，影響生物鏈、傷害土地金字塔循環基礎的利用等，則會導致生態系不穩定，進而影響土地的健康（顏愛靜、陳亭伊，2010：6）。土地健康與土地利用之間，存在互饋的關係，土地利用影響土地健康，而土地健康亦決定土地利用的可能性。 Aldo Leopold（1949）認為人類不該將土地使用視為純粹的經濟問題，尚須從倫理和美學的角度，來考量每個問題。藉由有機體的最重要特徵－內在自我更新的能力，維繫和維持土地健康，而人類致力於自然資源的保護，便是了解和延續這種能力的體現。他指出，為確保人類的生存，人們將改變、管理和利用土地和資源。不過，他相信，愈是以土地使用改變土地本質，土地健康和土地恢復的可能性愈低（Walck and Strong, 2001：267）。. 政治大適合單一環境屬性的土地管理，將破壞生態系統，足以造成不可逆轉的生態系統立為之崩潰。他提出需透過適當的土地利用，以形成土地健康的四個因素。這包括： King（1995：961-985）贊同 Aldo Leopold 的看法，他指出，在極端情況下，. ‧ 國. 學. 一、重要自然資源的共同所有權（即社群）。二、凝聚土地使用權利不是絕對的共識（即合作）。三、接受限制個人利益條件的公有權（即必須承擔責任的限制）。. ‧. 四、地方自治；前三個因素適與 Aldo Leopold 的土地倫理原則相符。. y. Nat. Batterbury and Bebbington（1999）也提出回應，社會和制度動態建構了. sit. 資源的獲取和利用，強調自然－社會長期的相互作用，亦即人、制度與廣泛的生. n. al. er. io. 物資源（樹木、土壤、水和動物）彼此間多個層面的互動。他們呼籲只有從歷史. i n U. v. 的層面，才能適當地瞭解影響景觀緩慢且偶發的人為與自然的交互作用過程，並確定重要的長期影響因素。. Ch. engchi. 實際上，從資源開發利用的歷史角度觀之，除了自然影響之外，人類利用土地是造成土地健康受損最迅速、累積規模最鉅的根源。然而，是否要完全排除人為的影響，以保護保存自然資源，才是對於土地健康最好的維持方式，或者是依照人們需要為了環境積極負責，需要主動保育自然資源的觀點，易造成環境保育方面激烈的辯論（Minteer and Corley, 2007：307-310）。 Minteer and Corley（2007：326-327）研究查塔國家森林公園的自然資源管理發現，很多公民和科學家，認為「保育」的理念，促使人民積極「動手」的管理，促進審慎和永續利用森林資源，同時也兼顧了生態的動態改變的理解；另一方面，「保護」，可以視為一個「不插手」的管理理念，排除人為的干擾，認為 13.

(27) 應該要留給大自然自行復育，而這將會導致管理規則的約束，將只允許低度被動使用，兩者比較如下表 1 所示。然而，一些受訪者表示，保存暗示預防生態變化，幾乎所有參與了這項研究的森林科學家認為是不科學的，也是不切實際的觀念。【表 1】公民和科學家對保育和保護主要議題的認識摘要主要議題. 認知摘要. 保育 Conservation. 動手、主動管理智慧/永續利用維護生態系統的健康. 保護 Preservation. 「不要插手」辦法/不需管理不要使用/被動使用防止環境變化. 資料來源：本研究修改自 Minteer and Corley,2007：307–333。. 政治大. 結合上述 Minteer and Corley（2007：307–333）提出「保育」與「保存」. 立. 的觀念，和 Aldo Leopold 提出的土地倫理概念，所考慮的是重新建構「個人與. ‧ 國. 學. 自然的共存關係」，這樣的過程並不是由專業官僚所領導、進行的資源管理與利用，而是包含資源使用者與生態系統的互賴共存而攜手並進（侯文蕙譯，Worster 著，1999；顏愛靜、陳亭伊，2010：7）。因此，台大實驗林的契約林地健康，. ‧. 深受林地利用的影響，任何單純的一昧保護、保存管制，或者是沒有保育觀念的. y. Nat. 違規利用契約林地，都會造成林地的破壞。如要落實對於土地共同善的理念，便. io. sit. 是轉變人類過去「人定勝天」、「追求短期利益」的資源利用思維，需要在契約. n. al. er. 林地上的群體，以共同以和善的觀念利用土地，並且和土地上的群落，成為親密的夥伴關係，才能真正的落實土地的健康。. Ch. 二、土地倫理（Land Ethic）：. engchi. i n U. v. 由於人類利用土地對土地的影響甚鉅，因此 Aldo Leopold（1949：238－239）提出人類需要以「土地倫理」，規範永續的土地利用，其中主要原則為「群落（community）」、「合作（cooperation）」，及「責任（responsibility）」的觀念。首先，他定義所謂的「倫理」，是「由生態的角度看，是生存競爭中對行動自由的限制；若由哲學的角度看，則是要和反社會行為有所區別的社會行動」。所有「倫理」的觀念，都是基於一個前提，就是「個體僅是互相依賴的群落中之一員」，人類亦不外於此。因此應擴大視野將生態學上的「群落」的概念，納入土地上的植物、動物、土壤和水體，因為這些都是我們相互依賴、共生共存的一部份之故（Aldo Leopold, 1949：238、239；Walck and Strong, 2001：268）。 14.

