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第二節 研究構念
為了達成第一節所述的研究目的，本研究構念主要建立在公辦民營幼托政策推動中，委 託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者的依存關係，換句話說，此三者間的協力互動，
影響公辦民營幼托政策的運作以及公辦民營幼托機構的經營歷程。因此，若欲探究公辦民營 幼托機構的經營歷程，則需先釐清委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者的定位與互 動機制。基本上，在委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構的依存關係結構中，委託單位 扮演推動者的角色，委託單位策定公辦民營幼托政策的實施目標與行政制度、提供承辦單位 經營公辦民營幼托機構必需的物力資源、並監督公辦民營幼托機構運作；相對於委託單位，
承辦單位扮演管理者的角色，承辦單位依委託單位期望與其自訂的管理制度運籌人力資源、
經營公辦民營幼托機構；公辦民營幼托機構則擔任執行者的角色，負責執行政策期望、提供 教保服務與建構教保品質。在委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構各有其定位下，三者 分別依公辦民營幼托機構契約的內容與其自訂的行政運作制度而與他者產生互動，如：公辦 民營幼托機構定期繳交業務報告給委託單位與承辦單位、承辦單位與委託單位提供公辦民營 幼托機構經營所需資源等。此三者的依存關係，參見圖 1-2。
圖 1-2 委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構的依存關係
在委託單位、承辦單位與公辦民營幼托機構三者具依存關係的結構下，為探究公辦民營 幼托機構的經營歷程，本研究採「個案研究」為研究策略，依公辦民營幼托機構獲政府評鑑 績優記錄、承辦單位機構特色（如：自營的幼托機構獲政府評鑑績優）與委託單位實施經驗 等，選取具代表性的研究個案--「臺北市政府社會局委託社團法人臺北市親子成長協會辦理吉 利托兒所（臺北市北投區公設民營吉利托兒所）」，探究該研究個案的承辦單位自 1999 年 10 月第一次與委託單位簽約後至 2007 年 4 月研究者退出研究現場間的經營歷程，使用訪談、文 件檔案、評量工具與問卷調查等資料蒐集方法，探究臺北市公設民營吉利托兒所經營歷程中 的委託經營、空間環境與教學課程、組織與人事運作、家園關係與社區服務七項主軸。在研 究現場內，運用訪談法獲得與瞭解參與此研究個案經營歷程的成員觀點與經驗，成員包括在
同意契約內容
經營歷程
承辦單位（管理者）
˙人力資源運籌
˙經營管理
公辦民營幼托機構（執行者）
˙政策執行 ˙提供教保服務 ˙建構品質
業務報告 業務報告
提供資源 提供資源
委託單位（推動者）
˙政策規劃
˙物力資源供應
˙監督運作 提出契約內容
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公辦民營幼托機構內的人員，如：所長、行政人員與教保人員等，還有與公辦民營幼托機構 互動的人士，如：幼兒家長、社區里長與協助早期療育事務的巡迴輔導員，以及承辦單位的 董事、理事長與監事等人士；使用文件檔案來印證或補充訪談所得資料；採用以幼兒為本位 的幼兒學習環境量表為評量工具，以評估研究個案的教學環境品質；以問卷調查來瞭解幼兒 就讀該研究個案的家長之看法，包括家長對研究個案的觀察與想法及對公辦民營幼托政策實 施的看法。綜上所述為本研究構念，見圖 1-3。
圖 1-3 研究構念圖
同意契約內容
訪談 文件檔案 評量工具
臺北市社會局
（實施經驗最久、委託所數多）
˙政策規劃
˙物力資源供應
˙監督運作
問卷調查
經營歷程
幼兒家長 社區里長 巡迴輔導員
成長協會
（自營托兒所獲政府評鑑績優）
˙人力資源運籌
˙經營管理
董事
理事長
監事
臺北市北投區公設民營吉利托兒所
（政府評鑑績優）
業務報告 業務報告
˙政策執行
˙提供教保服務
˙建構品質
行政人員 所長 教保人員
提供資源 提供資源
第一次簽約（Ⅰ） 正式招生 續約（Ⅱ） 重新公開招標簽約（Ⅲ） 研究者入現場
1999.10 2000.07 2001.12 2004.12 2006.09 2007.04 時間軸
＊ 空間環境
＊ 教學課程
＊ 人事運作
＊ 家園互動
＊ 社區服務
提出契約內容
行政人員
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 臺灣公辦民營幼托政策
臺灣公辦民營幼托政策的推展有其發展脈絡，政策的執行也依人、時、地之異而有不盡 相同的面貌。本章分三節，先以宏觀視角概覽臺灣公辦民營幼托政策的推動背景，再探討臺 灣公辦民營托兒所的概況，最後則針對臺灣公辦民營幼托政策相關研究進行耙梳。
第一節 臺灣公辦民營幼托政策推動背景
