公私協力的挑戰與曙光：臺北市公設民營吉利托兒所經營歷程之個案研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學幼兒教育研究所碩士論文. 指導教授：倪鳴香博士、翁麗芳博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 公私協力的挑戰與曙光：臺北市公設民營吉利托兒所經營歷程之個案研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：張雅婷 2008 年 7 月. v.

(2) 謝誌. 感謝指導教授倪鳴香老師數年來耐心、堅持與不厭煩地花費時間與心力，陪伴學生討論與書寫論文，並在此過程中提升學生的能力，讓學生察覺學術研究的意義與價值！感謝指導教授翁麗芳老師，自大學起，您即不吝提供機會讓學生參與研究、開拓視野，總是在學生遭遇困難疑惑時適時點燈，每每與老師會談，總是啟發學生新思維、讓學生更有力量向前行！感謝論文口試委員許玉齡教授、吳政達教授，有您們的建議，讓論文內容更有內涵與意義！感謝劉淑瓊教授、歐姿秀教授，因為有您們在公私協力研究領域中的耕耘與分享，讓我得以依循過往足跡而有前進的方向！感謝吉利托兒所柯秋桂所長開放研究場域，您對專業幼教的熱誠、活力與實踐，總是鼓舞我勇於面對論文書寫時所遭遇的困境！感謝在研究歷程中曾接受我叨擾的吉利所師生、家長與眾人們，讓我在現場期間可以順利、迅速地獲得協助與支援，並獲得豐富的研究資料！. 政治大. 研究所期間，感謝幼教所簡楚瑛教授、徐聯恩教授、柯華威教授的授課指導，為學生的幼教專業相關知能奠基！感謝陳木金教授、吳政達教授的提攜，在學術期刊的工作經驗讓學生受惠良多！感謝幼教所/教政所助教、同學、學姊/妹與學長/弟們的經驗分享與幫忙，研究所生活因為有您們而精彩！. 立. ‧ 國. 學. ‧. 生活中，感謝伴我在幼教現場實務的夥伴、與各成長階段中的親朋好友們！感謝 Nunun 一家人長期的加油打氣，讓我得以實踐教育工作者的角色，還讓我有放鬆的藉口！感謝瑤珍，有妳一起共同切磋幼教專業與分享生活所思所得，是我難得的福氣！感謝昌祥，長期擔任忠實讀者與得力助手的角色，不時地鼓勵與安慰我，陪伴我度過這段刻苦銘心的歲月，我真的很感動！感謝弟弟們默默地支持！最重要的，誠摯地感謝爸媽，您們的身教與愛，藏在我心，伴我一路成長！. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. 感謝有愛我的您們，讓我有最堅實的後盾！. i n U. v. 2012/05 雅婷.

(3) 摘要在全球民營化的風潮中，臺灣地方政府已推動設置有 32 所公辦民營托兒所。本研究採個案研究，運用相關人士訪談、機構文件檔案、家長問卷與幼兒學習環境量表蒐集之資料，探究「臺北市政府社會局委託社團法人臺北市親子成長協會辦理吉利托兒所」的經營歷程。從承辦單位如何履行契約書中的教保服務內容，如何形塑教保品質與獲得哪些內/外在評價，以理解公辦民營幼托政策對幼托機構形塑教保品質的影響。研究結果分別從（一）過程評估觀點談公私協力關係中的曖昧現象；(二) 從建構整體教保服務生態品質觀點，論述公辦民營幼托政策於推動幼托機構設置的合理性。. 關鍵詞：公辦民營、幼托機構、教保品質、經營歷程. 立. SUMMARY 治政大. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. There has been a rapid growth in “privatization” over the past decade around world. Under the trend of global privatization, currently there are a total of thirty-two such publicly-funded, privately-managed day care centers in the fifteen counties of Taiwan. The purpose of this research is to inspect the influence of the Public-Private Collaboration Model on the quality of the early childhood programs. This research focuses on a case study of a publicly-funded, privately-managed day care center in Taipei in order to answer three research questions: how to implement contracts ,how to promote high-quality care in the process of managing, and what kind of outcome was achieved. Tools to collect data included interviews, documentation, questionnaires, and the Early Childhood Environment Rating Scale-Revised (ECERS-R). According to the result, the papera discusses the ambiguous relationship between the government v and the rationality of the i and the day care center from thel viewpoint of process evaluation, n Ch i U Public-Private Collaboration Model for the childhood care and education. equality n g ofc hearly Keywords： Contracting out, Early Childhood Education and Care, Quality, Processes. 補記本論文自 2008 年 7 月通過碩士學位口試後持續修改，修改期間有關文獻亦日有新增，因此論文內容含括修改期間閱讀及參考之相關文獻，故有部份文獻出版年份晚於學位口試完成時間；內文中以註腳更新補充說明全臺 32 間公辦民營托兒所 2007 年後的狀況，特此說明之。.

(4) 目次 ....................................................... 1. 第一節. 研究緣起................................................... 1. 第二節. 研究構念................................................... 6. 臺灣公辦民營幼托政策................................... 9. 第一節. 臺灣公辦民營幼托政策推動背景............................... 9. 第二節. 臺灣公辦民營托兒所概況..................................... 16. 第三節. 臺灣公辦民營幼托政策相關研究............................... 26. 第一章. 緒論. 第二章. 研究方法.................................................. 33. 第三章第一節. 研究個案................................................... 33. 第二節. 資料蒐集方法............................................... 36. 政治大第三節資料處理.................................................. 立第四章臺北市公設民營吉利托兒所經營歷程 ................... 39. 41. 委託經營................................................... 41. 第二節. 學習環境與教學課程......................................... 59. 第三節. 家園關係與社區服務......................................... 79. 第四節. 組織與人事運作............................................. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. 96. sit. y. Nat. 公辦民營幼托政策的矛盾與契機........................ 107. 第五章第二節. 從教保品質的建構談公辦民營幼托政策的合理性................ 120. er. 從過程評估觀點談公私協力關係中的曖昧...................... 107. io. 第一節. n. a. v. l C 129 回顧與展望................................................ ni. 第六章. hengchi U. 參考文獻.............................................................. 133 附錄一. 本研究 32 所公辦民營托兒所基本資料（1994~2006/12）............... 142. 附錄二. 本研究 32 所公辦民營托兒所歷次政府評鑑結果（1994~2011/09）........ 144. 附錄三. 本研究家長問卷.................................................. 146. -i-.

(5) 表次各地方政府委託民間經營托兒所之招/決標公告標題................. 臺灣公辦民營托兒所的經營年限.................................. 16 所公辦民營托兒所的評選委員會人員數及資格................... 臺灣公辦民營托兒所承辦單位性質一覽表.......................... 臺北市公立、公設民營、私立托兒所服務績效....................... 資料蒐集方法對本研究問題之效用................................ 研究資料代號編碼系統.......................................... 吉利所歷年 9 月與 3 月的收托總幼兒人數與特殊幼兒人數............ 2006 年 4 至 6 歲全日制幼兒在臺北市公、私立幼托機構收費一覽表.... 吉利所社區服務活動發展脈絡表.................................. 吉利托兒所的收費標準.......................................... 吉利托兒所的師生比............................................ 89 學年度第一學期無尾熊班（小班）作息時間表.................... 90 學年度第一學期海豚班（中大）作息時間表....................... 91 學年度第一學期兔子班（中）作息時間表........................ 92 學年度第一學期小白狗班（中大）作息時間表.................... 吉利所與 17 間臺北市公、私立幼稚園在幼兒學習環境量表得分表...... 2007 年 4 月家長對吉利托兒所的觀察與想法........................ 2000 年 7 月吉利所家長問卷結果.................................. 2007 年 4 月家長讓幼兒就讀吉利托兒所原因........................ 2007 年 4 月吉利所幼兒就讀月數.................................. 臺北市公、私立幼托機構全日制幼兒收托時間....................... 吉利所搭乘幼童專用車人數與總幼兒人數.......................... 2007 年 4 月幼兒至吉利托兒所的交通方式與時間.................... 吉利所所長、教保組長與教保人員調動情況......................... 吉利所歷年教保人員服務年資.................................... 吉利所與全臺公、私立幼稚園教師學歷概況表...................... 93 學年度臺北市 5 所公設民營托兒所的經營成本分析表.............. 臺北市公設民營托兒所年度預算編列基準變遷舉例.................. 1995 年至 2011 年臺灣幼托機構數及就讀幼兒人數統計表............. 27 間公辦民營幼托機構的弱勢幼兒收托條件、監督機制與執行結果簡表全臺 12 個委託單位的特別督導機制............................... 32 所公辦民營托兒所經換約機制後的結果（2012/01/30 前） ......... 國際常用幼托機構教保品質評量表之面向對照...................... 27 間公辦民營幼托機構在幼兒學習環境量表中各面向的級距分布表.... 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 3-1 表 3-2 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 4-13 表 4-14 表 4-15 表 4-16 表 4-17 表 4-18 表 4-19 表 4-20 表 4-21 表 4-22 表 5-1 表 5-2 表 5-3 表 5-4 表 5-5 表 5-6. Ch. engchi. - ii -. i n U. v. 17 21 23 24 28 38 39 44 45 49 50 63 67 67 68 68 72 76 80 83 83 86 88 89 99 99 100 101 106 110 114 115 118 120 124.

