學校整併之背景

學校整併最早源自於自由市場經濟理論，其認為透過擴大規模的方式可以有 效地降低成本，這樣的思潮被引用到教育領域後進而啟發了學校整併的風潮（何 肯忞，2004）。為了解學校整併背景，本節首先說明學校整併的緣起背景，其次 了解學校整併的相關論述，最後討論關於學校整併之爭議。

壹、學校整併的緣起背景

世界各國學校整併的緣起背景往往因各種因素之差異，例如：政策、社會、

經濟等因素，而存在著不同的歷史背景。以下介紹美國、澳洲、日本與韓國的學 校整併緣起，以助於了解不同國家的時空背景異同。本研究選擇美國、澳洲、日 本與韓國為探究對象有下列之因素：美國學校整併推動的時間最早且歷時漫長，

經歷約一個世紀的學校整併過程兼具各種不同的背景因素，對於探討學校整併背 景別具指標性意義；澳洲首都特區於 2006 年提出「邁向 2020：學校再造方案」

（Towards 2020: Renewing Our School），此乃首都特區政府為推動學校整併政

策之方案，此方案提出的時間與我國積極進行學校整併在年代上有重疊之處，故 其時空背景上應有助於理解我國之情況；日本位處於東亞地區並鄰近台灣，文化 與社會發展形態等和我國有許多相近之處，並且我國早期的教育發展更是深受日 本之影響，因此了解日本學校整併的背景對於我國背景之探討將具參考之價值；

韓國也同樣位處於東亞地區，因經濟發展的過程和經驗與我國雷同，並列為亞洲 四小龍國家之中，我國與韓國在經濟與社會發展背景上處於相似的歷史脈絡，了 解韓國的學校整併背景有助於增進我國學校整併背景的認識。了解美國、澳洲、

日本與韓國的學校整併背景後，接著說明我國學校整併之背景，以釐清我國學校 整併的主要原因。

一、美澳日韓學校整併之緣起背景

美國的學校整併運動（school consolidation movement）是 20 世紀以來美國 教育領域中最具戲劇性的教育改革(Duncombe & Yinger, 2000)。美國學校整併背 景最早可追溯至 19 世紀末工業化時代來臨帶來的衝擊，當時為了因應工業化社 會的需求，鄉村地區居民逐漸移往都市地區居住與尋求工作機會，導致鄉村學校 凋零與面臨改革的議論；1930 年代以後受到世界經濟不景氣的影響，為了降低 學校經營成本與提高學校辦學效率，進而促成了學校整併的風潮並於此時期達到 學校整併的高峰(Fanning, 1995)。1970 年代之前學校合併運動主要對象是針對鄉 村地區的學校，1970 年代以後公立學校的入學人數開始下滑，而教育經費支出 卻擴大，以 1975 年至 1980 年間為例，學生入學人數下降 8.6%，而平均單位學 生成本卻增加 59%，結果導致財源收入減少，造成許多教育系統的財政危機；據 此，學校合併運動又進入一個新的時代，不再侷限於鄉村地區小型學校，城市和 市郊地區的學校也開始進行合併（陳賢舜，2000）。

澳洲首都特區政府（即指坎培拉）於 2006 年提出「邁向 2020：學校再造方 案」，此方案之為重新整合學區與進行學校整併的策略方案，目的在提升首都特 區公立學校之教育品質。首都特區政府提出此方案的背景主要為當時公立學校招

生不足情形相當嚴重，公立學校之實際招生數不及其規劃之容量，導致許多學校 縮減至小型學校規模，而經估算後發現小型學校經營成本高於大型學校，故在小 型學校日漸增多情況下首都特區政府不得不提出學區及學校整併之計畫；同時，

根據首都特區政府的人口預測報告也指出，未來隨著出生率的下降預估至 2032 年時學校中各年級之學生都將減少約一萬人左右，對於學校的經營將帶來極大的 衝擊(ACT Government, 2006)。此外，公立學校學生外流至私立學校就讀的現象 也有逐年攀升的趨勢，以 2000 年至 2005 年為例，公立學校入學人數平均每年 下降 1.6%，而私立學校則平均每年增加 2.2%之學生人數；探究公立學校學生嚴 重流失的主要原因乃由於許多公立學校老化且設備破舊不堪之故，因此，整頓首 都特區的公立學校已成為亟待解決的需求(ACT Government, 2006)。

日本的學校整併背景大致可分為三個時期進行說明，第一期的學校整併風潮 首先發生於「日本在 1945 年戰後受美國進駐，全面修改戰前的法令和規章、制 度，朝民主及獨立的國家邁進」之背景上，分別在 1953 年與 1957 年公布了「町 村合併促進法」、「學校統合實施指南」，有計畫的實施此波學校整併作業；第 二期學校整併發生於 1970 年代，由於經濟發展與都市化的影響，導致大部份的 勞動人口往都市流動而形成都市化現象，造成許多偏遠地區學校的招生人數逐漸 減少，造成此波的學校整併需求；第三期學校整併風潮則發生於出生率下降的 1990 年代，隨者出生率逐年下降與經濟高度發展的社會逐漸因都市土地的昂貴 及交通的便捷等因素而造成人口往都市郊外移動形成的多納茲化（dount）現象，