(28) 群落、合作及責任的觀念，如以下所述： 1. 群落 Aldo Leopold（1949）認為倫理規範的前提，乃是個人－是成員互相依賴的群落份子之一，而土地倫理的規範，不過是擴展了群落的界限，使其納入了統稱為土地的「土壤、水、植物及動物」，因此人類與土地的關係，應該是對等且互相依存的。 Aldo Leopold（1949：246）指出，從市場經濟觀點而言，由於「土地群落中大多數成員是沒有經濟價值的」，因而他們在公共政策領域，無法發聲，也無從在群落裡爭取生存的地方，這般土地經濟倫理的運作結果，是人們可能剷除「非生產性」的物種，亦即是目前不具經濟價值的物種。雖然數十年前野花、鳴禽被. 政治大養野生鳥類變成大企業）的經濟價值；同樣地，一些樹種如白色雪松、落葉松、立. 認為不具經濟價值，但現今體認到牠們的藥用價值，以及在野生動物繁殖業（餵. ‧ 國. 學. 檜木、櫸木和鐵杉等，因為它們發育過慢，或木材作物的銷售價值過低，而被經濟思維的林農所忽視（Walck and Strong, 2001：269-270）。所謂群落的概念，應該包含土地上的所有物種，如同林管處所指稱，契約林農在林地上種植經濟價. ‧. 值較高的農作物，其實是以經濟思維在剷除非生產性的林木。. sit. y. Nat. 2. 合作. er. io. 土地倫理的概念，提醒人們本身在生態系群落中的角色，人類為了生存和其. al. n. v i n Ch 為保有爭取生存的地方，合作是必要的（Aldo i U 1949：239；Walck and e n g c h Leopold, 他目的而利用土地，將會影響同屬土地群落中其他成員的生存能力及生產力，然. Strong, 2001：269）。合作將以尊重彼此生存空間重新詮釋，積極面是須營造. 適合物種生存的環境；消極面則不對其他物種造成壓力，因此群落中個體之間，不再只有競爭，而是彼此競合的關係（顏愛靜等人，2009：17-20）。所謂的「合作」，是代表尊重，如同林管處所指稱，契約林農對於契約林地的違規超限使用，即是人們為了生存，對於森林環境和契約林地不尊重的一種表徵。 3. 責任 Aldo Leopold（1949）認為倫理限制為生存而努力的行為自由，在群落中的每一份子，必須瞭解基於合作之需，應負擔義務，亦即責任，若違反義務，以破壞生態系統、剝奪其他物種生存權利的方式使土地退化，就是不道德的行為（Aldo 15.