(6) 圖次公辦民營幼托機構在生態系統理論中與幼兒及其相關單位間的關係圖... 委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構的依存關係................. 研究構念圖..................................................... 臺灣公辦民營托兒所委託單位性質分配圖........................... 臺灣公辦民營托兒所建築物設置來源分類圖......................... 財團法人臺北市親子成長協會沿革與其經營幼托機構變遷簡圖......... 本研究受訪者與吉利所的關係示意圖............................... 訪談逐字稿的資料內容編碼過程示意圖............................. 吉利托兒所與吉利公園的關係..................................... 吉利托兒所室內、外空間配置圖(2006/09).......................... 吉利托兒所室內空間一、二樓配置圖（2006/09）.................... 吉利托兒所室內空間三樓配置圖（2006/09）......................... 基本系統模式................................................... 擴充系統模式................................................... 委託單位與承辦單位在公辦民營幼托政策中的角色任務與互動關係..... 吉利所實際弱勢幼兒人數與契約規範收托比例變化圖.................. 立. 政治大. 委託單位與公辦民營幼托機構在公辦民營幼托政策中的角色任務與互動關係.... 政府、民間團體與幼托機構在公辦民營幼托政策中的角色任務與互動關係. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1-1 圖 1-2 圖 1-3 圖 2-1 圖 2-2 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 4-4 圖 5-1 圖 5-2 圖 5-3 圖 5-4 圖 5-5 圖 5-6. Ch. engchi. - iii -. i n U. v. 4 6 7 18 19 35 37 39 42 59 61 61 107 108 109 112 121 127.

(7) 第一章. 緒論 Privatization is not inherently good or bad—. the performance or effectiveness depends on implementation！. 民營化本身非好或壞，其成效仰賴於「執行」！ Nightingale and Pindus (1997). 第一節. 研究緣起. 丹麥社會福利學者Esping-Anderson在其 1990 年出版的《福利資本主義的三個世界》一書中，將歷時八年搜集十八個國家的社會福利資料，依其特質分類出社會民主主義、保守主義與自由主義三種福利國家體制（welfare-state regime），此福利體制遂成為研究福利國家和比較福利制度的主要概念工具。2003 年美國社會福利學者Meyers和Gornick，依Esping-Anderson 的三種福利國家體制將十四個國家加以分類（丹麥、芬蘭、挪威與瑞典為社會民主主義國家；比利時、法國、西德、義大利、盧森堡與荷蘭為保守主義國家；澳洲、加拿大、英國與美國為自由主義國家），並依各國在 1990 年代中期，幼兒教育與照顧領域的制度與幼托機構供應量進行分析，研究結果顯示社會民主主義國家為了縮減人民所得的不平等以及促進兩性就業率水平，其國家提供充分的財政資源健全幼兒教育與照顧領域，讓零至六歲幼兒能就讀公立幼托機構；相對的，自由主義國家則是以私人照顧系統為主，公立幼托機構的存在僅著重在讓弱勢幼兒有機會接受較好的教育與照顧品質，讓弱勢幼兒家長有更多時間就業，因此一般未進入公立幼托機構的幼兒家長需要負擔幼兒大部分的教育與照顧費用（ Meyers ＆ 1 Gornick，2003：405-406）。臺灣幼兒教育與照顧機構現行分公、私立幼稚園與托兒所，若以 2007 年幼兒就讀公、私立幼托機構比例而言，就讀私立幼托機構的幼兒人數佔 67%（內政部兒童局，2008；教育部統計處，2008），偏向屬於以私人照顧系統為主的自由主義國家。雖然自 2000 年 9 月起，行政院（2000）為了縮短公、私立幼托機構學費差距及減輕家長教養子女之經濟負擔等，採「發放幼兒教育券實施方案」，針對年滿五歲且就讀於已立案私立幼托機構之幼兒，每人每一學年補助新台幣一萬元，但就讀私立幼托機構的幼兒家長仍需自行負擔此學前階段的大部分教育與照顧經費。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 張碧如與段慧瑩在「從評鑑看台灣私立學前教育機構—以台中、花蓮為例」一文中指出，私立幼托機構營運成本都由機構自行負擔、需自負盈虧，為了維持機構開銷以及達到私立幼托機構辦學所期望的盈餘，私立幼托機構的收費與公立幼托機構相較要高出很多（張碧如、段慧瑩，2004：241）。2005 年教育部委託陳麗珠主持「我國幼稚園學生成本資料建立與分析」研究，陳麗珠將幼稚園學生教育成本界定為政府支付的「公成本」和家長付出的「私成本」之總和；政府在公立幼稚園支付的公成本包括教職員人事費、設備費、補助款與社會資源等，但在私立幼稚園僅支付幼兒教育券補助乙項公成本；而家長負擔的私成本部分不分公、私立幼稚園，指的是註冊費、家庭教育活動費與補習費等三項，經過全臺 25 縣市公立幼稚園的普 1. 「托兒所」指依據《托兒所設置辦法》（1955/10/04 發布、2006/11/01 廢止）、《臺灣省各縣市立鄉鎮市立托兒所組織準則》（1993/10/15 發布，2006/12/12 廢止）與《兒童及少年福利機構設置標準》(2004/12/23 發布)等法令立案，以收托出生滿一月至六歲兒童為對象之托育機構。「幼稚園」指依據《幼稚教育法》(1981/11/06 發布； 2003/06/25 修訂)招收四歲至入國民小學前兒童之學前教育機構。鑒於托兒所與幼稚園收托對象年齡重疊，本研究以「幼托機構」一詞統稱幼稚園與托兒所；即招收出生滿一月至入國民小學前兒童之機構均稱「幼托機構」，但若專指依法令設置之機構，則以「托兒所」或「幼稚園」稱之。 -1-.

(8) 查，及對全臺縣市 146 所公立國小一年級學生家長的分層抽樣調查，結果指出臺灣公立幼稚園學生廣義的總成本，每生每年約為十二萬元，公成本與私成本約各占一半，私立幼稚園每生每年約為十四萬元，公成本僅一萬元（陳麗珠，2006：223），因此選擇私立幼稚園之家長比選擇公立幼稚園之家長，每年要多出七萬元的負擔。雖然如此，張碧如與段慧瑩也指出因為部分公立幼托機構的教學較單一，較無法即時配合社會需求，當家長希望孩子接受他們理想中的教育環境時，也可能選擇較為多元的私立幼托機構，她們引用 2000 至 2002 年間臺中縣與花蓮縣的幼托機構評鑑資料指出，私立幼托機構的表現不見得比公立幼托機構差，其原因可能是私立幼托機構彈性大、具有市場自由競爭的機制，可以維持一定的辦學成效（張碧如、段慧瑩，2004：242、250）。私立幼托機構承受較多的招生壓力，不論是環境規劃、課程模式或教學內容傾向不斷地求新求變，以吸引家長青睞；教保人員以不斷的自我成長來配合時代趨勢及家長需求，私立幼托機構的教保人員在沒有保護傘的情況下力爭上游，有時反而在專業幼教能力的養成上會有傑出的表現，她們除了追求幼教專業成長的動機較強外，也能與家長保持良好的互動關係；無可否認的是，私立幼托機構中也存在著不合格師資、或因牟利目的、經營不善、缺乏教育理念等因素而無法落實應有的教育精神（張碧如、段慧瑩，2004： 241、242、250；魏美惠，2005：44-45）。由於私立幼托機構存有教育與照顧品質良莠不齊的現象，以致各界期望更多政府力量的介入，期望藉由政府投入更多教育資源與經費，使成長中的幼兒獲得公平受教的機會與品質（洪福財，2002：189）。. 政治大自 1980 年代後期迄今，行政改革成為各國政府極為重視的一項政策方針，希望透過組織立重組、員額精簡、民營化與重視市場導向等策略，建立一個更有效能、更負責任、但花錢更 ‧. ‧ 國. 學. 少的政府。我國自 1993 年，行政院揭櫫「行政革新」的四項原則：組織精簡化、機關法制化、員額管理合理化及經營現代化，顯示我國也加入此波全球性行政改革的運動，至今不輟（蘇彩足、施能傑，1998：7），同年 9 月行政院訂定「行政院暨所屬各機關組織及員額精簡計畫」，即希望能在組織、員額精簡層面，達成精簡用人及撙節人事費用之目標（朱楠賢，1999）。在政府組織精簡的政策背景下，增設公立幼托機構所需的人事成本必然受限，因此透過契約規範將機關機構或場地委託優質民間團體營運之「公辦民營」措施，遂成為結合政府與民間經營特點，建構良好公共幼兒教育與照顧體系的重要策略。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 內政部、教育部幼托政策整合推動委員會於 2003 年 3 月 3 日提出的幼托整合政策規劃結論報告中亦提及，欲以「非營利的公共托教體系，以及私立托教機構」形成我國未來的普及托教體系，以兼顧平等與多元，其中非營利的公共托教體系即包含由民間團體與政府共同設立的「公辦民營」幼托機構型態，由政府提供場地、設備，委託給民間團體經營。政府當前提供弱勢幼兒就讀公立幼托機構機會，然而，公立幼托機構提供的服務時間不符雙薪或單親父母之工作需求，且有欠普及，近便性甚低，以致弱勢家庭由於接送不易或時間無法銜接而未能使用，造成品質較高之公立幼托機構多為優勢家庭兒童就讀，以及品質較低之公立幼托機構乏人問津之逆向分配、浪費國家資源現象。公共托教體系藉著結合社會力量、提高近便性、價格合理化、托教專業主導，將大幅度增加弱勢幼兒享受良好托教服務的機會。如此，公共托教體系可以發揮普及支持弱勢家庭、協助父母安心就業、增強弱勢幼兒能力、預防社會弊害等功效，公辦民營幼托機構在此公共托教體系中，亦能發揮效用。此外，對家長而言，公辦民營幼托機構來自政府提供的建築物與設備等資源，讓家長減少負擔幼托機構的設備費；政府若透過有效的契約監督來管理民間團體，也可減低民間團體不當獲利的可能性，讓幼兒享有受保障的學習環境。據此，「公辦民營幼托機構」結合了政府與民間資源的運用，有別於單一公或私部門經營幼托機構之型態，在現在或未來的幼兒教育與照顧領域中，將有其特殊的角色與重要性。. Ch. engchi. i n U. v. 2005 年 8 月，獲財團法人臺灣亞洲基金會青年學者亞洲研究之補助，我得以實地探訪日本京都與東京兩地 19 天，瞭解日本托兒所民營化的實施現況。從日本實施托兒所民營化的經驗來看，日本政府自 1990 年代起即開始推動公立托兒所的民營化（垣內國光，2006：37）， -2-.