造成原本為因應嬰兒潮及都市化加速期所設置的學校入學生數驟減，而帶來了新 一波需要進行整併的學校（林雍智，2006）。

韓國小規模學校裁併政策首次出現於 1982 年，其主要是由於受到政府推動 的抑止人口增加政策發酵、經濟高度發展造成的工業社會與都市化現象、農漁村 地區學校教育條件欠佳等因素之影響，導致 1970 年以後學齡人口數逐年減少以 及因人口流動造成農漁村地區就學人口數銳減，使得許多既存小學朝向小規模化

現象（鄭同僚，2008）。韓國教育部為了加強學校經營的合理化、人力運用的有 效化以及提昇偏鄉學童的教育競爭力，乃制訂了一套以學生人數為基準的裁併校 標準，裁併校標準自 1981 年訂定第一次基準後共歷經三次修正，至 1996 年的第 四次裁併基準提出：由於地方教育自治的正式實施，小規模學校裁併的推動也是 獎勵並誘使響應地方教育自治的自發性裁併，裁併的基準由各縣市教育廳根據地 方實況訂定自己的標準。韓國自 1982 年至 1998 年間共計有 3,743 所學校遭到裁 併，其後 1999 年至 2006 年間陸續由中央政府與市道教育廳主導提出學校裁併計 畫（鄭同僚，2008）。

綜合上述美國、澳洲、日本與韓國的學校整併背景，可發現其不外乎受時代、

經濟、政策、社會型態、人口結構變遷等因素之影響。我國推行學校整併政策至 今已超過 20 餘年，以下說明我國推行學校整併政策的背景，以了解我國與其他 國家在學校整併背景上之異同。

二、我國學校整併之緣起背景

根據教育部統計處（2012e，2012f）最新資料顯示，100 學年度我國國民小 學學校規模未達百人之國民小學有 742 所、國民中學有 72 所，若依照監察院（2004）

「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書之內容，其建議教育部應行文建議各 縣市政府裁併百人以下的小校，以 100 學年度為例，我國就有 814 所國民中小學 將面臨學校整併之問題，學校整併確實成為我國國民教育議題中亟待探討之課題。

學校整併政策之形成並非於一朝一夕，而是深受時空背景之影響與多面向思考下 所孕育而生，茲將我國學校整併的緣起背景分述如下：

（一）社會型態都市化

受工業化時代之影響，世界各地不論貧富，人口由鄉村向都市移動的現象普 遍存在，依聯合國資料顯示，全球居住在都市人口比率由 1800 年 2%、1950 年 30%，增為 2003 年 48%，都市化深切影響一個地區的經濟、教育、人口及治安

政策之規劃（行政院主計處，2006）。我國針對人口集中的地區定義了大都會區 與次都會區之型態，根據行政院主計處（2006）之說明人口大都會區係指其區內 人口總數達 100 萬人以上者，次都會區則係指其區內人口總數達 30 萬人以上，

100 萬人以下者；而都會區名稱以區內最大中心都市之名稱命名，兩個以上都會 區，若符合一定要件得併成一個都會區，都會區之名稱則以兩個較大都會區之最 大中心都市之名稱同時命名，其名稱之先後以中心都市人口數多寡為序。

台灣自 1970 年代工業發展經濟起飛，都市人口開始進入快速成長階段，目 前我國約有將近 75%的人口居住在都會地區（石計生，2009）。根據行政院主計 處（2006）「中華民國統計地區標準分類」中對都會區分類之定義，我國都會區 包含五個大都會區與兩個次都會區，大都會區有：（一）台北基隆大都會區：包 括台北市、台北縣（不含鶯歌鎮、坪林鄉）、基隆市等區域；（二）桃園中壢大 都會區：包括台北縣鶯歌鎮、桃園縣（不含大園鄉、復興鄉）等區域；（三）台 中彰化大都會區：包括台中市、台中縣之潭子鄉、大雅鄉、烏日鄉、大肚鄉、龍 井鄉、霧峰鄉、太平市、大里市，及彰化縣之彰化市、和美鎮、花壇鄉等區域；

（四）台南大都會區：包括台南市、台南縣之七股鄉、安定鄉、仁德鄉、歸仁鄉、

關廟鄉、永康市及高雄縣之湖內鄉、茄萣鄉等區域；（五）高雄大都會區：包括 高雄市、高雄縣之鳳山市、林園鄉、大寮鄉、大樹鄉、大社鄉、仁武鄉、鳥松鄉、

岡山鎮、橋頭鄉、燕巢鄉、彌陀鄉、梓官鄉、旗山鎮、美濃鎮、杉林鄉及屏東縣 之屏東市、麟洛鄉等區域。次都會區有：（一）新竹次都會區：包括新竹市及新 竹縣之竹北市、竹東鎮、新埔鎮、芎林鄉、橫山鄉、北埔鄉、寶山鄉等區域。（二）

嘉義次都會區：包括嘉義市及嘉義縣之水上鄉、中埔鄉等區域。上述之都會區分

嘉義次都會區：包括嘉義市及嘉義縣之水上鄉、中埔鄉等區域。上述之都會區分