第五章 公辦民營幼托政策的矛盾與契機
第一節 從過程評估觀點談公私協力關係中的曖昧
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第五章 公辦民營幼托政策的矛盾與契機
在公辦民營幼托政策結構中，委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者各有定位、
各司其職，分別扮演推動、管理與執行的角色。身為推動者的委託單位，其主導著擬定政策 目標、提供建物、制定契約與甄選適合的民間團體經營等措施，並基於向民眾負責、確保公 辦民營幼托機構營運品質而須擔負監督、評估成效的任務；而身為管理者與執行者的承辦單 位與公辦民營幼托機構，則須秉持教保專業知能，依循契約內容與相關行政規範，提供民眾 教保服務。三者在共構幼兒、家庭與社區之優質教保服務的共同目標下協力互動，但也因立 場差異，亦存在著不可避免之矛盾，唯在能積極澄清與克服問題的前提下，始能往前拓展。
本章立基於吉利所的研究實例與公辦民營幼托相關文獻資料，分別：（一）從過程評估觀點，
談委託單位與承辦單位間公私協力關係中的曖昧；（二）從建構整體教保服務生態品質觀點，
論述公辦民營幼托政策於推動幼托機構設置的合理性。藉此思考尋求超越矛盾的契機。
第一節 從過程評估觀點談公私協力關係中的曖昧
任何政策的推動都影響民眾的生活，所以政策執行前審慎的分析與評估是重要的，除政 策本身之外，還宜包括瞭解政策的影響範圍及效益，而政策執行後的監測與評估，即用以汲 取成敗經驗與修正政策方向。直言之，經由政策評估（policy evaluation）可以獲得選擇、修正、
持續或終止政策方案所需的資訊，而此資訊是基於系統與客觀的資料蒐集與分析，再經由判 定政策實施的過程後所得（林水波、張世賢；2006：299；吳定，2003：7）。
政策實施的過程依系統理論而言，可視為一系統運作，從投入資源開始，經轉換過程執 行，始有產出，最後經由回饋而開始另一循環，此循環的系統運作構成了所謂「基本系統模 式（The basic systems model）」。而投入（inputs）、過程（process）、產出（outputs）、與回饋（feedback）
即是系統運作涉及的要素。至今，此基本的系統模式已成為長久以來用做分析社會服務方案 或政策的模式（吳定，2003：7；秦夢群，2001：179；Rosenburg ＆ Brody，1974；引自 Martin
& Kettner，1996：4），參見圖 5-1。
圖 5-1 基本系統模式
資料來源：Martin ＆ Kettner（2010：5）
美國社會福利學者 Martin 與 Kettner 以基本系統模式為基礎，調整模式內的要素，於「產 出」之後增加「品質(quality)」與「成效(outcomes)」，並將「回饋」的概念具體化為「效率
投入（Inputs） 過程（process）
回饋（Feedback）
產出（Outputs）
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(efficiency)、品質(quality)、效能(effectiveness)」，創造出「擴充系統模式」。各要素的內涵如下：
「投入」指用來達成政策或方案目的的資源，如：職員、設施設備、材料、與資金等；「過程」
意指將投入的資源轉化為產出的實施方法與工作內容；「產出」則是經由過程產出的結果，如：
測量服務量、服務方案的單位數；「品質」指重要相關人士（stakeholders）關切的面向，如：
適時性、可信度、符應標準、與明確性等；「成效」為結果、影響與成就感等。在擴充系統模 式中，「投入」與「過程」的重點在於社會服務方案是如何成形與提供服務，屬於計畫性項目；
「產出、品質、成效」則是建立服務方案供應產品或結果的測量準則，重視服務量、服務品 質與對參與方案人員的影響，並用以解釋該服務方案的效率、品質與效能，屬於績效性項目
（Martin ＆ Kettner，2010：5），參見圖 5-2。
圖 5-2 擴充系統模式
資料來源：Martin ＆ Kettner（2010：5）
政府的施政過程中，執行權力者通常在實施政策時應受合理的外部與內部機制規範。為 了獲取與維持公眾的信任，亦需回應各種外部與內部的規約與期待，此被稱為政策的責信、
