第二章 臺灣公辦民營幼托政策
第三節 臺灣公辦民營幼托政策相關研究
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第三節 臺灣公辦民營幼托政策相關研究
近幾年，公辦民營幼托機構的數量遽增，學術人員不僅進行公辦民營幼托政策的可行性 研究，亦開始走進公辦民營幼托機構現場，進行訪談與調查，探究公辦民營幼托政策執行運 作狀況。本節依所蒐集到的相關研究，分三大主軸來說明其研究內容，此三主軸為：委託單 位之行政運作與成效；承辦單位經營樣貌；以及公私協力關係與履約困擾，並說明這些研究 內容與本研究關注重點的異同之處。
一、委託單位之行政運作與成效
2003 年王志雲訪談臺北市 5 位公設民營托兒所所長、及臺北市社會局與行政院公共工程 委員會官員各 1 位，從法令程序來瞭解臺北市公設民營托兒所的實施模式與情形，並探討政 府委託非營利組織經營幼托機構的營利行為，以及分析《政府採購法》與《促進民間參與公 共建設法》的適用性，其結論指出臺北市社會局以非營利組織的意識型態定位公設民營托兒 所、有適用政府採購法的困境、承辦單位因無法確定公設民營托兒所的屬性而在經營上受到 影響、盈餘分配應有較開明的態度、受託資格應開放營利法人參與，由前三個結論強調要放 鬆管制、由後兩個結論強調開放經營（王志雲，2003：199）。從其研究雖可片面理解公辦民 營幼托機構的經營限制，但卻缺乏更多的實證資料說明契約對經營歷程的影響及突顯承辦單 位經營角色重要性等問題。
賀力行、林淑萍（2005）進行的「公立托兒所公辦民營關鍵成功因素」研究，是以全臺 20 所公辦民營托兒所為研究對象，採電話訪問調查公辦民營托兒所現況，以及利用分層隨機 抽樣法發放公辦民營托兒所的家長滿意度問卷，並且對相關專家學者、各縣市之相關行政主 管以及國內公辦民營托兒所主管發放公立托兒所關鍵成功因素之 AHP（Analytic Hierarchy process；層級分析法）問卷。依該研究結果顯示，家長對公辦民營托兒所的整體環境規劃與 安全管理大多表示滿意；部分委託單位在委託民間團體經營公辦民營托兒所前會遭遇到下列 問題：（1）在公立托兒所轉型為公辦民營托兒所後，原任職/就讀公立托兒所的教保人員、助 理教保人員與幼兒的安置問題，如：公職教保人員與助理教保人員的轉任、如何維護與保障 原就讀公立托兒所幼兒的就讀權益；（2）委託單位需在實施公辦民營幼托政策的過程中舉辦 說明會，使民眾與相關人士均能充分理解公辦民營之目的；（3）在委託單位與承辦單位協商 過程裡，委託單位需設定可提供給承辦單位的租金減免、開辦費補助與承諾事項等，並且設 定公辦民營托兒所需提供的教保服務內容，如：收托弱勢幼兒的數量等。這些問題（安置各 轉型托兒所教保人員與助理教保人員、收托弱勢兒童數量、原兒童之轉介、招開說明會及增 添教育資源）即是影響公立托兒所能否成功推動民營化之重要關鍵（賀力行、林淑萍，2005：
60）。從賀力行、林淑萍（2005）的研究結果來看，在其掌握公辦民營幼托機構的家長之滿 意度的前提下，關注委託單位如何在原公立托兒所轉型為公辦民營幼托機構的過程中，順利 運作公辦民營幼托機構，此雖有益於未來的委託單位繼續推動公辦民營幼托政策，但與我所 關注的研究焦點為，瞭解承辦單位如何履行契約書中教保服務內容、形塑教保品質與獲得哪 些內/外在評價，略有不同。
以上兩研究主要探討委託單位的行政運作；以下續從經濟效益、家長觀點的教保品質、
及特色與影響來說明委託單位實施公辦民營幼托政策的成效：