(9) 於 2003 年止，已有 330 所公辦民營托兒所（公設民営保育所/園）（全国保育団体連絡会･保育研究所，2005：192），其政策的實施或許有值得臺灣借鏡與引以為鑑之處。由於日本公立托兒所的人事支出費佔營運經費八成以上（保育行財政研究會，2000：34-35），所以日本政府希望透過公立托兒所民營化的策略，將人事支出費轉由民間團體負擔，以節省地方政府財政支出，此舉遂引起日本大眾擔憂公立托兒所民營化後，會因教保人員工作狀況（如人員流動、薪資福利）而影響幼兒照顧品質。美國幼教學者Katz曾提出，以幼托機構所服務的家長在該機構中的經驗與對該機構的看法，來評鑑幼托機構的教保品質（廖鳳瑞譯，2002：138）。米山正浩、宮崎正寿（2004）與倉田新、野村明洋（2000）即採用此觀點瞭解日本公辦民營托兒所品質。米山正浩、宮崎正寿（2004：169）在「企業參與公辦民營托兒所的效果」之研究中，以問卷調查貝樂思株式會社 2（ベネッセ）經營的公辦民營托兒所及其他公、私立托兒所家長的意見，結果顯示家長對現行幼兒受托的托兒所在教保人員、保育內容與支援家長三個分類項及總體滿意度上，皆以公辦民營托兒所的滿意度最高；該研究並指出公辦民營托兒所之營運成本的確較政府直接經營的營運成本低，且貝樂思株式會社亦透過人員培訓制度維持公辦民營托兒所的幼兒照顧品質。另外，東村山市立第八托兒所（東村山市立第八保育園）在 1997 年 4 月前為公立托兒所，後成為公辦民營托兒所，由社會福祉法人團體（社会福祉法人ユーカリ福祉会）經營迄今，該所前、後任所長倉田新、野村明洋在 1999 年 12 月發放問卷給該托兒所的家長，將家長分為公托組（曾就讀公托型態者）與公辦民營組（在公辦民營型態後始就讀者），以瞭解兩組家長群對托兒所的看法。結果顯示，公托組家長中，有 88.9%的家長認為托兒所在保育內容上有良好的改變，有 93.5%的家長認為公辦民營後，教保人員更易於親近、具親和力；另有 90% 的公托組及 93%的公辦民營組家長贊成若有可信賴的照顧品質，可接受政府委託民間團體經營公辦民營托兒所。倉田新、野村明洋（2000：251）即表示經營公辦民營托兒所需要花費民間團體許多精力，需要經營出民間團體的自我要求，也需要民間團體與幼兒、家長共同培養出休戚與共的感情，才能獲得家長良好的回應與評價，換句話說，家長對公辦民營托兒所有正面的評價是立足於民間團體在經營公辦民營托兒所歷程中的表現。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 臺灣第一所公設民營托兒所設立於 1994 年，3為臺北市社會局提供房舍及設備，委託民間公益團體經營，至 2004 年計 10 年間，臺北市設有 9 所公設民營托兒所，其評鑑成績優良，並且分攤優先收托弱勢兒童之社會福利角色（臺北市社會局，2004），此外，現今部份縣市鄉鎮中，亦已設有公辦民營幼托機構。在臺灣針對公辦民營幼托機構進行的調查報告中，2001 年陳建志以臺北市公立及公設民營托兒所家長為對象，以問卷調查 14 所公立托兒所 340 位家長及 4 所公設民營托兒所 122 位家長，並訪談機構主管人員，結果指出公立與公設民營托兒所兩者之效能，在所務行政、衛生保健、教保成果、環境設備四者滿意度的得分均達到「滿意」程度以上（陳建志，2001：119-121）。2004 年行政院人事行政局委託賀力行與林淑萍進行「公立托兒所公辦民營關鍵成功因素」之研究，其中針對基隆市、臺北市、新竹縣、苗栗縣、彰化縣與臺南縣六個地區的公辦民營托兒所家長進行其對公辦民營托兒所之各項感受及滿意程度調查，發出 1588 份問卷，有效回收問卷 1094 份，有效回收率為 68.89%，結果指出，家長對於公辦民營托兒所提供的各項服務內容、種類及教保人員整體素質滿意度，大多集中於滿意（賀力行、林淑萍，2005：49）。雖然臺灣現有的調查研究均顯示家長滿意公辦民營托兒所提供的托育服務，然而對於家長滿意的托育服務是立足於何經營歷程卻不得而知。此外， Helburn與Howes（1996：69-70）也曾對以家長觀點瞭解幼托機構教保品質的方式提出注意事項，其指出家長都希望給他們的孩子最好的，並且會毫無疑問地想去選擇一個較佳的幼兒學習與生活環境，然而家長和教保學者有時對幼托機構教保品質的觀點會有矛盾，例如家長重. Ch. engchi. 2. i n U. v. 貝樂思株式會社為臺灣知名幼兒學習雜誌的日本總公司。社會福利領域的文獻中，多以「公設民營」表「公辦民營」之義，如：臺北市社會局用詞為「公設民營托兒所」、劉淑瓊（1998）文章「社會福利『公設民營』制度之回溯與前瞻：以臺北市政府為例」、江亮演、應福國（2005）文章「社會福利與公設民營化制度之探討」等；據此，本論文中出現「公設民營」一詞者乃依原始文件或原慣稱。 3. -3-.

(10) 視成本與方便性高於孩子與教保人員的溫暖互動，或者家長認同孩子與教保人員互動的重要性，但較少關注教保人員的素質與專業成長。美國兒童發展學家 Bronfenbrenner 以「個體的發展與學習如何受不同層次之環境影響」的觀點，認為幼兒在成長的過程中，除了直接受其生活相關的環境影響外，也間接受各生活環境間的關係以及該環境所處的社會脈絡等的影響。Bronfenbrenner 將此影響力的關係，透過以幼兒為中心的系統環境--微系統（microsystems）、居間系統(mesosystems)、外系統（exosystems）、鉅系統（macrosystems）與時間系統（chronosystems）--來作為其生態系統理論(ecological system theory)的主要架構，說明幼兒在此系統環境中如何受到影響；這些系統環境非獨立存在，而是如巢狀結構（nested structure）般地，依其對幼兒影響的程度、各環境間的關係等依序鑲嵌，並以時間系統連貫，彼此交互作用而影響幼兒發展。在政府實施公辦民營幼托政策下，公辦民營幼托機構的設置與經營來自非幼兒生活環境的政府（委託單位）與民間團體（承辦單位），政府與民間團體遂成影響幼兒生活環境的外系統；也因公辦民營幼托機構結合了政府與民間團體資源的運用，有別於單一公或私部門經營幼托機構之型態，擴增了家長在幼托機構型態上的選擇，幼兒因家長選擇進入公辦民營幼托機構就讀，由此來看，屬於外系統的政府施政，雖不直接影響發展中的幼兒，但透過場域間發生的事情，會影響幼兒及其生活環境；進一步來說，政府在實施公辦民營幼托政策的過程中，將幼托機構的建築物（包含土地、建物、設施及設備等）透過契約委託民間團體經營管理，並且設定民間團體經營公辦民營幼托機構的條件，民間團體在契約規範的經營條件中發展其經營公辦民營幼托機構的歷程、形塑幼托機構教保品質，契約規範的經營條件遂與公辦民營幼托機構形塑的教保品質產生關聯，進而讓就讀公辦民營幼托機構的幼兒及其家庭在公辦民營幼托機構的經營歷程中受到影響（參見圖 1-1）。在公辦民營幼托政策實施後，若能透過公辦民營幼托機構的經營歷程來進行探究，從中瞭解公辦民營幼托機構的契約履行、教保品質的形塑、內/外在評價，將有助於了解公辦民營幼托政策對幼托機構形塑教保品質的影響。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. Ch. 幼兒. e n外系統 gchi. i n U. 政府 [委託單位]. 公辦民營幼托機構. 公辦民營幼托政策民間團體 [承辦單位]. 社區微系統. 圖1-1. v 信念. 倫理. 居間系統幼兒家庭. er. io. al. 鉅系統. 習俗. sit. y. Nat 文化. 時間系統. 公辦民營幼托機構在生態系統理論中與幼兒及其相關單位間的關係圖. -4-.