(29) Leopold, 1949：238、250；Walck and Strong, 2001：269）。雖然 Aldo Leopold 支持中央政府採取行動，以限制退化土地的活動，但他根據經驗瞭解，這不是唯一的補救辦法，也譴責「將私人土地所有者無法執行的一切必要工作託付給政府」的傾向，因為道德義務－土地倫理是必要的，將責任分配給私人土地所有者，以維護和改善其土地的健康，這樣的土地倫理將產生生態良知，每個人都該對土地健康負責（Aldo Leopold, 1949：238、250；Walck and Strong, 2001：269）。所謂責任的概念，指的是土地上的群體應該為土地上的生物負責，在台大實驗林契約林地上，理應不該只有林管處以國家力量從事林地保育，應該納入契約林農，以共同和善的觀念來為契約林地的健康負責。而國內的研究針對土地倫理的觀念顯示，土地倫理即是一個可以評估土地長期以來改變的概念性架構。土地倫理的建構，就是要改變人類的生活態度與環境. 政治大. 行為，建立道德進化的環境態度，以解決當前土地環境惡化的問題（鐘丁茂、徐. 立. 雪麗，2005）。顏愛靜、陳亭伊（2010：8）認為「土地倫理」實指人類是生態群. ‧ 國. 學. 落中的一員，人們應與其他生態群落相互合作，人們應對土地健康與其他生態群落的生存負責任。土地倫理規範並非要阻止「自然資源」的改變，及停止任何對「自然資源」的管理及利用（顏愛靜、陳亭伊 2010：5），而是必須藉由群體間. ‧. 的合作，共同維繫群落中各物種的穩定及完整。白仁德、吳貞儀（2010：12）認. sit. y. Nat. 為土地倫理是一種社會結構、社會人文、社會文化等相互連結的跨尺度概念。余馥君（2008：103）認為土地倫理，係將人與人之間的倫理關係延伸到自然，「尊. io. n. al. er. 重」自然、「友善」土地，而在和諧共生的前提下相互順應。林中森（2006：2）. i n U. v. 認為人如何對待土地及土地上之其他生物，這是所謂的土地倫理。綜上所述，國. Ch. engchi. 內學者普遍認為土地倫理是指，人類應與和善的觀念，和社會中其他群落共同合作、共同生存，並且予以負責。. 本研究認為「土地倫理」，實指人類是生態群落中的一員，人們應與其他生態群落相互依存、相互合作，利用土地資源的人們，應共同和善地對土地健康與其他生態群落的生存負責任。不論是台大實驗林契約林地的管理機關─林管處，或者是契約林農，在他們與自然環境互動的過程中，經過長期累積形成當地土地利用的生態智慧，應該與契約林地的關係更加密切，有助於共同協力，好好維護土地與環境的健康。然現狀下林管處與契約林農，對於契約林地的利用觀念大相逕庭，對於自然生態的影響產生巨大的影響。後續論述將探討林管處與契約林農的土地利用觀念，及其如何影響契約林地利用，進而建構雙方對於契約林地的共 16.

(30) 同善觀念。三、權力關係（Power Relations）：為了永續的土地利用，採納土地倫理觀點進行分析，對社會上競相取得使用土地及其資源的諸多團體而言，具有顯著的意涵。社會中權力關係的架構方式，深深影響著該類取得與利用（Walck and Strong, 2001：269）。台大實驗林契約林地上，負責管理的林管處和承租契約林地利用者──契約林農，除了因為利用契約林地的觀念有所差異之外，更因為在契約林地的利用深受社會權力關係的影響，而產生不同的樣態，以下將釐清權力關係概念。 Batterbury and Bebbington（1999：279-289）為了永續的土地利用而採納土地倫理，他們認為對社會上競相取得使用土地及其資源的諸多團體而言，土地. 政治大關鍵在於能否將永續利用的「共同善」概念，反應在公共政策中，並由國家機關立倫理具有顯著的意涵。社會中權力關係的架構，影響土地和資源的獲取與利用，. ‧ 國. 學. 制定成為法律規範。他們研究社會及制度的力量如何分配與重分配，進而影響資源獲取與土地利用的權力，並指出四項重要的制度－「政府（government）」、「社群（community）」、「市場（market）」，及「財產權（property）」，. ‧. 是決定土地利用與土地品質的因素，和影響資源取得及引導土地利用的內涵與模. y. Nat. 式。這四個制度要素，對於促使資源永續利用有同等重要性。以下將分述政府、. er. io. 1. 政府要素. sit. 社群、市場及財產權之概念。. al. n. v i n Ch Aldo Leopold（1949：201）認為，儘管中央政府的地位重要，但仍無法單 engchi U 獨解決土地健康問題；他雖倡導政府管制、公有地的智慧管理，並創立荒野保護區，卻也反對在某些議題上擴大中央政府政策，如大幅增加公有地、由政府支付土地使用補貼。他還擔憂保護土地的任務一旦移轉給政府機關，仍將無法避免「優質私有地變成劣質公有地」的後果。如果土地健康有賴於生態系統的完整性，則政策就必須設定在足以影響生態系統的層次，並能在地方加以落實。 Walck and Strong,（2001：269）指出從 Batterbury and Bebbington (1999) 的觀察發現，土地如何利用，取決於關於資源使用的主要政策觀念，中央的政治生態，可能著重於保護自然資源，但地方政治生態，可能偏向經濟發展，此將導致差異頗大的土地利用方式，從而對土地健康產生截然不同的後果。例如，在 17.

