第二章 林地保育與利用之研究途徑
第二節 需求層次概念之研究途徑
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第二節 需求層次概念之研究途徑
如前所述，台大實驗林契約林地的契約林農表示，若要他們遵守合作造林契 約規範，在契約林地上大面積造林，將造成以契約林地維生的他們，無法靠契約 林地的收入來滿足基本生活收入，形成生計上的壓迫。契約林農的想法，或許可 以用需求層次的概念檢視分析之。以下將釐清需求層次概念，以及可能在土地管 理與利用上的做法。
根據Maslow(1954：80-98)所提出的「需求階層理論」(need hierarchy theory)，各種需求有先後順序與高低層次之分，其將需求的層次劃分為生理的 需求(physiological needs)、安全的需求(safety needs)、隸屬與愛的需求(love and belongingness needs)、尊重的需求(esteem needs)、知識與理解的需求 (knowledge and understanding needs)、審美的需求(aesthetic needs)、自我 實現需求(self-actualization needs)。生理需求最為基本，位在最下層；自我 實現需求最為複雜，位在最上層。滿足的順序自下而上，只有在相對低層次需求 獲得滿足後，較高層次的需求，才會發生影響，成為決定行為的重要因素。例如，
當個人處於飢餓狀態時，生理需求最為強烈，個人會將所有時間用來尋求食物，
在飢餓問題未獲解決前，其他較高層次的需求不易發生作用。
Inglehart(1977：42)將優先滿足「生理需求」與「安全需求」者，視為物 質主義價值，而將優先滿足「自我實現」、「言論自由」、「知識」、「審美」
等需求者，視為後物質主義價值。在這樣的情況之下，Inglehart(1981：881) 預期在長期的高度經濟繁榮之下，會促進後物質主義價值的普及，而經濟的衰退 則會有相反的影響。換言之，個人或團體的經濟滿足程度，將會直接影響他們的 生理和安全需求，亦會影響他們對於自我實現、言論自由、知識、審美等價值性 需求的滿足。
張春興（2009：327-328）說明，根據Maslow的解釋，各種需求層次之間存 在有以下的關係：（1）各層需求之間不但有高低之分，而且有前後順序之別。
只有低一層需求獲得滿足之後，高一層需求才會產生；（2）七層需求分為兩類，
前四層為基本需求（basic needs），較高的三層稱為成長需求（growth needs）。
Zoe,Jennifer and Lorraine（2011：154-156）以澳洲農村改善土地管理作 法，說明Maslow需求層次的概念可以進一步結合環境背景和其他環境價值功能。
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他們建議將需求層次理論8，應用在驅動土地管理的作法和動機上，並且作為一 種啟發的手段，如下圖3所示。
【圖 3】人類需求與土地管理作法驅動力之關係 資料來源：Zoe 等人,2011：154-156.
Zoe 等人（2011：154-156）的研究表示，創新、自我方向和土地管理權人 的需求，只有滿足最基本且不可忽略的條件下，才有可能實現，例如：安全和保 障。受訪者需要滿足基本的健康和財務需求後，才有可能為了改善生活方式，進 而減少投入成本和時間。在這種情況下，家庭生計問題，是優先於關心自然環境 和長期土壤的穩定的。相對地，若是要轉換到以保育生物多樣性為土地管理的目 標，只有滿足受訪者最基本的生活需求後，才可能被實踐。
監察院於2003年糾正案（2411期：42）指出：「因造林成材期間往往長達二
8 本研究參採 Zoe、Jennifer and Lorraine（2011）說明 Maslow 需求層次的概念，將 Maslow 第五層 知的需求（need to know）、第六層美的需求（aesthetic need）和第七層自我實現需求（self-actualization needs），並統一歸納為第五層的自我實現需求(self-actualization needs)，統稱這較高的三層稱為成 長需求（growth needs），以區別前四層的基本需求（basic needs）。
自我實現 土地管理職責
自尊 自我引導與創新
隸屬與愛 家庭和社區
安全 財務保障;基本生活方式
生理需求 基本的健康和財務需求
人類需求(Maslow,1943) 土地管理作法的驅動力
低階需求 高階需求
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第三節 林業政策與租地造林分析之發展歷程
台灣光復後，為了有效利用森林資源、解決濫墾森林的問題，開始推廣租地 造林政策，鼓勵以民間力量提升森林經營和利用森林資源，當時森林資源主要以 外銷和扶植戰後台灣產業發展。所謂「租地造林」，乃政府在國有林地中劃出部 分林地，以租賃關係將使用權授予承租人，承租人須於一定期間內完成造林，並 俟木材收穫後，繳交一定比例之分收金給管理機關（中華林學會 1993：196-200）。 政府以管理者的角度，監督人民利用自然資源，一方面透過清查森林資源和森林 的經營，進行森林資源的利用；另一方面，人民可以從造林獲得足夠之經濟收入。
以林管處為例，其於接管台大實驗林後，為了解決竹林地濫墾與竹林地保育利用 之問題，亦以租地造林為政策手段，與人民簽訂租地造林契約，以期達到濫墾地 清理和竹林保育利用之功能。惟租地造林政策在歷經社會和經濟之轉變下，因竹 木價格逐漸低落，似已無法使契約林農以栽種竹木的契約意旨利用契約林地，而 於契約林地的管理與利用，似已出現發展之困境。
