國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 1 -
第一章 緒論
Privatization is not inherently good or bad—
the performance or effectiveness depends on implementation！
民營化本身非好或壞，其成效仰賴於「執行」！
Nightingale and Pindus (1997)
第一節 研究緣起
丹麥社會福利學者Esping-Anderson在其 1990 年出版的《福利資本主義的三個世界》一書 中，將歷時八年搜集十八個國家的社會福利資料，依其特質分類出社會民主主義、保守主義 與自由主義三種福利國家體制（welfare-state regime），此福利體制遂成為研究福利國家和比 較福利制度的主要概念工具。2003 年美國社會福利學者Meyers和Gornick，依Esping-Anderson 的三種福利國家體制將十四個國家加以分類（丹麥、芬蘭、挪威與瑞典為社會民主主義國家；
比利時、法國、西德、義大利、盧森堡與荷蘭為保守主義國家；澳洲、加拿大、英國與美國 為自由主義國家），並依各國在 1990 年代中期，幼兒教育與照顧領域的制度與幼托機構供應 量進行分析，研究結果顯示社會民主主義國家為了縮減人民所得的不平等以及促進兩性就業 率水平，其國家提供充分的財政資源健全幼兒教育與照顧領域，讓零至六歲幼兒能就讀公立 幼托機構；相對的，自由主義國家則是以私人照顧系統為主，公立幼托機構的存在僅著重在 讓弱勢幼兒有機會接受較好的教育與照顧品質，讓弱勢幼兒家長有更多時間就業，因此一般 未 進 入 公 立 幼 托 機 構 的 幼 兒 家 長 需 要 負 擔 幼 兒 大 部 分 的 教 育 與 照 顧 費 用 （ Meyers ＆ Gornick，2003：405-406）。臺灣幼兒教育與照顧機構現行分公、私立幼稚園與托兒所1
張碧如與段慧瑩在「從評鑑看台灣私立學前教育機構—以台中、花蓮為例」一文中指出，
私立幼托機構營運成本都由機構自行負擔、需自負盈虧，為了維持機構開銷以及達到私立幼 托機構辦學所期望的盈餘，私立幼托機構的收費與公立幼托機構相較要高出很多（張碧如、
段慧瑩，2004：241）。2005 年教育部委託陳麗珠主持「我國幼稚園學生成本資料建立與分析」
研究，陳麗珠將幼稚園學生教育成本界定為政府支付的「公成本」和家長付出的「私成本」
之總和；政府在公立幼稚園支付的公成本包括教職員人事費、設備費、補助款與社會資源等，
但在私立幼稚園僅支付幼兒教育券補助乙項公成本；而家長負擔的私成本部分不分公、私立 幼稚園，指的是註冊費、家庭教育活動費與補習費等三項，經過全臺 25 縣市公立幼稚園的普
，若以 2007 年幼兒就讀公、私立幼托機構比例而言，就讀私立幼托機構的幼兒人數佔 67%（內政部 兒童局，2008；教育部統計處，2008），偏向屬於以私人照顧系統為主的自由主義國家。雖 然自 2000 年 9 月起，行政院（2000）為了縮短公、私立幼托機構學費差距及減輕家長教養子 女之經濟負擔等，採「發放幼兒教育券實施方案」，針對年滿五歲且就讀於已立案私立幼托機 構之幼兒，每人每一學年補助新台幣一萬元，但就讀私立幼托機構的幼兒家長仍需自行負擔 此學前階段的大部分教育與照顧經費。
1「托兒所」指依據《托兒所設置辦法》（1955/10/04 發布、2006/11/01 廢止）、《臺灣省各縣市立鄉鎮市立托兒 所組織準則》（1993/10/15 發布，2006/12/12 廢止）與《兒童及少年福利機構設置標準》(2004/12/23 發布)等法令 立案，以收托出生滿一月至六歲兒童為對象之托育機構。「幼稚園」指依據《幼稚教育法》(1981/11/06 發布；
2003/06/25 修訂)招收四歲至入國民小學前兒童之學前教育機構。鑒於托兒所與幼稚園收托對象年齡重疊，本研 究以「幼托機構」一詞統稱幼稚園與托兒所；即招收出生滿一月至入國民小學前兒童之機構均稱「幼托機構」，
但若專指依法令設置之機構，則以「托兒所」或「幼稚園」稱之。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 2 -
查，及對全臺縣市 146 所公立國小一年級學生家長的分層抽樣調查，結果指出臺灣公立幼稚 園學生廣義的總成本，每生每年約為十二萬元，公成本與私成本約各占一半，私立幼稚園每 生每年約為十四萬元，公成本僅一萬元（陳麗珠，2006：223），因此選擇私立幼稚園之家長 比選擇公立幼稚園之家長，每年要多出七萬元的負擔。雖然如此，張碧如與段慧瑩也指出因 為部分公立幼托機構的教學較單一，較無法即時配合社會需求，當家長希望孩子接受他們理 想中的教育環境時，也可能選擇較為多元的私立幼托機構，她們引用 2000 至 2002 年間臺中 縣與花蓮縣的幼托機構評鑑資料指出，私立幼托機構的表現不見得比公立幼托機構差，其原 因可能是私立幼托機構彈性大、具有市場自由競爭的機制，可以維持一定的辦學成效（張碧 如、段慧瑩，2004：242、250）。私立幼托機構承受較多的招生壓力，不論是環境規劃、課程 模式或教學內容傾向不斷地求新求變，以吸引家長青睞；教保人員以不斷的自我成長來配合 時代趨勢及家長需求，私立幼托機構的教保人員在沒有保護傘的情況下力爭上游，有時反而 在專業幼教能力的養成上會有傑出的表現，她們除了追求幼教專業成長的動機較強外，也能 與家長保持良好的互動關係；無可否認的是，私立幼托機構中也存在著不合格師資、或因牟 利目的、經營不善、缺乏教育理念等因素而無法落實應有的教育精神（張碧如、段慧瑩，2004：