(31) 1970 年代以來，因為地方農民以農藥進行農業耕作，導致河川水源受到農藥的污染，而主管美國的國家環境保護計畫的中央主管機關，相當成功地減少使用有害農藥，並改善許多河流和湖泊的水質；而全球倡議保護雨林和污染物的管理也有所進展。台大實驗林契約林地，以林管處為主要的政府政策執行機關，為了貫徹林業政策的方向，訂定造林契約規範，希望承租土地的林農，能夠落實在契約林地上大面積造林。只是林管處希望契約林地能夠落實保育的目標，似乎與欲追求經濟發展的林農的目的不相符合。 2. 社群要素 King（1995：961-985）結合 Ostrom（1990），將自然資源視為「共用財產」. 政治大察環境評估和行為的論點立，形成社群財產管理(community property management). 的集體行動理論，以及 Holling（1978）必須從長期間行為改變的歷史框架，觀. ‧ 國. 學. 理論架構。在此權力關係中的社群，並不是前述土地倫理生態學的「群落」概念，而是指 Ostrom 所提出的「社區」概念，即地方內部資源使用者社群。. ‧. 台大實驗林契約林地，以契約林農為主要社群，這些契約林農，目前並無成立明顯利用契約林地的共同組織，亦無形成共同管理契約林地的方式，僅以個別. Nat. sit. y. 承租契約林地之方式，向林管處承租契約林地。惟契約林農長久以來在契約林地. io. er. 上從事農林業經營，早已形成共通的在地生活方式與農林業經營模式（顏愛靜等人，2011：5）。本研究以契約林農為主要探討的社群，企圖釐清林農是否受到. n. al. Ch. i n U. v. 政府、市場和財產權觀念的相互作用，進而影響契約林地的利用型態。 3. 市場要素. engchi. Batterbury and Bebbington (1999：282)指出，除了國家政策與機構之外，市場結構也參與在土地的利用過程之中。市場結構的參與，能夠提供農業經營的前景；吸引民間團體發揮作用，參與土地的利用與管理；提升當地參與國家治理土地的能力。他們並引用 Ribot's (1998)說明，市場結構的制度，幫助了解真實市場運作情形，也能夠判定土地利用如何造成土壤退化的重要因素。台大實驗林契約林地利用，是否受到市場結構吸引，或可由林管處和契約林農利用契約林地的不同型態探知。本研究將針對林管處人員和契約林農，對於契約林地利用與市場結構之關聯性進行分析，釐清市場要素對於林管處與契約林農產生的作用力，與契約林地違規利用之原因。 18.