全球性的民營化運動（Prizatization Movement）興起於 1980 年代初期，各國政府縮減政府 的公共服務活動及資產所有權，原本由公部門承擔之功能轉由私部門或市場機能運作，增加 私部門在公共服務及資產所有的角色（詹中原，1993：5）。在臺灣中央政府欲達成精簡用人 及撙節人事費用的背景下，2001 年行政院頒布《行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理 實施要點》可視為中央政府推動民營化的具體應對，該要點宣示政府業務委託民間辦理的目 的有四：一是調整政府角色及職能，型塑導航新政府；二是活化公務人力運用，降低政府財 政負擔；三是善用民間資源與活力，提升公共服務效率及品質；四是帶動社會競爭力，共創 公私協力新環境。臺灣推動民營化的方式在《行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實 施要點》中分為業務項目委託民間辦理、及各機關委託民間經營或管理兩類。「公辦民營」即 屬於各機關委託民間經營或管理的委託型態，即各機關得將現有土地、建物、設施及設備，
委託民間經營管理；受託之民間單位自負經營管理及公有財產保管維護之責。在此公共行政 運作背景下，幼托機構（托兒所、幼稚園）的設置型態亦受影響。
臺灣的托兒所為各縣（市）社會局與鄉鎮市公所主管，4
臺灣的幼稚園為各縣（市）教育局主管，屬教育體系。1999 年教育部於「發展與改進幼 兒教育中程計劃」中，為「合理規劃並運用教育資源，鼓勵民間參與經營幼稚教育，以節省 政府財務，並提昇幼教品質」，擬定「訂定幼稚園公辦民營設置原則」及「利用學校多餘空間，
規劃試辦公辦民營幼稚園」的工作項目（蔡春美、胡美蘭，2004：126；歐姿秀，2004：221）。
時至 2004 年 11 月，教育部擬具《幼稚教育法修正草案》，新增修正條文第四條之一「公立幼 稚園得委由私人辦理，其資格條件、程序、審核、管理及考評等，由直轄市或縣(市)政府定之」，
屬於社會福利體系。自1970年代，
臺灣即有社會福利民營化的推動（郭登聰，2005：38），1999年內政部兒童局也在其工作展望 中，列出「鼓勵公設民營托兒所……廣結民間與社區資源，共同推展托育事業」（引自歐姿秀，
2004：221）。托兒所在社會福利民營化的潮流中，依據《兒童及少年福利法》（2003年5月28 日公布）第50條第三項「第一項兒童及少年福利機構，各級主管機關應鼓勵、委託民間或自 行創辦；其所屬公立兒童及少年福利機構之業務，必要時，並得委託民間辦理」，使公辦民營 托兒所實施獲有正式依據。自1994年臺北市提供建物委託民間團體經營托兒所而成立全臺第 一所公設民營托兒所，至2006年12月31日止，已知全臺至少有32所公辦民營托兒所，且數目 仍在增加。在行政院人事行政局於2001、2002與2007年推動政府業務委外的出版品（行政院人 事行政局，2001、2002、2007）中，有新竹縣湖口鄉、臺南市社會局、臺北市社會局與基隆市 社會局辦理公辦民營托兒所的案例資料，此四地方政府推動公辦民營托兒所的起因，分別源 自於新竹縣湖口鄉因經營公立托兒所而有入不敷出的現象；臺南市社會局則鑑於南部社會福 利資源缺乏，在有責任推展該市兒童福利工作的構想下，設立社福大樓，而為提升民間團體 經營兒童福利服務中心的意願，遂將托兒所合併委託給經營兒童福利服務中心的民間團體；
基隆市社會局為減輕政府財政支出、結合社會資源以滿足該市家長托育服務需求，而運用閒 置公有市場建物委託民間團體經營公辦民營托兒所；臺北市社會局則是思考公立托兒所角色 以及為增加該市市有財產使用效益外，亦期待結合民間人力及物力資源，落實該市照顧弱勢 兒童、及開辦臨時托育及彈性托育服務等托育政策而成立公設民營辛亥托兒所。
4為行文方便，本文以「縣（市）社會局」代稱「直轄市及縣（市）政府社會局、民政局」。
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欲以法令促進民間參與辦理幼稚園，引進企業界及社區之資源。惟《幼稚教育法》自 2003 年 6 月 25 日修正至今未（2008/06）有更動，教育部雖有公辦民營幼托政策計劃，但未有可依循 的法令依據。目前僅有臺北縣政府因「臺北縣政府普設幼稚園計畫（1998 至 2000 學年度）」，
於 1998 年訂定《臺北縣政府委託民間辦理幼稚園實施辦法》，並自 1998 年 8 月起至 2005 年 間，共計委託 3 間公辦民營幼稚園，以善用縣內有足夠空餘教室之國中小場地（臺北縣教育 局，2005）。
從臺灣推動公辦民營幼托政策的背景來看，公共政策趨勢為遠因，《兒童及少年福利法》
與《幼稚教育法》的法條內容，則具體影響公辦民營幼托政策的推展速度及公辦民營幼托機 構的機構數量。地方政府有地方自治管理責任，在考量經費運用下，促使地方政府欲善用環 境空間、結合民間資源來推動公辦民營幼托政策、設置公辦民營幼托機構，以節省政府員額
與《幼稚教育法》的法條內容，則具體影響公辦民營幼托政策的推展速度及公辦民營幼托機 構的機構數量。地方政府有地方自治管理責任，在考量經費運用下，促使地方政府欲善用環 境空間、結合民間資源來推動公辦民營幼托政策、設置公辦民營幼托機構，以節省政府員額