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（一）經濟效益
依臺灣行政院人事行政局提供的截至 2005 年 11 間公辦民營幼托機構（3 間幼稚園、8 所 托兒所、無臺北市資料）之委託單位自評預估節省人力及經費資料18
另外，行政院人事行政局在「推動政府業務委託民間辦理實例暨契約參考手冊」中亦記 載，新竹縣湖口鄉公所委託民間團體經營托兒所之實效為減少經營成本，包括人事費 700 萬 元、與業務費 420 萬元，且尚未計入設備費，並增加租金收入 1,695,000 元（行政院人事行政 局，2001：88-89）。
中，11 間公辦民營幼托 機構的立案收托幼兒數計 2,235 人，共計節省人力 153 人、經費 53,403,734 元。
古石明（2009：145-146）研究「苗栗縣公立托兒所經營轉型之研究：以西湖鄉、頭份鎮 為例」則指出，其經營績效展現在人力精簡所得經費與建物租金的收入，兩托兒所每年可各 減少 8 名教保人員的編制、加上租金費用各 78、95 萬元，有助改善地方政府的財政困境。
臺北市自 1994 年至 2003 年成立了 8 所公設民營托兒所，可提供 1,480 名幼兒的收托量，
若依官方估計，1 所收托 150 名幼兒的公設民營托兒所，每年可為政府節省 1 千 1 百萬元，以 8 所計，每年約可節省公帑 1 億元外，委託單位每年尚有 1 千萬元權利金的收入，對地方財 政有節流與開源功能（王志雲，2003：186）。
陳建志（2001：114-118）則取臺北市一所公立與一所公設民營托兒所的行政資料，來比 較其經營效率，行政資料的內容包括幼兒收托總數、職工人數/薪資/福利、行政與房舍設備折 舊費用等。結果指出，雖然公設民營托兒所的教保人員薪資較公立托兒所低，且公設民營托 兒所以較少工作人員數服務較多幼兒量，但仍維持一定的服務品質，故就經營效率層面，公 設民營托兒所優於公立托兒所。
從經濟效益來看，公辦民營幼托機構節省政府經費支出並且也提供托育服務量，然而，
幼托機構的設置不能僅依經濟效益為主要考量，尚需瞭解公辦民營幼托機構成立後，對其相 關人士如家長、社區人士或承辦單位的意義與價值，始能展現政策實施成效之多元性，因此，
未來仍須再深入探究全臺各公辦民營幼托機構在經濟層面外的實施成效。
（二）家長觀點中的教保品質
2001 年陳建志以臺北市公立及公設民營托兒所家長為對象，以問卷調查 14 所公立托兒所 340 位家長及 4 所公設民營托兒所 122 位家長，並訪談機構主管人員，結果指出公立與公設民 營托兒所兩者之效能，在所務行政、衛生保健、教保成果、環境設備四者滿意度的得分均達 到「滿意」程度以上（陳建志，2001：119-121）。2004 年行政院人事行政局委託賀力行與林淑 萍進行「公立托兒所公辦民營關鍵成功因素」之研究，研究內容中有針對基隆市、臺北市、
新竹縣、苗栗縣、彰化縣與臺南縣六個地區的公辦民營托兒所家長進行其對公辦民營托兒所 之各項感受及滿意程度調查，計發出 1588 份問卷，有效回收問卷 1094 份，結果指出，家長 對於公辦民營托兒所提供的各項服務內容、種類及教保人員整體素質滿意度，大多集中於滿 意（賀力行、林淑萍，2005：49）。從此兩研究來看，家長滿意公辦民營托兒所的經營，然而 對於家長滿意的托育服務是立足於何經營歷程卻不得而知，此外，家長對幼托機構教保品質 的觀點有時亦會和教保學者的看法有所矛盾（Helburn＆Howes，1996：69-70），因此，實需再 探究承辦單位如何經營公辦民營托兒所、形塑公辦民營托兒所教保品質的歷程，以理解形成 家長滿意的意涵。