(11) 據此，本研究目的乃是透過個案研究，以一所臺北市政府評鑑績優的公設民營托兒所為研究對象，對其經營歷程進行探究，以理解公辦民營幼托政策推動下，承辦單位如何建構與維護其教保品質。具體而言，本研究之研究問題如下：一、承辦單位如何履行契約書中教保服務內容? 二、承辦單位如何於經營歷程中形塑其教保品質? 三、承辦單位獲得哪些內/外在評價?. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -5-. i n U. v.

(12) 第二節. 研究構念. 為了達成第一節所述的研究目的，本研究構念主要建立在公辦民營幼托政策推動中，委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者的依存關係，換句話說，此三者間的協力互動，影響公辦民營幼托政策的運作以及公辦民營幼托機構的經營歷程。因此，若欲探究公辦民營幼托機構的經營歷程，則需先釐清委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者的定位與互動機制。基本上，在委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構的依存關係結構中，委託單位扮演推動者的角色，委託單位策定公辦民營幼托政策的實施目標與行政制度、提供承辦單位經營公辦民營幼托機構必需的物力資源、並監督公辦民營幼托機構運作；相對於委託單位，承辦單位扮演管理者的角色，承辦單位依委託單位期望與其自訂的管理制度運籌人力資源、經營公辦民營幼托機構；公辦民營幼托機構則擔任執行者的角色，負責執行政策期望、提供教保服務與建構教保品質。在委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構各有其定位下，三者分別依公辦民營幼托機構契約的內容與其自訂的行政運作制度而與他者產生互動，如：公辦民營幼托機構定期繳交業務報告給委託單位與承辦單位、承辦單位與委託單位提供公辦民營幼托機構經營所需資源等。此三者的依存關係，參見圖 1-2。. 政治大. 公辦民營幼托機構（執行者）立. 學. ‧ 國. ˙政策執行. ˙提供教保服務. 經營歷程. ˙建構品質. ‧ sit. io. al ˙人力資源運籌 n. 承辦單位（管理者）. ˙經營管理. 委託單位（推動者）. 提出契約內容. Ch. engchi 同意契約內容. 圖 1-2. 提供資源. y. 業務報告. 業務報告. er. Nat. 提供資源. i n U. v. ˙政策規劃 ˙物力資源供應 ˙監督運作. 委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構的依存關係. 在委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者具依存關係的結構下，為探究公辦民營幼托機構的經營歷程，本研究採「個案研究」為研究策略，依公辦民營幼托機構獲政府評鑑績優記錄、承辦單位機構特色（如：自營的幼托機構獲政府評鑑績優）與委託單位實施經驗等，選取具代表性的研究個案--「臺北市政府社會局委託社團法人臺北市親子成長協會辦理吉利托兒所（臺北市北投區公設民營吉利托兒所）」，探究該研究個案的承辦單位自 1999 年 10 月第一次與委託單位簽約後至 2007 年 4 月研究者退出研究現場間的經營歷程，使用訪談、文件檔案、評量工具與問卷調查等資料蒐集方法，探究臺北市公設民營吉利托兒所經營歷程中的委託經營、空間環境與教學課程、組織與人事運作、家園關係與社區服務七項主軸。在研究現場內，運用訪談法獲得與瞭解參與此研究個案經營歷程的成員觀點與經驗，成員包括在 -6-.

(13) 公辦民營幼托機構內的人員，如：所長、行政人員與教保人員等，還有與公辦民營幼托機構互動的人士，如：幼兒家長、社區里長與協助早期療育事務的巡迴輔導員，以及承辦單位的董事、理事長與監事等人士；使用文件檔案來印證或補充訪談所得資料；採用以幼兒為本位的幼兒學習環境量表為評量工具，以評估研究個案的教學環境品質；以問卷調查來瞭解幼兒就讀該研究個案的家長之看法，包括家長對研究個案的觀察與想法及對公辦民營幼托政策實施的看法。綜上所述為本研究構念，見圖 1-3。. 訪談. 問卷調查. 評量工具. 文件檔案. 臺北市北投區公設民營吉利托兒所（政府評鑑績優）. ˙政策執行＊＊＊＊＊. ˙提供教保服務 ˙建構品質. 立. 行政人員. 政治大幼兒家長. 巡迴輔導員. 提供資源. 學. ‧ 國. 教保人員. 提供資源. 社區里長. 業務報告. 業務報告. 同意契約內容. ˙物力資源供應. 監事. ˙監督運作. n. io. 董事. ˙政策規劃. sit. 理事長. （實施經驗最久、委託所數多）. i n U. al. 行政人員. er. ˙經營管理. 臺北市社會局. 提出契約內容. Nat. ˙人力資源運籌. ‧. 成長協會. （自營托兒所獲政府評鑑績優）. y. 經營歷程. 所長. 空間環境教學課程人事運作家園互動社區服務. Ch. engchi. v. 第一次簽約（Ⅰ）正式招生續約（Ⅱ）重新公開招標簽約（Ⅲ）. 研究者入現場. 時間軸 1999.10 2000.07. 2001.12. 圖 1-3. 2004.12. 研究構念圖. -7-. 2006.09 2007.04.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -8-. i n U. v.

(15) 第二章臺灣公辦民營幼托政策臺灣公辦民營幼托政策的推展有其發展脈絡，政策的執行也依人、時、地之異而有不盡相同的面貌。本章分三節，先以宏觀視角概覽臺灣公辦民營幼托政策的推動背景，再探討臺灣公辦民營托兒所的概況，最後則針對臺灣公辦民營幼托政策相關研究進行耙梳。. 第一節. 臺灣公辦民營幼托政策推動背景. 全球性的民營化運動（Prizatization Movement）興起於 1980 年代初期，各國政府縮減政府的公共服務活動及資產所有權，原本由公部門承擔之功能轉由私部門或市場機能運作，增加私部門在公共服務及資產所有的角色（詹中原，1993：5）。在臺灣中央政府欲達成精簡用人及撙節人事費用的背景下，2001 年行政院頒布《行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點》可視為中央政府推動民營化的具體應對，該要點宣示政府業務委託民間辦理的目的有四：一是調整政府角色及職能，型塑導航新政府；二是活化公務人力運用，降低政府財政負擔；三是善用民間資源與活力，提升公共服務效率及品質；四是帶動社會競爭力，共創公私協力新環境。臺灣推動民營化的方式在《行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點》中分為業務項目委託民間辦理、及各機關委託民間經營或管理兩類。「公辦民營」即屬於各機關委託民間經營或管理的委託型態，即各機關得將現有土地、建物、設施及設備，委託民間經營管理；受託之民間單位自負經營管理及公有財產保管維護之責。在此公共行政運作背景下，幼托機構（托兒所、幼稚園）的設置型態亦受影響。 4 臺灣的托兒所為各縣（市）社會局與鄉鎮市公所主管，屬於社會福利體系。自1970年代，臺灣即有社會福利民營化的推動（郭登聰，2005：38），1999年內政部兒童局也在其工作展望中，列出「鼓勵公設民營托兒所……廣結民間與社區資源，共同推展托育事業」（引自歐姿秀， 2004：221）。托兒所在社會福利民營化的潮流中，依據《兒童及少年福利法》（2003年5月28 日公布）第50條第三項「第一項兒童及少年福利機構，各級主管機關應鼓勵、委託民間或自行創辦；其所屬公立兒童及少年福利機構之業務，必要時，並得委託民間辦理」，使公辦民營托兒所實施獲有正式依據。自1994年臺北市提供建物委託民間團體經營托兒所而成立全臺第一所公設民營托兒所，至2006年12月31日止，已知全臺至少有32所公辦民營托兒所，且數目仍在增加。在行政院人事行政局於2001、2002與2007年推動政府業務委外的出版品（行政院人事行政局，2001、2002、2007）中，有新竹縣湖口鄉、臺南市社會局、臺北市社會局與基隆市社會局辦理公辦民營托兒所的案例資料，此四地方政府推動公辦民營托兒所的起因，分別源自於新竹縣湖口鄉因經營公立托兒所而有入不敷出的現象；臺南市社會局則鑑於南部社會福利資源缺乏，在有責任推展該市兒童福利工作的構想下，設立社福大樓，而為提升民間團體經營兒童福利服務中心的意願，遂將托兒所合併委託給經營兒童福利服務中心的民間團體；基隆市社會局為減輕政府財政支出、結合社會資源以滿足該市家長托育服務需求，而運用閒置公有市場建物委託民間團體經營公辦民營托兒所；臺北市社會局則是思考公立托兒所角色以及為增加該市市有財產使用效益外，亦期待結合民間人力及物力資源，落實該市照顧弱勢兒童、及開辦臨時托育及彈性托育服務等托育政策而成立公設民營辛亥托兒所。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣的幼稚園為各縣（市）教育局主管，屬教育體系。1999 年教育部於「發展與改進幼兒教育中程計劃」中，為「合理規劃並運用教育資源，鼓勵民間參與經營幼稚教育，以節省政府財務，並提昇幼教品質」，擬定「訂定幼稚園公辦民營設置原則」及「利用學校多餘空間，規劃試辦公辦民營幼稚園」的工作項目（蔡春美、胡美蘭，2004：126；歐姿秀，2004：221）。時至 2004 年 11 月，教育部擬具《幼稚教育法修正草案》，新增修正條文第四條之一「公立幼稚園得委由私人辦理，其資格條件、程序、審核、管理及考評等，由直轄市或縣(市)政府定之」， 4. 為行文方便，本文以「縣（市）社會局」代稱「直轄市及縣（市）政府社會局、民政局」。 -9-.