課責、或稱績效責任(Accountability)（吳清山、林天祐，2001：139；劉淑瓊，2005：37-38）。 政府運用國家資源實施公辦民營幼托政策，提供設備資源委託民間團體經營幼托機構，此一 營運歷程的啟動實奠基於契約內容，委託單位並依此內容監督公辦民營幼托機構的經營。相 對的，受託經營的民間團體也應對政府與民眾明示其運用設備資源的合理性、落實契約內容 與展現對幼兒教育與照顧品質的保障。整體而言，在公辦民營幼托政策的實施過程中，政府 與民間團體皆需藉由具體作為展現「責信」。
然而，「責信」是個抽象的概念，為了瞭解責信達成的狀況，有必要仰賴一套評估系統來 彰顯。由於擴充系統模式可做為評估社會福利方案或非營利組織績效，並兼具責信觀點，現 已普遍受社會福利服務領域的學者們採用來評估績效與彰顯責信。但是，學者們亦提醒，雖 然 Martin 與 Kettner 所界定的績效性項目，須依系統運作的產出來衡量，但績效的達成是一個 持續性的過程，不能只著重在契約履行的結果，而忽略整個方案流程之執行。換句話說，政 策評估不能僅就最後的結果來判斷，宜從整體過程來觀察目標的落實與執行，亦即從政策脈
投入 (Inputs)
方案/過程
（Program/Process）
產出 (Outputs)
品質 (Quality)
成效 (Outcomes) 效能
(Effectiveness) 效率
(Efficiency)
品質 (Quality)
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絡、投入、過程到產出，皆為政策評估關切的焦點（Martin and Kettner，2010：3-5；余漢儀，
2000：27；張英陣、許雅惠，2008：206；黃源協、蕭文高，2006：183-184：丘昌泰，2009：
395）。
將擴充系統模式應用於公辦民營幼托政策的運作評估，那政府對公辦民營幼托政策目 標、機構定位與提供的資源，即屬於「投入」要項；而牽動公辦民營幼托機構經營的契約規 範，可視為「過程」要項；公辦民營幼托機構履約執行率則為「產出」要項，受監督機制的 有無與鬆緊影響；而政府評估公辦民營幼托政策的方式與結果，則顯現出公辦民營幼托機構 的「品質」；承辦單位在經營過程中對公辦民營幼托機構內幼兒、家長與社區人士的影響力，
劃歸為「成效」的要項。承辦單位仍須通過政府制訂的換約機制始可持續產生影響力。以下 即依此評估架構，分別討論公辦民營幼托政策目標、機構定位、契約、監督機制、評估內容 與換約機制等面向，同時可參見圖 5-3 所示在公辦民營幼托政策下委託單位與承辦單位的角 色任務與互動關係。
圖 5-3 委託單位與承辦單位在公辦民營幼托政策中的角色任務與互動關係
一、政策目標與機構定位的模糊
政府推動公辦民營幼托政策的主導權主要彰顯在擬定政策目標與建物的提供，而政策目 標則牽動公辦民營幼托機構的定位。吉利所的委託單位-臺北市社會局，其委託目標在於提供 1 至 6 歲幼兒托育服務、落實服務弱勢幼兒，及開辦臨時與彈性托育服務方案，定位其所屬 的公設民營托兒所為「半公托」的性質。所以臺北市的公設民營托兒所，雖同私立托兒所需 要立案，但立案名稱為「臺北市政府社會局委託（承辦單位全名）辦理□□托兒所」，不同於
「臺北市公/私立○○托兒所」的命名形式。從歐姿秀所調查 1994 年至 2005 年間 12 個委託單 位 27 間公辦民營幼托機構的資料顯現，其中有 7 個委託單位著重「擴大社會責任」、5 個委託
幼兒、家庭、社區
專業責信 賦權、監督
委託單位（推動者）
˙設定政策目標、定位機構
˙制訂合理經營條件的契約內容
˙建立必要的監督管理機制
˙從評估「成本」漸重「成效」效益
˙慎用換約機制 承辦單位（管理者）
˙享有國家資源、承擔社會責任
˙重視契約並展現執行力
˙展現經營彈性並適時溝通
˙從教保「滿意度」轉向「影響力」
˙發揮「不可取代」的價值性
公辦民營幼托機構
（執行者）
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單位強調以功能性「鼓勵幼托產業」為委託目標；公辦民營幼托機構的立案比同私立幼托機 構，但在各公辦民營幼托機構的立案名稱上，有些如同臺北市，有些則採「○○縣（市）私 立□□幼稚園/托兒所」、「○○市□□托兒所」、「公辦民營□□托兒所」、「○○市（鎮）公設 /辦民營□□托兒所」、或「○○市公所委託經營市立托兒所□□所」等命名模式（歐姿秀，