(32) 4. 財產權要素「財產」（property）的概念，不論是土地資源的使用/利用、農作獲取/ 收益，皆是源自於土地資源的管理規則，賦予社群擁有資源/財產的財產權。 Batterbury and Bebbington (1999：283)指出，如何使用土地，不僅取決於土地使用者處置資源之方式，更取決於誰有權取用。在他們的文章中指出，以 West Usambaras 的例子而言，政府與當地土著之間，對於森林的利用有不同的看法，但是最終是政府控制了森林，因而有了以政府觀念為主軸發展的森林政策觀念。顏愛靜、陳亭伊（2010：9）認為其不僅指「財產」而已，而是涵蓋「財產權」的概念，即資源使用者或社群利用、獲取、收益資源或財產的權利。台大實驗林契約林地為台灣森林保育的主要指標，林管處積極推廣保育，希. 治政年利用契約林地維生，早已將契約林地是為自己的財產，雖然沒有大面積造林，大立但是基於保護自己維生的財產，並不會做出傷害契約林地的事情(李健豪、顏愛冀林農能夠大面積造林，以維持國土保安，避免水土流失。惟契約林農表示，長. ‧ 國. 學. 靜，2010：20)。本研究主要探討林管人員與契約林農對於契約林地產產權的認知差異，是否影響到對於契約林地的利用方式。. ‧. 上述針對政府、社群、市場和財產權要素進行概念釐清，而承上所述，. y. Nat. Batterbury and Bebbington (1999：283)指出，我們不能斷定單獨依照政府、. sit. 社群、市場及財產權，這四個要素中的任何一者，可以達到資源的永續利用。Walck. n. al. er. io. and Strong（2001：269）指出政府、社群、市場及財產四個要素，作為土地利. v. 用與土地品質之決定因素的重要性，四者皆無法單獨達成資源永續利用，亦沒有. Ch. 任何一者必然永遠對永續使用較好為結論。. engchi. i n U. 顏愛靜等人（2009：9-10）指出，土地如何利用，取決於關於資源使用的政策觀念，也反應社會上對於上述四個特質間關注的權力平衡，然而並沒有任何一者必然永遠對永續使用較好。建構權力關係的關鍵議題，在於共同善的觀念能否反應在公共政策中，並使政府將之制定成法律，而對於四大要素的定義如下表 2 所示。【表 2】權力關係中四要素之指標要素. 要素指標. 政府. 政府要素，乃透過政策執行，影響資源取得及引導土地利用的內涵與模式，政策雖不一定對於土地利用模式具強制性，惟仍 19.

(33) 會對土地利用的行為產生引導作用。社群. 社群要素，是一個擁有某種共同的價值、規範和目標的實體，透過價值之傳導、規範的投射及目標的設定，影響土地利用的內涵與模式。. 市場. 市場要素，是指經市場供需機制的運作，影響土地利用的內涵與模式。. 財產. 財產要素，是以土地、勞工、資金及資訊性資源等財產管理，作為影響土地利用以及土地品質之決定因素。. 資料來源：本研究整理自顏愛靜等人，2009：9-10。四、小結如何凝聚台大實驗林契約林地管理和利用的共同善觀念，取決於契約林地上. 治政大內林地基於自然保育的前提，大面積造林，但承租林地的契約林農卻早已將契約立林地視為他們的財產，希望在不破壞水土保持的情形下，能夠賺取更多的經濟收政府、社群、市場和財產權要素的相互作用。林管處本於自然資源保育，希望境. ‧ 國. 學. 入。現狀下，林管處將契約林地租予契約林農後，雖然要求契約林農必須遵守契約規範方式利用契約林地，若發現違規利用情事，將予以處罰或收回契約林地。. ‧. 但是這種政府單位的強制管制，並無法解決契約林農違規利用契約林地的現象，契約林農依然故我，逕行違規利用林地──為了追求經濟上更高收入，種植市場. Nat. er. io. 與利用不同調，有破壞土地健康之虞。. sit. y. 上較高經濟價值之作物，使政府的保育觀點無法落實。此現象，形成土地的管制. al. n. v i n Ch 傅小芝、何欣芳所定義權力關係四要素之指標，分析政府、社群、市場、財產， engchi U 四要素在台大實驗林契約林地相互影響的之體現，分別了解代表林地管理的政府本研究主要將以 Walck and Strong 提出的權力關係的四要素，和顏愛靜、. 機構的林管處如何以政府授予之權力管理契約林地，代表當地社群的契約林農利用契約林地的概念，市場經濟要素對於林管處與契約林農利用契約林地之影響，以及以契約林地衍生的財產權要素認知對於契約林地的影響。換言之，於契約林地之管理與利用上，以政府角色來管理地林管處，及欲解決生計問題地契約林農，在市場經濟和自然資源保育下，是如何影響契約林地的利用，進而導致現狀下違規利用之現象，並探討未來如何達到兼顧自然資源的維護，以及契約林農生計的地位，詳如下表 3 所示。【表 3】以權力關係研究台大實驗林契約林地之方向 20.

