第五章 契約林地管理與利用之課題與對策
第一節 契約林地管理與利用之課題
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第五章 契約林地管理與利用之課題與對策
於前章深度訪談與問卷調查之交互分析下，本研究以權力關係與需求層次概 念為基礎，結合實地訪查與問卷分析之資料，用以釐清契約林地現狀下，管理與 利用所產生之課題，並依下述課題試擬對策
第一節 契約林地管理與利用之課題
於本研究進行深度訪談分析，釐清契約林地上林管處、契約林農、市場、和 財產權四大要素的交互作用下，似乎已造成契約林地的管理與利用不同調之窘況，
亦無法落實租地造林政策中法律功能、經濟功能和環境功能，進而造成租地造林 政策目標無法落實。本研究彙整為三個課題，如下所述：
一、 契約林地造林契約規範僵化無法妥善管理契約林地
租地造林政策具有法律的功能，即透過租地造林政策之實施，由政府提供林 地，人民出資本與勞力，引進民間之力量，於國有林地上造林。而租地造林之性 質，為政府與民間共同投資經營森林之土地生產事業。而政府為了有效管理人民 經營契約林地，達到造林之成效，亦透過法令之授權，制定造林契約管理承租人 於契約林地之利用。
為了有效經營管理台大實驗林契約林地，政府授予林管處權力，制訂三種造 林契約管理契約林地，並以造林契約約束契約林農於契約林地上之利用行為，逕 行規定三種造林契約地上林業使用與非林業使用之強度。惟台大實驗林契約林地 之管理上，保管竹林契約、保育竹林契約和合作造林契約分別在 1949 年、1967 年和 1957 年訂定後，再也無修正契約規範之情事，而此三種造林契約之管制措 施，亦引起契約林農們的不認同。
契約林農們普遍認為，早年制訂契約規範之時空背景，和現行契約林地利用 之環境早已不相同，又因為市場木材價值逐年低落，林管處強制要求林農們於契 約林地上植樹，將造成契約林農經營契約林地收入短少。林農們因而改變利用契 約林地的型態，逐漸在契約林地上種植市場價值較高之經濟作物，產生違規使用 之狀況。
根據深度訪談與問卷調查資料分析，現狀下造林契約規範老舊僵化，無法使
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契約林農確實於契約林地上造林，亦無法達到租地造林之法律功能。探究契約林 地無法落實法律功能之原因，似可分為下述三點：
1. 合作造林契約中對於非林作物種類規定不明，條文中除了可以種植果樹 和森林特產物，似乎也存有可以種植農作物之可能，且合作造林契約年 限長達 40 年，長年不換約的狀況下，只依靠較低契約林地租金，代表 契約林地的產權歸屬，將導致契約林農逕行將契約林地視為自己的土地，
產生契約林地產權認知混淆。
2. 造林契約規範契約林農須於契約林地上造林，若是違反造林契約造林之 規定，將予以處罰，但造林契約規範缺乏獎勵措施，對於種植有助於水 土保值作物之契約林農，應給予正面獎勵。
3. 於合作造林契約林地上，於非林作物種植比例的條件，並沒有考慮契約 林地宗地因素，導致契約林農認為無法達到契約林地的有效利用，進而 違規使用契約林地。
二、 契約林地已無法滿足契約林農生計之收入
租地造林政策具有經濟的功能，即透過政府與人民為當事人，而成立之私法 上租賃契約，在國有土地從事造林，生產雙方共有之木材，收獲時再依約定比例 收取孳息之林地租賃行為。惟近年來木材價格低落，致使契約林農在契約林地上 種植非林木作物，造成林管處放租契約林地目的，與契約林農承租契約林地之目 的不一致，進而有違規使用契約林地的情形產生，無法落實租地造林契約之經濟 效果。
根據深度訪談與問卷調查資料分析，現狀下市場上竹木價格低落，無法誘使 契約林農於契約林地上種植竹木，在市場要素的吸引下，將會使契約林農為了賺 取更高經濟收入，於契約林地上種植高經濟作物，進而違規使用契約林地。但倘 若林管處逕行要求契約林農遵守契約林地造林之規範，又將造成契約林農收入短 少，形成無法維持生計之狀況，亦無法達到租地造林政策之經濟功能。探究契約 林的上無法落實經濟之原因，似可分為下述三點：
1. 現狀下營林收入低落，契約林農因為考量經濟因素，不願意於契約林地上造 林，亦無法落實租地造林政策之造林目標。若是林管處強制要求契約林農於 契約林地上造林，又可能形成對於契約林農生計之壓迫之兩難局面。
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2. 現狀下造林契約，僅允許契約林農於合作造林地上，種植該筆土地 30%面積 之森林特產物和果樹，其餘皆要種植竹木，以達到造林之功效。惟現狀下契 約林農，普遍在契約林地上大面積種植違規作物，例如茶樹、柳丁樹、咖啡 樹等經濟樹種，契約林農聲稱此類樹種，具有抓地力良好，具保持水土的效 果，應亦符合造林契約之規範。
3. 管理機關現行僅輔導契約林農栽種樹木之技術，並無輔導契約林農栽種森林 特產物或果樹，而這將使契約林農為了經濟收入栽種森林特產物或果樹無法 受到保障。
三、 契約林農之保育觀念無法落實於契約林地
租地造林政策具有環境的功能，即透過租地造林增進森林資源、綠化國土，
減輕政府財政負擔，提升民有林功能，促進林地合理利用與產業發展之社會政策。
林管處於推行契約林地租地造林政策，亦是希望能夠透過此一政策，使契約林農 於契約林地上造林，進而達到清理濫墾地和保育竹林之成效。
根據根據深度訪談與問卷調查資料分析，雖然現狀下契約林農，因為市場 經濟價值考量，違規使用契約林地，但契約林農皆不認為於契約林地上違規使用 之農耕行為，將導致水土破壞。雖然契約林農沒有於契約林地上種植林木，但卻 表示他們長年利用契約林地耕作之經驗，知悉如何妥善保護契約林地。探究契約 林的上無法落實環境功能之原因，如下所述：
契約林農認為契約林地上的作物收成，是他們經濟收入的主要來源，理當 不會做出破壞契約林地水土健康之舉措，長年在契約林地耕種所累積之在地知識 與經驗，具有保護水土與愛護土地健康之思想。但由於契約林農並無遵循造林契 約於契約林地上造林，致使林管處必須予以處罰，無法使契約林農之保育觀念落 實在契約林地上。
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