18 研究者於 2006 年 3 月電訪行政院人事行政局地方人事行政處，並取得該筆書面資料，書面資料內容包含委託機關、委託民間辦理之標的
（建物、土地、設施或機關）、法令依據、完成期限、契約時間、機關自評預估節省經費與機關自評預估節省人力。
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（三）特色與影響
在已知的公辦民營托兒所概況中，臺北市社會局委託公設民營托兒所數最多、實施經驗 最久，因此，在現行研究報告中，亦呈現較多有關臺北市公設民營托兒所特色的內容。歐姿 秀（2004：229-230）匯整臺北市公立、公設民營與私立托兒所的服務績效表（見表 2-5）後指 出，就影響教保品質的教保人員資格與流動率來看，公設民營托兒所表現出較好的專業人員 配置、較低的人員汰換率，有利於教保品質的提昇；若就照顧弱勢家庭子女（低收入戶、危 機家庭、原住民、殘障人士等）及特殊幼兒（身心障礙或發展遲緩）的兒童福利功能來看，
則公立及公設民營托兒所明顯承擔較大的服務任務。此外，臺北市社會局規範公設民營托兒 所的承辦單位必須辦理比私立托兒所多量、比公立托兒所多樣的服務，如：優先收托低收入 戶、單親等弱勢家庭子女（10％）、收托輕度身心障礙幼兒（至少 6％）、每年至少兩次社區 服務方案、每季至少辦理一次社區親職講座、配合市府相關政策推動福利服務、社區資源的 結合運用、每年至少辦理兩次社區發展遲緩兒童初步篩檢工作、提供臨時托育及延後收托（歐 姿秀，2002）；也因臺北市社會局藉由契約要求，再以評鑑成績與續約權為誘因，將公托一直 實行不理想、私托一直不想參與的福利服務項目，如：優先收托低收入戶、單親家庭、與輕 度身心障礙兒童等，加諸於公設民營托兒所，使公設民營托兒所在致力於上述工作後，在特 殊幼兒教育與照顧上呈現成效。另外，由於臺北市公設民營托兒所提供了原先在一般公、私 立托兒所不易實施的開辦臨時托育與彈性托育服務項目，進而引領公立托兒所提供此項服務 外，也使臺北市社會局將此政策推廣至私立托兒所，顯示公設民營托兒所作為政策示範的功 用（王志雲，2003：187-188），並促進公立托兒所的經營意識，展現出公設民營托兒所的經營
則公立及公設民營托兒所明顯承擔較大的服務任務。此外，臺北市社會局規範公設民營托兒 所的承辦單位必須辦理比私立托兒所多量、比公立托兒所多樣的服務，如：優先收托低收入 戶、單親等弱勢家庭子女（10％）、收托輕度身心障礙幼兒（至少 6％）、每年至少兩次社區 服務方案、每季至少辦理一次社區親職講座、配合市府相關政策推動福利服務、社區資源的 結合運用、每年至少辦理兩次社區發展遲緩兒童初步篩檢工作、提供臨時托育及延後收托（歐 姿秀，2002）；也因臺北市社會局藉由契約要求，再以評鑑成績與續約權為誘因，將公托一直 實行不理想、私托一直不想參與的福利服務項目，如：優先收托低收入戶、單親家庭、與輕 度身心障礙兒童等，加諸於公設民營托兒所，使公設民營托兒所在致力於上述工作後，在特 殊幼兒教育與照顧上呈現成效。另外，由於臺北市公設民營托兒所提供了原先在一般公、私 立托兒所不易實施的開辦臨時托育與彈性托育服務項目，進而引領公立托兒所提供此項服務 外，也使臺北市社會局將此政策推廣至私立托兒所，顯示公設民營托兒所作為政策示範的功 用（王志雲，2003：187-188），並促進公立托兒所的經營意識，展現出公設民營托兒所的經營