(34) 要素. 要素指標. 本研究探討方向. 政府. 透過政策執行，影響資源取得，引導土地利用的內涵與模式。政策雖不一定對於土地利用模式具強制性，惟仍會對土地利用的行為產生引導作用。. 林管處為代表林地管理的政府機構，有權訂定相關規範，以利林地之管理。本研究係以執行管理契約林地之林班人員為探討對象。. 社群. 社群是一個擁有某種共同的價值、規範和目標的實體，透過價值之傳導、規範的投射，及目標的設定，影響土地利用的內涵與模式。. 本研究係以台大實驗林轄區內承租契約林地，利用維生的契約林農為探討對象，雖然林農尚未成立關於契約林地利用的相關組織，但因面臨相同環境因素，有著類似的林地利用概念。. 市場. 經市場供需機制的運作，影響土地利本研究係以市場經濟對於契約林地利用的內涵與模式。用所產生的影響為探討對象。. 財產. 以土地、勞工、資金及資訊性資源等本研究係以契約林地使用衍伸的財產財產管理，作為影響土地利用以及土權觀念，對於契約林地利用所產生之影地品質之決定因素。響為探討對象。. 立. 政治大. 資料來源：本研究自行整理。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(35) 第二節需求層次概念之研究途徑如前所述，台大實驗林契約林地的契約林農表示，若要他們遵守合作造林契約規範，在契約林地上大面積造林，將造成以契約林地維生的他們，無法靠契約林地的收入來滿足基本生活收入，形成生計上的壓迫。契約林農的想法，或許可以用需求層次的概念檢視分析之。以下將釐清需求層次概念，以及可能在土地管理與利用上的做法。根據Maslow(1954：80-98)所提出的「需求階層理論」(need hierarchy theory)，各種需求有先後順序與高低層次之分，其將需求的層次劃分為生理的需求(physiological needs)、安全的需求(safety needs)、隸屬與愛的需求(love and belongingness needs)、尊重的需求(esteem needs)、知識與理解的需求. 政治大實現需求(self-actualization needs)。生理需求最為基本，位在最下層；自我立 (knowledge and understanding needs)、審美的需求(aesthetic needs)、自我. 實現需求最為複雜，位在最上層。滿足的順序自下而上，只有在相對低層次需求. ‧ 國. 學. 獲得滿足後，較高層次的需求，才會發生影響，成為決定行為的重要因素。例如，當個人處於飢餓狀態時，生理需求最為強烈，個人會將所有時間用來尋求食物，. ‧. 在飢餓問題未獲解決前，其他較高層次的需求不易發生作用。. y. Nat. Inglehart(1977：42)將優先滿足「生理需求」與「安全需求」者，視為物. sit. 質主義價值，而將優先滿足「自我實現」、「言論自由」、「知識」、「審美」. er. io. 等需求者，視為後物質主義價值。在這樣的情況之下，Inglehart(1981：881). al. n. v i n Ch 則會有相反的影響。換言之，個人或團體的經濟滿足程度，將會直接影響他們的 engchi U 生理和安全需求，亦會影響他們對於自我實現、言論自由、知識、審美等價值性預期在長期的高度經濟繁榮之下，會促進後物質主義價值的普及，而經濟的衰退. 需求的滿足。張春興（2009：327-328）說明，根據Maslow的解釋，各種需求層次之間存在有以下的關係：（1）各層需求之間不但有高低之分，而且有前後順序之別。只有低一層需求獲得滿足之後，高一層需求才會產生；（2）七層需求分為兩類，前四層為基本需求（basic needs），較高的三層稱為成長需求（growth needs）。 Zoe,Jennifer and Lorraine（2011：154-156）以澳洲農村改善土地管理作法，說明Maslow需求層次的概念可以進一步結合環境背景和其他環境價值功能。. 22.