(16) 欲以法令促進民間參與辦理幼稚園，引進企業界及社區之資源。惟《幼稚教育法》自 2003 年 6 月 25 日修正至今未（2008/06）有更動，教育部雖有公辦民營幼托政策計劃，但未有可依循的法令依據。目前僅有臺北縣政府因「臺北縣政府普設幼稚園計畫（1998 至 2000 學年度）」，於 1998 年訂定《臺北縣政府委託民間辦理幼稚園實施辦法》，並自 1998 年 8 月起至 2005 年間，共計委託 3 間公辦民營幼稚園，以善用縣內有足夠空餘教室之國中小場地（臺北縣教育局，2005）。從臺灣推動公辦民營幼托政策的背景來看，公共政策趨勢為遠因，《兒童及少年福利法》與《幼稚教育法》的法條內容，則具體影響公辦民營幼托政策的推展速度及公辦民營幼托機構的機構數量。地方政府有地方自治管理責任，在考量經費運用下，促使地方政府欲善用環境空間、結合民間資源來推動公辦民營幼托政策、設置公辦民營幼托機構，以節省政府員額與財務支出、推展托育服務。從政策制定的理論來看，一個政策要可行，需要在形成的過程中考慮與該政策有關人員的意見，再從中形成大多數人員可接受的方案。然而，與幼兒教育與照顧領域相關的人員，包括家長、教師、幼托機構主管、業者、行政主管單位、與學者專家等，基於其自身利益與立場而對幼教實務有不同且彼此衝突的觀點與需求（廖鳳瑞，1999：19），對於公辦民營幼托政策，社會大眾即依其不同角色而有其對公辦民營幼托政策的看法，以下即從新聞報導與報導性的期刊及論文中整理幼兒家長、公立幼稚園教師、私立幼托機構經營者與學術人員等角色之觀點，分述如下：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 一、幼兒家長觀點. ‧. 幼兒就讀公辦民營幼托機構的權益保障、公辦民營幼托機構的學費標準與教保品質等均是幼兒家長思考公辦民營幼托政策的關注點，例如：南投縣竹山鎮公所舉辦鎮立托兒所委外經營說明會時，與會家長即擔心教保品質與學費調漲等（趙容萱，2003），而南洋姐妹會秘書長參與2006年4月10日「反教育商品化」連線的記者會中亦代表美濃鄉親發言表示，當地公托轉型為公辦民營托兒所後，導致中低收入戶學童因負擔不起教育經費而影響其就讀權益（曾美惠，2006）。但也有家長代表提出成立公辦民營幼托機構可影響幼托機構生態之觀點，臺北市家長教育成長協會理事長林文虎即認為，公辦民營立意良好，因為部份公立幼稚園存在高齡「老阿嬤帶孫子」或不適任教師的情況，公辦民營後，同業競爭強可進而刺激公立幼稚園、改善效率較差的問題（許敏溶，2004；黃以敬，2004）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 二、公立幼稚園教師觀點因目前公辦民營幼托機構立案均為私立，公立幼稚園教師對於公辦民營幼托政策的關心點，除了在意公辦民營幼托機構因有營運壓力將使學費調漲而影響弱勢家庭幼兒的受教權外，亦擔憂若將公立幼稚園轉型為公辦民營幼稚園，機構性質的轉變會影響公立幼稚園教師自身權益（蘇武智，2004；全國教師會幼稚教育委員會，2004；台中市公幼教師聯誼會，2004： 22），如：現職公立幼稚園教師適用教師法，而私立幼稚園教師雖準用教師法，但在退休、撫恤、福利與待遇等方面則無法比照公立幼稚園教師（陳秀才，2004：4）。高雄市教師會幼教委員會（2004）即對公辦民營幼托政策提出：非必要，不需公辦民營、若公辦民營，其辦法應有全國一致之原則且保障原公立幼稚園教職員權益等建議。孫旻穗（2007）以「高雄市公立幼稚園實施公辦民營可行性」為題，進行高雄市 67 間公立幼稚園之教育行政人員及教師普查，即指出導致高雄市公立幼稚園教師反對高雄市公立幼稚園公辦民營的最大因素來自於教師專業成長的壓力、福利能否維持及工作不穩定性增加。. -10-.

(17) 三、私立幼托機構經營者觀點相較於公立幼稚園教師的觀點，私立幼稚園園長劉莉文（2004：16）則從私立幼托機構的生存需求，擔憂政府藉公辦民營幼托政策「養肥財團、基金會」，進而影響私幼，並且亦從家長負擔幼托機構學費的角度，擔憂若「公幼落入財團之手，學費必定漲，家長的負擔必然加重」；而同屬私立幼稚園園長的陳麗霞（1999：145）則鼓勵應將公立幼稚園逐步民營化，但也認為依當時臺北市與臺北縣公辦民營幼托機構的收費標準與需負擔的人事成本而論，很難在教保品質上達預期標準，建議政府應放寬民間團體經營公辦民營幼托機構的經營條件。. 四、學術人員觀點相對於幼兒家長、公立幼稚園教師與私立幼托機構經營者就其角色對公辦民營幼托政策發表其直觀看法，學術人員則運用文獻探討與對社會大眾進行問卷調查等方式對公辦民營幼托政策提出建言。以下從學術人員對政府在實施公辦民營幼托政策的過程中，需要思考的公辦民營幼托政策實施目的、公辦民營幼托機構的定位、公辦民營幼托機構的建築物來源與相關問題、公辦民營幼托機構的承辦單位資格、承辦單位經營公辦民營幼托機構的條件、與政府監督管理公辦民營幼托機構的機制等面向，來呈現學術人員對公辦民營幼托政策的觀點：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）實施公辦民營幼托政策的目的. ‧. 張孝筠、黃金發（2001）、廖金春等人（2003）與孫旻穗（2007）以幼稚園公辦民營可行性為題進行研究，調查與訪談教育行政人員、大學教師、各級學校校長/主任/教師、與幼稚園經營者/園長/教師/家長等人員後指出，民眾對政府實施公辦民營幼稚園的目的存有疑慮，對政府實施公辦民營幼稚園的目標不清是主要的癥結，並認為若實施公辦民營幼托政策，維護幼兒教育品質、顧及師生權益及保障弱勢學生，是應優先被考量的範圍。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 雖然社會大眾對政府實施公辦民營幼托政策的目標有所疑慮，然而曾憲政、翁麗芳（1999：129）、蔡春美、胡美蘭（2004：139）、李怡萱、洪福財（2004：160-161）與許玉齡（2003： 2）等人則從政府有增加人事經費困難、政府監督管理私立幼托機構不易、期望藉由另類的經營活力與型態促成幼教生態的良性競爭、以及鼓勵有能力無財力的專業人才來經營幼托機構等面向認為，值得提倡公辦民營幼托政策。就公辦民營幼托政策的實施目的而言，張孝筠、黃金發（2001：10）認為幼兒教育公辦民營化的目標可以是多元的，但實施時仍應首先考量教育本身的特性，尤其應堅守教育理念，並以提升教育品質作為優先目標。劉詩燕（2008）亦認為雖然政府實施幼稚園公辦民營有其成本效率的目的考量，然教育效益亦包含教育品質，因此，當政府規劃此項政策時，應審慎思考規劃幼稚園公辦民營之目的，避免流失教育性而犧牲幼兒受教品質。. Ch. engchi. i n U. v. 賀力行、林淑萍（2005：63）、梁益明（2007：95）與廖金春等人（2003：38）認為，為了使相關人士均能充分理解公辦民營幼托政策的真正目的，需政府在實施公辦民營幼托政策的過程中，對民眾及相關人員加強溝通與政策行銷工作，以凝聚共識、減緩因民意機關、機關首長或相關人員的反制態度。整體而言，學術人員對政府實施公辦民營幼托政策持有多元的期望，尤其在幼兒的教育與照顧品質層面，並且呼籲政府在施政前須先釐清其實施公辦民營幼托政策的目的，並進行政策宣導與溝通的工作。. -11-.