241、242、250；魏美惠，2005：44-45）。由於私立幼托機構存有教育與照顧品質良莠不齊的 現象，以致各界期望更多政府力量的介入，期望藉由政府投入更多教育資源與經費，使成長 中的幼兒獲得公平受教的機會與品質（洪福財，2002：189）。
自 1980 年代後期迄今，行政改革成為各國政府極為重視的一項政策方針，希望透過組織 重組、員額精簡、民營化與重視市場導向等策略，建立一個更有效能、更負責任、但花錢更 少的政府。我國自 1993 年，行政院揭櫫「行政革新」的四項原則：組織精簡化、機關法制化、
員額管理合理化及經營現代化，顯示我國也加入此波全球性行政改革的運動，至今不輟（蘇 彩足、施能傑，1998：7），同年 9 月行政院訂定「行政院暨所屬各機關組織及員額精簡計畫」，
即希望能在組織、員額精簡層面，達成精簡用人及撙節人事費用之目標（朱楠賢，1999）。在 政府組織精簡的政策背景下，增設公立幼托機構所需的人事成本必然受限，因此透過契約規 範將機關機構或場地委託優質民間團體營運之「公辦民營」措施，遂成為結合政府與民間經 營特點，建構良好公共幼兒教育與照顧體系的重要策略。
內政部、教育部幼托政策整合推動委員會於 2003 年 3 月 3 日提出的幼托整合政策規劃結 論報告中亦提及，欲以「非營利的公共托教體系，以及私立托教機構」形成我國未來的普及 托教體系，以兼顧平等與多元，其中非營利的公共托教體系即包含由民間團體與政府共同設 立的「公辦民營」幼托機構型態，由政府提供場地、設備，委託給民間團體經營。政府當前 提供弱勢幼兒就讀公立幼托機構機會，然而，公立幼托機構提供的服務時間不符雙薪或單親 父母之工作需求，且有欠普及，近便性甚低，以致弱勢家庭由於接送不易或時間無法銜接而 未能使用，造成品質較高之公立幼托機構多為優勢家庭兒童就讀，以及品質較低之公立幼托 機構乏人問津之逆向分配、浪費國家資源現象。公共托教體系藉著結合社會力量、提高近便 性、價格合理化、托教專業主導，將大幅度增加弱勢幼兒享受良好托教服務的機會。如此，
公共托教體系可以發揮普及支持弱勢家庭、協助父母安心就業、增強弱勢幼兒能力、預防社 會弊害等功效，公辦民營幼托機構在此公共托教體系中，亦能發揮效用。此外，對家長而言，
公辦民營幼托機構來自政府提供的建築物與設備等資源，讓家長減少負擔幼托機構的設備 費；政府若透過有效的契約監督來管理民間團體，也可減低民間團體不當獲利的可能性，讓 幼兒享有受保障的學習環境。據此，「公辦民營幼托機構」結合了政府與民間資源的運用，有 別於單一公或私部門經營幼托機構之型態，在現在或未來的幼兒教育與照顧領域中，將有其 特殊的角色與重要性。
2005 年 8 月，獲財團法人臺灣亞洲基金會青年學者亞洲研究之補助，我得以實地探訪日 本京都與東京兩地 19 天，瞭解日本托兒所民營化的實施現況。從日本實施托兒所民營化的經 驗來看，日本政府自 1990 年代起即開始推動公立托兒所的民營化（垣內國光，2006：37），
‧
意」程度以上（陳建志，2001：119-121）。2004 年行政院人事行政局委託賀力行與林淑萍進行「公立托兒所公辦民營關鍵成功因素」之研究，其中針對基隆市、臺北市、新竹縣、苗栗縣、
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
- 4 -
視成本與方便性高於孩子與教保人員的溫暖互動，或者家長認同孩子與教保人員互動的重要 性，但較少關注教保人員的素質與專業成長。
美國兒童發展學家 Bronfenbrenner 以「個體的發展與學習如何受不同層次之環境影響」的 觀點，認為幼兒在成長的過程中，除了直接受其生活相關的環境影響外，也間接受各生活環 境間的關係以及該環境所處的社會脈絡等的影響。Bronfenbrenner 將此影響力的關係，透過以 幼兒為中心的系統環境--微系統（microsystems）、居間系統(mesosystems)、外系統（exosystems）、 鉅系統（macrosystems）與時間系統（chronosystems）--來作為其生態系統理論(ecological system theory)的主要架構，說明幼兒在此系統環境中如何受到影響；這些系統環境非獨立存在，而 是如巢狀結構（nested structure）般地，依其對幼兒影響的程度、各環境間的關係等依序鑲嵌，
美國兒童發展學家 Bronfenbrenner 以「個體的發展與學習如何受不同層次之環境影響」的 觀點，認為幼兒在成長的過程中，除了直接受其生活相關的環境影響外，也間接受各生活環 境間的關係以及該環境所處的社會脈絡等的影響。Bronfenbrenner 將此影響力的關係，透過以 幼兒為中心的系統環境--微系統（microsystems）、居間系統(mesosystems)、外系統（exosystems）、 鉅系統（macrosystems）與時間系統（chronosystems）--來作為其生態系統理論(ecological system theory)的主要架構，說明幼兒在此系統環境中如何受到影響；這些系統環境非獨立存在，而 是如巢狀結構（nested structure）般地，依其對幼兒影響的程度、各環境間的關係等依序鑲嵌，