綜合分析

Batterbury and Bebbington (1999)研究社會及制度的力量，如何影響資源 取得與土地利用的方式，以分配與重分配權力，指出政府、社群、市場及財產四

‧

‧

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

121

於造林契約保育森林的目的性存疑，造成林班人員於落實契約林地的法令管理遇 到阻礙。亦使台大實驗林契約林地的法令規範，雖具有強制性，但是卻無法得到 承租戶認同，亦無法落實法令，形成管制之僵化，對於契約林地的利用將產生不 良的影響。

(二)社群要素

以社群要素進行態度分析（1）契約林農認為限制農耕面積，未考量契約林 地宗地區位，（2）契約林農認為農耕行為導致水土破壞，未予深究農林混作之可 能性，（3）契約林農認為強制取締違法或違規行為，無視於林農生計之維護，如 下分述。

林管處在以國家權力進行管理，卻缺乏契約林農之認同，引發契約林農積極 或消極不同程度之反彈，諸如台大實驗林與溪頭原墾農民衝突（黃珮宜 2009）。

致使管理政策，無法達到該有的成效。契約林農認為林管處限制農作面積，未考 量宗地區位，倘若遵照契約規範，將造成契約林地利用僵化。受訪的林班人員和 契約林農均表示，契約林地法令規範老舊過時，不符合契約林地的管理與利用，

需要修改契約規範。並透過專業評估，考量契約林地其他因素（例如坡度），適 度修改種植林木比例之規定。

而針對農耕行為將導致水土破壞之觀點，受訪的契約林農表示，契約林地法 令規範，與當地林地利用長久經驗違背，種植非林作物並不會造成水土破壞，而 受訪的林班人員稍稍同意，可能契約規範和林農長久利用的經驗相違。而受訪的 契約林農，普遍不同意在合作造林契約林地上種植農作物，係屬於違規利用行為，

他們認為在平坦的土地種植農作物，並不違反他們在當地長久的耕作經驗，但是 林班人員稍稍同意，在契約林地上種植農作物，是屬於違規利用的行為。對於上 述違規的行為的產生，林班人員同意契約規範，能規範契約林農使用契約林地，

但是契約林農卻普遍不同意這樣的說法。

契約林農長久在契約林地耕作維生，對於土地與周遭生態均具有一定程度的 了解，受訪的契約林農不同意合作造林契約應以造林為目的，強調若是在契約林 地上造林，將會導致他們的經濟收入短少，建議林管人員適度的考慮他們的生計 問題。而受訪的林班人員和契約林農，皆認為現行契約林地法令規範，有不符合 契約林地管理與利用之趨勢，建議相關單位可以修改現行老舊法令。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

122

結合上述三項指標之分析，可以發現雖然現行造林契約要求契約林農應以造 林為目的，於承租的契約林地上造林，並遵守合作造林地需栽種林木達總面積 70%之規定，惟此類目的並不能獲得契約林農之認同，甚有林班人員也對於在契 約林地上應造林之分歧意見。受訪的契約林農，並不認為耕種非林木作物的行為，

將導致水土的破壞，認為耕種非林木作物，亦有水土保持之功效。而受訪的林班 人員和契約林農，均認為是因為遵守現行造林契約規範，將使得契約林農經濟收 入之短少，進而影響其家庭之收入，而造成契約林地造林之阻礙。

(三)市場要素

以市場要素進行態度分析，農產市場價格高漲，影響林地契約林農的土地利 用，如下所示。

受訪的契約林農希望契約林地之利用，可以直接反映市場之需求，以獲得更 大之利益。受訪的林班人員和契約林農，均表示同意，若不考慮市場機制，種植 市場經濟價值較高的茶樹、咖啡或蔬果等作物，在契約林地上只單純栽種竹木，

將造成契約林農收入短少。

而受訪的林班人員同意管理機關應該應輔導契約林農利用契約林地之栽種 技術，和輔導契約林農利用契約林地之作物選取，以一個積極的態度，考量環境 適合的作物，削弱契約林農直接受到市場要素的吸引。

換言之，若以市場功能，分別以林管處契約林農兩個角度予以分析，林管處 為維護山林保育，而阻攔契約林地可能遭受市場之影響，種植可能不利於契約林 地健康之作物，而契約林農則是積極期望配合市場機制，進行契約林地之利用，