(18) （二）公辦民營幼托機構的定位現行臺灣幼托機構的性質，依政府或民間團體經營而有公立與私立之別，具體的判準之一即視幼托機構內教保人員的薪資給付單位為政府或民間團體。公辦民營幼托機構在其具「公私合作」的基礎上，立案性質為何遂成疑問，如：張孝筠（2000：227）提出「公設民營幼稚園」立案為公立或私立的問題；陳秀才（2004：4-5）認為公辦民營後的幼稚園仍應定位為公立，以保障原在公立幼稚園內服務的教師之權益。除了公辦民營幼托機構的立案性質問題外，王順民與郭登聰（2000：3-4）則針對公辦民營幼托機構的角色職能提出質疑。許玉齡（2003：3）認為公辦民營幼托機構除了讓承辦單位發揮較多專業理念的自主權與辦學彈性外，同時因公辦民營幼托機構享有公共資源，承辦單位亦應配合政府政策，如安排低收入戶優先就學的名額、或是進行幼兒早期療育服務等事項，亦即，使公辦民營幼托機構能兼具私立幼托機構辦學自由度與公立幼托機構推展教育政策任務之定位。此外，賀力行、林淑萍（2005：62）亦認為公辦民營幼托機構仍需如公立幼托機構般地重視弱勢族群兒童權益，並以提升服務品質為目標。陳長天（2004：13）則認為提供托育服務應為政府責任，若公立幼托機構因故需轉型為公辦民營，亦應維持其「非營利」的特性，以防止私立幼托機構利用公有幼托園舍與設備招生，而使教師、幼兒與家長在未受保障的情況下受害。劉詩燕（2008）認為在顧及幼教理念的前提下，鼓勵公辦民營幼稚園之經營者發展各園教學特色，使其經營內涵有其特殊性，方具有公辦民營的意義，而公辦民營幼稚園的公辦角色不應消卻，應以公立或非營利組織為其組織定位，或對其部分盈餘分配於教育用途，藉以強調公辦的精神，突顯幼稚園公辦民營之特色與特殊性。由上述論述來看，學術人員認為公辦民營幼托機構在承辦單位使用政府財產營運幼托機構的前提下，亦應兼具有公立幼托機構的角色定位，如配合政府政策、非營利與重視弱勢幼兒權益等，以減少如王淑英、張盈堃（2000：328）從弱勢幼兒家長角度認為的，由於公辦民營幼托機構的收費勢必調漲到盈虧自負的目標，對於無法負擔得起一定托育價格的家長，該幼兒與其家庭勢必無法得到公辦民營幼托機構提供的托育服務，凸顯了弱勢社群無法接近資源的問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. n. al. er. io. 然而，王順民與郭登聰（2000：3-4）對公辦民營幼托機構的角色職能提出質疑外，並認為須思考托兒所服務係屬於公共或私人領域範疇的方向，劉詩燕（2008）也認為在全面規劃幼稚園公辦民營前，政府應在維護教育品質的機制層面，重新審視與調整自身在幼教領域中的角色與責任。. Ch. i n U. v. 由於，公辦民營幼托機構的定位若從財政面而言，在政府負擔人事經費可能性低的情況下，公辦民營幼托機構立案為公立的可能性即偏低，換言之，公辦民營幼托機構即可能立案為私立，需自負盈虧；然而，相關人士亦多基於公辦民營幼托機構建築物為政府資產，認為公辦民營幼托機構在實務運作上，須肩負如同公立幼托機構般的社會角色。只是，政府與民間團體的服務對象與資源網絡本有差異，公辦民營幼托機構又如何在立案為私立之情形下，展現如同公立幼托機構之社會責任。. engchi. （三）公辦民營幼托機構的建築物來源與相關問題公辦民營幼托機構的建築物是政府的資產，亦是政府實施公辦民營幼托政策的主要籌碼，然而政府如何決定公辦民營幼托機構的建築物來源，亦引起諸方人士關切，在現有文獻中，公辦民營幼托機構的建築物來源主要有兩方向思考，一為將公立幼托機構轉型，二為利用現有教育環境內的閒置空間。針對政府將公立幼托機構轉型為公辦民營幼托機構的部分，王順民、郭登聰（2000：3-4）與王淑英、張盈堃（2000：328）即提出政府如何決定哪些公立托兒所需轉型為公辦民營托兒所的判準問題；此外，賀力行、林淑萍（2005：63）也提醒各縣市相關行政主管在實施公立 -12-.

(19) 托兒所轉型為公辦民營托兒所時，必須考量公立托兒所內的教保人員、助理教保人員、與就讀兒童在公立托兒所公辦民營後的安置問題。陳秀才（2004：4）則基於若政府在未有公辦民營之配套措施，而貿然從既有國小之附幼執行公辦民營幼托政策，易讓原在公立幼稚園服務的教師權益受損，且遭受阻力與增加執行困難度，因此，認為公辦民營幼稚園的設置應從未附設幼稚園之國小開跑。張孝筠、黃金發（2001：9）則對其問卷對象詢問對開放高中、國中、國小空餘教室實施公辦民營幼稚園，以及公立幼稚園轉型為公辦民營幼稚園的看法，問卷結果為各類人員最贊成開放國民小學之空餘教室為公辦民營幼稚園，而對將辦學不彰的公立幼稚園轉型為公辦民營幼稚園，則是贊成者與反對者不相上下；張孝筠、黃金發（2001：10）則建議辦學不佳的公立幼稚園可考慮轉型為公辦民營幼稚園，但偏遠地區或教育優先區，即使招生不足，宜仍由政府公辦。從上述人員的思考裡，公辦民營幼托機構的建築物來源多為政府現有的建築物環境，如從公立幼托機構轉型，或是利用現有教育環境內的閒置空間，而由公立幼托機構轉型所帶來的原工作人員、幼兒與家長安置問題，更須政府做整體考量。只是，由於本研究所界定的公辦民營幼托政策係為「政府應用公辦民營型態於幼兒教育與照顧領域之措施；而『公辦民營』係為政府將土地、建物、設施及設備等透過契約委託民間團體經營管理」，在此定義中，並未限制公辦民營幼托機構的建築物來源，因此，當公立幼托機構轉型或是利用現有教育環境內的閒置空間，皆可能成為公辦民營幼托機構建築物的來源外，政府透過新建置的幼托機構建築物而實施公辦民營幼托政策，亦會是可能的選項。. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. （四）公辦民營幼托機構的承辦單位資格. n. al. er. io. sit. y. Nat. 公辦民營幼托機構的經營權屬於承辦單位，由何種資格或條件的承辦單位來經營公辦民營幼托機構，也成為相關人士探究的焦點。許玉齡（2003：3）認為政府在規劃幼兒教育公辦民營的同時，不應只考量節省公共投資經費，更應確保幼兒接受到優良的教育品質，並且讓家長獲得合理且有助益的教育協助，以改善其育兒困境，而為了達成此目標，便需要具有專業且優良的幼教團隊來執行，因此，委託民營的對象應該第一考量其專業性與專業管理能力。. i n U. v. 張孝筠、黃金發（2001：9）從擔憂若公辦民營幼托機構的承辦單位不符合教育理念所衍生的可能影響，進而提出須重視承辦單位是否符合教育理念、是否會發生過度營利導向而影響教育品質等面向，建議政府能規範承辦單位資格，並期望依序由非營利組織、個人（教師或園長）及營利組織承辦公辦民營幼稚園。陳長天（2004：13）則從公辦民營幼托機構應為非營利的特性思考，認為其承辦單位的財產與收支要受法院監督，而幼教類的財團法人團體較符合此規範。. Ch. engchi. 王志雲（2003：197-198）則認為承辦單位的資格應開放營利機構參與，王志雲依臺北市社會局規範的承辦單位資格為非營利法人指出，政府實施公辦民營幼托政策應重視托育服務的產出結果，在政府可依公辦民營幼托機構提供公共服務的立場，規範公辦民營托兒所的收費、招收對象等項目之餘，實無理由限制由何類機構或單位提供服務。從上述觀點來看，承辦單位的資格可簡要從教育理念與專業能力層面、以及單位性質（如：個人/幼托機構/法人團體、或是營利/非營利機構屬性）交錯思考，而此也間接回應到政府實施公辦民營幼托政策的目的與對公辦民營幼托機構的定位。. （五）承辦單位經營公辦民營幼托機構的經營條件即使有承辦單位有意願經營公辦民營幼托機構，學術人員認為承辦單位在何種經營條件 -13-.