為能明瞭問題癥結之緣由，本節將回顧台灣林業政策之沿革，再予以分析租 地造林政策在整體林業政策中之角色定位，最後彙整租地造林相關疑義之分析，
以釐清目前台灣租地造林發展之困境，俾利後續闡論。
一、 台灣林業政策之沿革
林業政策為引導林業發展之原則，因不同的時空背景而有不同的政策目標，
並採取一定之手段及方案，以滿足人民及社會之需求。台灣的林業政策隨著文化 及社會背景變遷，而有許多改變，而森林法自 1932 年 9 月 15 日制訂後，於 1945 年 2 月首次修正，歷經 40 年之後，於 1985 年 12 月 13 日再次修正後實施，最近 一次則是在 2004 年 1 月 20 日修正頒行。綜觀台灣林業政策之沿革，可概分為 七階段，如下表 5 所示：
【表 5】台灣林業政策之沿革 經營時期 經營目標
日據時代 日本政府相當重視保安林問題，但是自從太平洋戰爭發生後，日 本軍閥為了搜括物資，將所有的官營伐木事業均改為公司體制，
加入民股，或讓與民營，濫施砍伐，終致林政廢弛，森林幾遭破 壞。
1945-1958 「以林養林，植伐平衡」：強調「多伐木，多造林，多繳庫」的
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薛心淳（2012：2-3）。
而根據林明鏘等（2011：5-7）之研究，台灣森林經營，可以大致歸類為不
9 檢索網址：http://www.cpmah.org.tw/2006/htm_pic/c95b052/www/3_2.htm。
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資料來源：本研究彙整自林明鏘（2011：5-7）。
綜上所述，台灣林業政策推行之目標，從早年為了解決濫墾、濫伐，強調多
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會，1993：196-200）。嗣於 1980 年公布台灣經營管理方案，1985 年修正森林法，這兩者皆規定，
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資料來源：本研究修改自顏士雄（2005：15）、薛心淳（2012：2-6），。
由前述台灣林業政策與租地造林政策之內容比較，可知台灣林業政策為租地
1992：98）。而租地造林政策有下列三種功能（羅凱安，1992）：
1. 經濟功能：租地造林是由政府提供林地，人民出資本與勞力，性質上為政府 與民間共同投資，經營森林之土地生產事業。
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2. 法律功能：租地造林是以政府與人民為當事人，成立私法上租賃契約，在國 有土地從事造林，生產雙方共有之木材，收獲時再依約定比例收取孳息（木 材交易價值）之林地租賃行為。
3. 環境功能：租地造林可增進森林資源、綠化國土，減輕政府財政負擔，提升 民有林功能，促進林地合理利用與產業發展之社會政策。
然而，在社會與產業的變遷下，租地造林的利潤逐漸降低，承租國有土地的 租地造林人開始減少低經濟效益的林業生產，改為種植其他非林木經濟作物，產 生違規利用之情事。黃裕星（1999：4-5）指出在 1950 至 60 年代，因木材需求 殷切，再加上政府提倡國有出租林地應復舊造林，民間造林乃蔚為風潮。然至 1970 年代，因產業結構轉型，國產木材價格低落，以致租地造林人為維持生計 開始放棄造林，並於租地或自有林地上種植非林木之經濟作物，進行違規或超限 利用。
然而，租地造林農戶僅靠林業之收入，是否已不能滿足為生之需，以至於必 需轉變林地之用途，甚至產生違規使用之情形，是個值得探討的問題。焦國模等
（1991）表示，國內有關契約林地經營之研究顯示，林地規模小、竹木材市價低 落、工資高，以及勞動力高齡化等，都是不利林地經營的原因。租地造林人經營 契約林地，受到林木市場價格低落的影響，平均每戶經營之林地面積為 1.95 公 頃，每公頃林地年收益約 5 萬元，一年營林收益不及 10 萬元，因營林收益甚少，
故造林意願低落。在木竹材市價低落，勞動力老化，以及工資上漲的情形下，將 使經營林木的收益減少，更加劇經營林木的困難。羅紹麟等人（1992：109）亦 曾對中部地區承租國有林地之租地造林人進行問卷調查，結果顯示承租林地面積 大多在 1.5 公頃左右，林地規模甚小，因此多數租地造林人無法完全依賴經營林 木維持生計。
顏士雄（2005：13）認為放租林地違規使用之原因完全係造林無法滿足承租 人之經濟上需求，承租戶需求以經濟收益為考量，林木之經濟價值低，承租戶轉 而種植經濟價值高之農作物，即使政府提出獎勵造林政策，亦無法形成足夠之經 濟誘因，而林業主管機關又無法有效管理， 即時發現、取締、導正。租地造林 人為了滿足維生需求，賺取更高的經濟收入，逐漸將原本應從事林業利用的土地，
改為農業使用。而這種改變造林簽約目的的違規利用情形，在交通便利、易達性 較高的地區更是特別明穎。羅紹麟、林喻東、羅凱安認為（1992：98），租地造
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(usufructory right)的混淆不清，和造林政策執行上的干擾，目前已經引發許 多社會及土地管理的嚴重問題。羅凱安、羅紹麟（1995）更指出契約林地的主要‧
資料來源：本研究參酌林俊成、王培蓉、柳婉郁（2010：16）自行整理。
林俊成、王培蓉、柳婉郁（2010：16）則認為，近年來因環境意識的提升及
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境 功 能
土，減輕政府財政負 擔，提升民有林功能，
促進林地合理利用與產 業發展之社會政策。
更是特別明穎。
更是特別明穎。