獲得較大的利益。在此主被動差別下，林管處與市場的聯結，往往弱於契約林農 與市場的聯結，造成契約林地上違規情事之繼續產生。

結合上述指標之分析，可以發現在市場要素的作用下，市場上作物的供需模 式和經濟收益，將影響契約林地的利用模式。現狀下雖然造林契約要求契約林農 於契約林地上造林，但是卻因為市場上竹木價值偏低，不及於農產物的高經濟價 值，致使契約林地受到市場要素的吸引，而產生契約林農違規使用契約林的的狀 況。為了盡量避免契約林地受到市場要素影響，林班人員大部分希冀可以透過輔 導契約林農利用契約林地之栽種技術，和契約林地之作物選取，來提升契約林農 營林之利潤，增加契約林農遵守造林契約之誘因。但是受訪的契約林農，卻對於

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

123

輔導契約林農利用契約林地之栽種技術，和契約林地之作物選取之反應兩極，仍 有希冀能完全依照市場上作物的供需模式和經濟收益作用，改種植市場價值較高 之作物，以獲取更高之利潤。

(四)財產權要素

以財產要素進行態度分析契約林地之財產概念，將會影響契約林的的管理與 利用，進而影響契約林地的土地品質，如下分述。

林管處與契約林農於財產權要素的權力關係中觀念迥異，林管處著重整體契 約林地國土保育，契約林農多視契約林地為私人產權，追求個人經濟收入。

受訪的契約林農，普遍不同意管理機關擁有契約林地的所有權，亦不同意契 約林農僅擁有契約林地的使用權，他們認為長久的利用契約林地，早已將契約林 地視為自己的產權，更有契約林農表示，他們比林管處更早開始在土地上利用，

他們才擁有土地的產權。但因林管處係以國家高權，作出契約管理上的優勢，除 了契約林農能夠提出所有權證明之外，契約林地的產權仍然屬於國有，而契約林 農，必須要在國家對於土地保護期待之框架下，遵照契約內容來利用契約林地。

對於林管處向契約林農收取的租金，林班人員認為契約林農承租契約林地之 租金過低，但是收取租金，具有象徵林管處具有契約林地產權之象徵。而契約林 農認為契約林地的收入並不高，即便契約林地租金低廉，對他們的生計，仍是一 種負擔。換言之，若將財產權要素，分以林管處與契約林農兩個角度來分析，林 管處因為擁有契約林地的產權，規定基於環境資產保育，而利用契約林地的權能，

是遠遠高於契約林農。

結合上述指標之分析，在財產要素之作用下，契約林地財產權之認知，將會 影響契約林地的利用，惟利用契約林地維生的契約林農，現狀下普遍對於契約林 地的產權認知產生混淆，而造成不認同契約林地之產權是歸屬於國家。而上述之 現象，也可能造成契約林農視契約林地為自身財產，欲利用契約林地獲得較高之 經濟收入，而不願意遵守契約林地造林的目的，亦使得林管處無法妥善的管理契 約林地，和落實契約林地造林之目的，進而達到國土保育之目標。

小結

林管處於權力架構當中，透過國家權力之授予，規定林業與農業使用強度，

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

124

是著重在當地資產的保護，希冀透過國家公權力，限制契約林農的利用行為，並 且避免市場因素造成森林資源的破壞。以森林保育為目標，管理契約林地土地，

進而發展出一套土地的利用方式，惟這種管理方式，不能得到契約林農的認同，

亦因為市場要素對於契約林農之影響，而造成契約林地存在違規使用的狀況，並 因為轄區廣大難以確實舉發，造成管理制度缺失與漏洞。

而契約林農於權力架構當中，被動的接受林管處的管理，但卻反對農耕行為 將導致水土破壞，亦不認同現行造林契約限制非林產物面積之規定，在市場要素 的吸引下，為了追求自身更高的經濟收入，進而在契約林地上違規種植非林產物 之情形。契約林農認為其具有愛護契約林地之概念，希冀可以強化契約林地作物 的選擇與市場的連結，直接將市場需求反應在契約林地之利用上。

雖然林管處與契約林農雙方，都有維護土地健康的意識，也認為土地的永續 發展，是雙方都值得要尊崇的理念，但是在政府、社群、市場和財產要素的作用 下，對於土地利用概念的解讀迴異，亦導致不同的土地利用方式。本研究發現，

契約林地上林管處因為具有法令授權，可以決定契約林地的使用項目與類別，林 管處與契約林地財產權具有較高的連結性；相較於契約林農受到市場要素的吸引，

逕行在契約林地上種植市場價值較高的違規作物，契約林農與市場具有較高的連 結性；而林管處和契約林農之間，因為契約林農須遵守林管處訂定的契約規範，

否則將可能喪失林地的承租權，因而林管處對於契約林農有管制之強制力。

否則將可能喪失林地的承租權，因而林管處對於契約林農有管制之強制力。