(20) 下享有權利與義務而經營公辦民營幼托機構，亦是政府須考量的範圍。陳秀才（2004：4-5）、張弘勳（2005：90-93）與張孝筠（2000：227）即基於維護幼兒就讀權益，提出公辦民營幼托機構的收費標準以不超過私立為上限、或是認為若公辦民營幼稚園收費高於公立幼稚園，則政府宜考慮給予家長補助的看法，而在工作人員的權利福利上，則認為公辦民營與公立幼稚園的教職員待遇需齊一化。然而，相較於部分學術人員提出應限制承辦單位的經營條件，劉詩燕（2008）則認為不宜過度限制承辦單位的經營條件，應以凝聚政府與經營者關於教育目標的共識為要。此外，學術人員（李怡萱、洪福財，2004：160-161；王順民、郭登聰，2000：3-4；賀力行、林淑萍， 2005；張弘勳，2005：90-93）亦考量政策的長遠性與發展性，認為政府提供承辦單位良好的經營誘因似乎是必要的，如各級政府可提供租金減免、補助開辦費、接受合理盈餘或獎勵營運績優等，如此才能促使專業的幼教人才經營公辦民營幼托機構；此外，也需要周延的法令作為承辦單位的後盾，使承辦單位能夠有其自主空間且無後慮地投入經營。蔡春美、胡美蘭（2004：139）雖也認同放寬承辦單位經營條件，但也認為委託民營的制度、配套措施若過於寬鬆，則政府事後的收拾善後與「公」與「民」關係的惡化，有成本效率不降反增的疑慮，因此建議政府在推動幼稚園委託民營時，應該適時調整態度，從民間機構的能力與特質著眼，在行政實務上，必須配合承辦單位而做分工或服務區隔等，才能有效發揮民間機構的特性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 從各方人士對承辦單位經營公辦民營幼托機構的條件觀點來看，顯有不同的立場。從中所引發的思考是，當政府支付公立幼稚園的經費中包括教職員人事費、設備費、補助款與社會資源等，而使公立幼稚園可不因經費之憂而配合政府政策，但在私立幼稚園上，政府僅支付幼兒教育券補助乙項，使得私立幼稚園的經費運用得依賴幼兒家長繳納的費用；而公辦民營幼托機構僅因其建築物為政府資產而須肩負公立幼托機構職責、私立性質可能性高、且自負盈虧卻又有經營條件時，更令人關注的是，教保品質在此經營條件中又會受到什麼影響?. sit. y. Nat. er. io. （六）政府監督管理公辦民營幼托機構的機制. 雖然公辦民營幼托政策能讓民間團體有施展幼兒教保服務才能的空間，但基於政府為施政主體，政府因投入資源，故也須承擔部分公辦民營幼托機構托育服務責任，因此，各方人士亦重視政府監督管理公辦民營幼托機構的機制。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 各方人士認為政府實施公辦民營幼托政策後，政府仍需負起監督責任、建立履約管理及監督考核機制、以積極維護幼托機構的教保品質、並有效確保公平正義（張孝筠，2000：227；梁益明，2007：108；賀力行、林淑萍，2005：63；張弘勳，2005：90-93），而具體的方法有成立督導委員會予以監督指導、訂定客觀又具效用的評鑑機制（張弘勳，2005：90-93；陳秀才，2004：4-5；李美玲，1999：134），或者是，政府亦應定期與不定期對公辦民營幼稚園進行行政、教學設備與教學活動之督導、園舍建築須符應公共安全規範、幼稚園財務收支狀況應委託會計師查帳簽證並公開財務報表；此外，政府也應對整體幼托生態建立評估準則，如：精算公辦民營幼稚園的經營績效、政府財務負擔、民間參與意願、社會目標達成度、受衝擊的人員以及辦理公辦民營幼稚園的風險程度，以減少政策實施後帶來的不良影響（張孝筠、黃金發，2001：9）。許玉齡（2003：3）認為政府監督的方法應分為平時行政監督以及一年一度的專業評鑑，除平時之督導與一般私立幼托機構相同外，另外因公辦民營幼托機構使用公共財務，而需增加專業會計審核；至於一年一度的專業評鑑，則是應委由幼教專家以幼兒教育標準鑑定承辦單位是否仍維持當初申請經營公辦民營幼托機構時承諾的教育品質，並且若承辦單位有意續約，亦須經專業委員會認可，然若確認經營者之能力與績效為佳，則後續經營權應授以較長 -14-.

(21) 時間，使其教育特色能夠有所連貫與延續，整體而言，若能以此制度實施，在公辦民營幼托機構委託期限前（如三年一期），應有成果展現。整體而言，從家長、公立幼稚園教師與私立幼托機構經營者的觀點中可發現，在其預期政府將採公立幼托機構轉型為公辦民營幼托機構的概念下，關注公辦民營幼托機構的教保品質、收費標準、弱勢幼兒就讀權益、及教保人員工作環境等面向。學術人員對公辦民營幼托政策的論述則呈現較多理想與多元性，但皆期望若實施公辦民營幼托政策，政府與民間團體皆須負起責任、妥善運用資源、促使公辦民營幼托機構經營良善，以展現公辦民營幼托機構存在價值。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -15-. i n U. v.

(22) 第二節. 臺灣公辦民營托兒所概況. 對公辦民營托兒所概況有初步認識，將有助理解本研究個案在公辦民營幼托政策下的意義與定位，但是公辦民營幼托政策實施因地制宜，不同的委託單位層級、建築物設置來源、契約內容（如委託內容、委託年限、續約機制）、評選委員資格、承辦單位性質等，將形成多重的公辦民營托兒所經營面貌。因此，本節藉政府文件、新聞報導等可觸及的文獻資料，來呈現自 1994 年至 2006 年 12 月 31 日止已知的 32 間公辦民營托兒所（參見附錄一）概況。臺灣公辦民營托兒所基本資料的來源主要為政府採購資訊公告系統、與政府的出版品及相關網站。在《政府採購法》於 1999 年 5 月 27 日公佈實施後，一般而言，各地方政府欲採購民間單位的服務時，均會在行政院公共工程委員會開發之「政府採購資訊公告系統」中公告；該公告系統中可取得截自 2000 年 1 月至 2006 年 12 月 31 日前各委託單位委託民間團體辦理托兒所的招、決標資料，該資料中會呈現出 8 種標的分類與 15 個委託單位，顯現各委託單位實施公辦民營幼托政策的多重標的與用意，見表 2-1。在 2000 年 1 月以前各地方政府實施公辦民營托兒所的情況，除臺北市社會局多公告相關資訊於該局網站並有相關文獻發表外，餘則須參考行政院人事行政局於 2001、2002 與 2007 年出版相關政府業務委外內容的出版品（行政院人事行政局，2001、2002、2007），內即有新竹縣湖口鄉、臺南市社會局、臺北市社會局與基隆市社會局辦理公辦民營托兒所的相關資料。此外，2006 年 3 月電訪行政院人事行政局地方人事行政處後，亦取得行政院人事行政局（2006）提供 2005 年有關公辦民營托兒所的基本資料，該資料內容包含委託機關、委託民間辦理之標的（建物、土地、設施或機關）、法令依據、完成期限、契約時間、機關自評預估節省經費與機關自評預估節省人力。另外，又在各地方政府社會局網頁中查詢公辦民營托兒所的評鑑結果，並也使用新聞報導資料庫--聯合知識網、知識贏家，與搜尋引擎等，來瞭解有關公辦民營托兒所的相關訊息。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 在蒐集臺灣公辦民營托兒所的資料後，依內容分析（content analysis）法進行分析。內容分析的主要取向為，將質化的研究素材（資料內容）以客觀、系統且量化描述的方法進行分析，以用來解釋某特定時間某現象的狀態，或在某段期間內該現象的發展情形；由於，內容分析法欲分析的內容多屬已完成性質，具自然發生性，因此內容分析不致對既有的內容、主題產生影響，並且可從中了解研究主題的發展趨勢。此外，內容分析的類別也通常就是分析的基本架構，而內容分析的結果，常以含有次數或百分比的圖表呈現，與調查法呈現的資料相似（王玉民，1994：250-251；吳明清，2002：302、303；王文科，2002：453-454）。本節的分析架構，主要依公辦民營幼托政策的實施要項而建立，如：公辦民營托兒所的「委託單位」與「承辦單位」性質，各公辦民營托兒所的「建築物設置來源」、委託單位依據的「法令規範」、設定的「投標單位資格」，以及決定承辦單位的「評選委員資格」，並且關注其「契約內容」，如委託內容、委託年限與續約條件等；以及各公辦民營托兒所的「評鑑結果」等，且主要以絕對次數來呈現在各要項中的個案數目。然而，即使有此分析架構，但由於各公辦民營托兒所的文獻資料並不完整，呈現出運用內容分析法的部分缺失—由於文獻的撰寫非基於研究者的研究目的而為，因此部分個案的資訊未予記載；或是即使某個案的資料眾多，但可能不符研究者所需（王文科，2002：464）。於是，以下僅盡可能地從資料呈現的內容，分委託單位（含性質、法令規範）、建築物設置來源、契約（如委託內容、委託年限、續約機制）、投標單位資格、評選委員資格、承辦單位性質、與評鑑結果七項說明：. Ch. engchi. -16-. i n U. v.