2009：119、184、186、213、214），其中不難發現，各委託單位的委託目標重點不同，命名的 差異突顯出公辦民營幼托機構多元的定位現象，與其間可能存在的發展歧異。
政府設置的公辦民營幼托機構固然有政府資源的投入，但其遵循私立幼托機構立案程 序，在中央政府統計資料中，仍歸屬為私立幼托機構。從臺灣幼托產業近況來看，自 1998 年 到 2012 年私立幼托機構數量長期佔幼托機構總量 71%至 77.24%，就讀私立幼托機構的幼兒人 數亦佔總就讀幼托機構人數的 64%至 70.84%（內政部兒童局，2012；教育部統計處，2012）， 見表 5-1。就現況而言，在多數幼兒接受私立幼托機構教保服務，且私立幼托機構品質參差不 齊的情況下，政府實可運用公辦民營幼托政策，積極涉入幼托產業事務之推動，體察健全私 立幼托機構教保品質之需求，以形塑具社會責任的公辦民營幼托機構，引領整體的幼托產業。
表 5-1 1995 年至 2011 年臺灣幼托機構數及就讀幼兒人數統計表
項目 年度
幼托機構數 就讀幼兒人數
總機構數 私立 私立佔比 總人數 私立 私立佔比 1995 5,869 3,034 51.70% 463,721 296,769 64.00%
1996 4,882 3,285 67.29% 470,797 300,808 63.89%
1997 5,081 3,531 69.49% 477,199 303,878 63.68%
1998 5,178 3,701 71.48% 480,456 307,734 64.05%
1999 5,745 4,128 71.85% 491,771 316,718 64.40%
2000 6,493 4,875 75.08% 552,729 372,629 67.42%
2001 6,834 5,162 75.53% 565,221 384,197 67.97%
2002 7,172 5,449 75.98% 568,305 389,355 68.51%
2003 7,388 5,653 76.52% 535,454 374,795 70.00%
2004 7,509 5,800 77.24% 537,412 376,207 70.00%
2005 7,658 5,837 76.22% 514,437 364,408 70.84%
2006 7,542 5,694 75.50% 468,044 320,477 68.47%
2007 7,395 5,545 74.98% 444,857 302,212 67.93%
2008 7,203 5,347 74.23% 422,128 285,857 67.72%
2009 7,041 5,177 73.53% 419,608 283,447 67.55%
2010 7,108 5,261 74.02% 417,589 286,114 68.52%
2011 6,876 5,016 72.95% 424,887 296,652 69.82%
資料來源：內政部兒童局（2012）、教育部統計處（2012）
使用社會資源的非營利組織、社會團體與企業等社會民間團體，其社會責任展現在須善 盡保護和提升其所處環境素質的義務、追求長期對社會有益的目標（Griffin，1999；引自張培 新，2009：89；邱毅，2000：115）。公辦民營幼托機構享有國家資源，需承擔社會責任，公辦
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民營幼托機構的承辦單位應在承接機構之前即有如此認知，如：公辦民營幼托機構宜具體較 一般私立幼托機構有更高的教保品質標準與期望，須連結社區教保資源網絡等，以呈現其獨 特特色與定位。
二、契約制訂的偏頗
政府制定的公辦民營幼托政策目標與機構定位，若未有配套的具體作為，將會使「公辦 民營」乃是一種空談。此具體作為之一，即是經由「契約」明確地規範委託單位與承辦單位 相互的責任和義務，讓委託單位可依契約內容監督管理承辦單位、承辦單位可據契約內容展
政府制定的公辦民營幼托政策目標與機構定位，若未有配套的具體作為，將會使「公辦 民營」乃是一種空談。此具體作為之一，即是經由「契約」明確地規範委託單位與承辦單位 相互的責任和義務，讓委託單位可依契約內容監督管理承辦單位、承辦單位可據契約內容展