(23) 表 2-1 各地方政府委託民間經營托兒所之招/決標公告標題標的委託單位標的名稱分類設施租賃服務財物出租公告財物類其它社會服務政府擁有設施的運作服務. 苗栗縣西湖鄉. 公告時間（註 1）. 苗栗縣西湖鄉立托兒所委託民間團體辦理幼兒（童）托育服務採購案. 高雄縣美濃鎮＊美濃鎮立托兒所委託經營管理基隆市社會局＊基隆市公辦民營德和托兒所委外經營. 940107（開） 940617（開）. 新竹縣湖口鄉＊湖口鄉公所委託經營管理「湖口鄉立示範托兒所」. 950524（換）. 連江縣民政局＊連江縣政府委託民間經營「綜合福利園區托兒中心」. 940810（開）. 臺南市社會局. ＊台南市政府委託經營示範托兒所暨兒童福利服務中心（社會局）. 政治大. 立. ＊委託經營臺北市三民/辛亥/康寧托兒所. ‧ 國. 學. ＊委託辦理公設民營景新/忠孝托兒所. 臺北市社會局. Nat. sit. y. ‧. ＊委外辦理臺北市三玉/東湖/吉利/龍興托兒所. ＊委託經營臺北市公設民營星雲/葫蘆托兒所. n. al. er. io. ＊委託辦理臺北市公設民營國興/重慶托兒所. 教育及訓練服務. 910628（續） 910725（一） 940725（續）. 桃園縣中壢市＊中壢市內壢托兒所委託經營管理案＊甄選民間辦理--臺北市樟新/景美/正義托兒所. 專業、行政及管理支援服務. 951215（一）. 正義 901231（續）樟新 901231（續）景美 901231（續）三民 911223（續）辛亥 940719（一）康寧 940705（一）忠孝 951109（續）景新 911217（一）三玉 921222（續）吉利 931119（續）東湖 921222（續）龍興 940217（一）葫蘆 941117（一）星雲 941115（一）國興 950629（一）重慶 950831（一）. v. 南投縣竹山鎮＊竹山鎮延和示範、中山托兒所委託民間辦理托育服務 920702（一） 940630（一）臺南縣安定鄉＊臺南縣安定鄉有財產托兒所委託民間經營托育服務＊公開招標辦理彰化縣芳苑鄉立托兒所幼童托育服務委 920701（一）彰化縣芳苑鄉. Ch. 託經營. engchi. 臺中市社會局＊臺中市大鵬社區自治幼兒園. i n U. 950123（換）. ＊桃園市公所委託經營市立托兒所中路所及龍祥所（註 950605（一） 2）＊頭份鎮公辦民營托兒所委託民間團體辦理幼兒托育服 940104（一）苗栗縣頭份鎮務案 950425（一）高雄縣社會局＊高雄縣五甲社區自治幼兒園業務委託資料來源：政府採購公告資訊系統（http://web.pcc.gov.tw/）註 1：由於各招標案件依招標情況可能會有數次的招標公告與一次的決標公告，故主要採用各招標案件的「決標日期」，並以日期後的代碼（一）表此為該公辦民營托兒所第一次決標日期，然而，若標的分類為「財物出租公告」與「社會服務」，因無決標日期，故採該案件公告的「開標日期」，以（開）示之。此外，由於部分公辦民營托兒所已歷經重新公開招標，故在重新公開招標的決標日期後，以（續）表該公辦民營托兒所在重新公開招標後維持原承辦單位，以（換）表該公辦民營托兒所在重新公開招標後更換承辦單位。註 2：桃園縣桃園市公所的托兒所設有 14 所分所，其中 2 分所(中路所與龍祥所)採公辦民營，由於其委託單位與承辦單位皆相同，故本研究為統計方便，將桃園縣桃園市托兒所採計為 1 所公辦民營托兒所。. 勞務類其它. 桃園縣桃園市. -17-.

(24) 一、委託單位 32 所公辦民營托兒所中，16 所在臺北市、3 所在基隆市，其餘 13 所則分散在臺灣全省各縣市鄉鎮，臺北市的公設民營托兒所數佔此 32 所的半數。32 所公辦民營托兒所計有 15 個委託單位，其中有 6 個是縣(市)社會局，9 個是鄉（鎮、市）公所，見圖 2-1。托兒所的主管單位因行政體系劃分鄉（鎮、市）公所與縣（市）社會局、民政局，故將托兒所委外的法令依據亦會因委託單位的行政層級不同而有不同依據。一般而言，縣(市)社會局多採用社會福利設施委託經營之管理要點或條例，如：臺北市社會局依據《臺北市市有社會福利服務設施委託經營管理要點》、基隆市社會局依據《基隆市政府委託民間團體辦理社會福利設施要點》、臺南市社會局依據《臺南市政府委託民間團體辦理社會福利服務自治條例》；臺中市社會局與高雄縣社會局依據2002年函頒之《內政部兒童局辦理社區自治幼兒園實驗計畫》實施；而鄉（鎮、市）公所則多針對所屬托兒所量身訂定委託民間辦理托兒所的實施計劃、實施辦法或管理要點，如《臺南縣安定鄉有財產托兒所委託民間經營托育服務實施計劃》、《芳苑鄉公所委託民間經營芳苑鄉立托兒所幼童托育服務實施辦法》、《高雄縣美濃鎮立托兒所委託經營管理要點》、《桃園縣桃園市立托兒所管理暨收托自治條例》，也有直接採用《行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點》者，如南投縣竹山鎮公所。. 立. ‧ 國 al. n 圖 2-1. 縣. er. io. sit. y. Nat. 臺南縣安定鄉 1 高雄縣美濃鎮 1. ‧. 彰化縣芳苑鄉 1. 學. 桃園縣桃園市 1 桃園縣中壢市 1 新竹縣湖口鄉 1 苗栗縣頭份鎮 1 苗栗縣西湖鄉 1 南投縣竹山鎮 1. 政治大. Ch. i n U. v. 臺灣公辦民營托兒所委託單位性質分配圖. engchi. 委託單位的不同也會顯示其行政權責與資源的落差，亦對公辦民營托兒所的期望、監督與管理有所影響。由縣(市)社會局或鄉(鎮、市)公所委託的公辦民營托兒所，其間差異主要在於縣(市)社會局管轄的托兒所業務範圍較鄉(鎮、市)公所廣，資源亦較豐富。以臺北市社會局為例，其除規範公設民營托兒所需符合一般私立托兒所之責外，並賦予更多的角色與任務，如收托弱勢家庭幼兒與特殊幼兒、進行家庭與社區服務方案等，這些內容皆於契約中明文訂定並據此作續約參考依據，因此臺北市的公設民營托兒所較一般私立托兒所面對更多來自於臺北市社會局的期望，另一方面，臺北市社會局也結合相關資源網絡，如早期療育以及社區發展，提供公設民營托兒所執行任務時所需的資源。相較於縣市政府層級委託的托兒所，鄉 (鎮、市)公所對於其所委託的托兒所在托育服務期望與相關內容上顯得薄弱，原因在於鄉(鎮、市)公所缺乏教保專業知能、缺乏接觸與輔導私立幼托機構經驗，及缺乏早期療育等相關托育服務資源。若不論教保服務資源，單就依法規行事而言，縣(市)政府多設有法制室可處理法律相關業務，鄉(鎮、市)公所則無法律職缺的編制，梁益明（2007：113）即指出臺中縣神岡鄉公所因無法律職缺編制是影響其執行公辦民營幼托政策的阻礙之一；另方面，在行政管理上，接受鄉(鎮、市)公所委託的公辦民營托兒所往往被地方政府主管托兒所業務之單位（如社會局、民政局）定位為私立，在管理與監督上與一般私立托兒所無異，相對於委託單位為縣(市) -18-.

(25) 社會局，易因其有管理私立幼托機構之責並有公辦民營幼托機構委託單位之權，讓公辦民營托兒所有雙重約束，鄉(鎮、市)公所則僅能依據契約以及其他管理經驗監督公辦民營托兒所，由上述皆顯示委託單位行政層級不同，對公辦民營幼托政策的推動及公辦民營幼托機構將產生不同影響。. 二、建築物設置來源在政府實施公辦民營幼托政策的過程中，因建築物屬政府的施政誘因、為幼兒學習生活主要環境，亦是民間團體考量經營與否的要點，因此委託單位提供的建築物來源是重要項目，目前公辦民營托兒所的建築物設置來源大致分為新建置型、閒置空間轉型及公托轉型三類， 32 所公辦民營托兒所中，有 17 所屬新建置型，5 所是閒置空間轉型（基隆市 3 所、臺中市與高雄縣各 1 所），10 所為公托轉型（新竹縣湖口鄉、南投縣竹山鎮、高雄縣美濃鎮、桃園縣桃園市與苗栗縣西湖鄉各 1 所、臺北市 5 所），見圖 2-2。苗栗縣西湖鎮, 1 高雄縣美濃鎮, 1. 立. 南投縣竹山鎮, 1. ‧. ‧ 國. 臺北市, 11. Nat. 公托轉型,10. n. al. 臺中市, 1. Ch. engchi. 圖2-2. i n U. v. 彰化縣芳苑鄉, 1. 基隆市, 3. 連江縣, 1. er. io. 新建置型,17 閒置空間轉型,5. sit. y. 臺北市, 5. 高雄縣, 1. 政治大. 學. 新竹縣湖口鄉, 1. 桃園縣桃園市, 1. 苗栗縣頭份鎮, 1 臺南縣安定鄉, 1 桃園縣中壢市, 1 臺南市, 1. 臺灣公辦民營托兒所建築物設置來源分類圖. 公托轉型者中，新竹縣湖口鄉、南投縣竹山鎮與高雄縣美濃鎮皆因托兒所納編在鄉（鎮、市）公所內，高額人事費形成公所的財政壓力，適逢中央政府推動政府業務委託民間機構辦理的政策，鄉（鎮、市）公所遂以減少財政支出為前提，委託民間團體辦理原公托服務內容（行政院人事行政局，2001：88-89；葉明憲，2003；江文兟，2002）。臺北市社會局則基於市府員額零成長政策與思考市立托兒所的角色與功能後，僅保留各行政區內1所公立托兒所（行 -19-.