研究背景與動機

本章共分為四節：第一節說明研究背景與動機；第二節釐清本研究之研究目 的；第三節界定研究探討之重要名詞；第四節闡述研究範圍與限制。

第一節 研究背景與動機

近年來由於受到經濟發展、教育普及、社會變遷與價值觀念等之轉變，育齡 婦女在就業需求與自我意識提升等因素影響下生育率普遍降低（鍾俊文，2004）。

生育率的下滑乃成為二十世紀後半工業先進國家的普遍趨勢，在社會工業化的背 景下，人口結構少子女化正式成為已開發國家在人口結構轉型上共同的現象（林 萬億，2008；沈姍姍，2007）。

生育率降低原為歐美已開發之工業先進國家普遍面臨的危機，但是近年來在 新興工業國中，例如台灣、韓國、新加坡、泰國等國家也逐漸面臨生育率下降的 問題；根據世界衛生組織之認定，一個國家的育齡婦女總生育率應該維持在 2.1 以上的人口置換水準才能維持人口自然的替代，故當新生兒出生人口數不足時將 間接導致人口呈現負成長，即產生所謂的少子女化現象（楊佩蓉、張瑞雄，2008）。

由我國內政部統計處（2012a）所公布的育齡婦女生育率資料顯示可得知，1951 年時我國 15 至 49 歲育齡婦女一生產子數曾高達 7.0 人，其後因受到人口結構轉 型之影響呈現逐年下滑趨勢，於 1984 年總生育率首度降至 2.1 的人口替換水準，

1985 年總生育率即已低於世界衛生組織之人口置換水準至 1.9，於 2011 年總生 育率更下探為 1.1，意即表示目前我國平均每名育齡婦女一生約僅生育約 1.1 個 孩子。由上述之資料與世界衛生組織之定義，我國自 1985 年起人口結構已正式 邁向少子女化，且在育齡婦女總生育率不斷減少的情況下，預估長期累積的結果 將恐造成我國人口成長遞減而導致人口快速地邁向負成長。此外，美國人口資料 處於探討有關全球人口統計分析報告中亦指出，2009 年全球總生育率平均值約 為 2.6，其中台灣名列全球總生育率最低的國家(Population Reference Bureau,

2009)。由此可知我國不僅生育率下降，更以超越全球其他國家的速度邁向少子 女化社會型態，此情形不僅導致我國人口結構快速的轉變，亦對我國社會、經濟、

文化與教育帶來劇烈的衝擊與影響。教育的主體是「人」，而人口品質的指標之 一乃為「教育」；因此，一個國家的發展攸關人口與教育的適切配合（薛承泰，

2004）。在少子女化的影響下我國新生兒人口逐年遞減，新生兒人口的減少將正 面衝擊學齡人口數與教育的發展，未來我國將更加迫切地亟需正視少子女化現象 對教育所帶來的難題與衝擊。

少子女化對國民教育帶來最顯著的影響即是學齡人口減少，學齡人口的減少 將可能直接導致國民中小學招生不足而面臨裁班併校的危機，與間接造成校園空 間閒置、師資人力過剩、學校與社區關係解構等隱憂（林海清，2006；徐明珠，

2006；張憲庭，2005；蔡銘津，2008）。為因應少子女化所帶來之相關問題，行 政院乃於 2006 年核定「精緻國民教育方案」，以實施小班小校策略來降低國民 中小學班級人數招生不足之危機，與暫時紓緩師資培育過剩所導致的超額教師壓 力，但長期而言仍不免將面對小型學校進行裁併的難題（邱玉蟾，2007）。事實 上，近年來由於少子女化的影響致使小型學校日漸增加，早在 2004 年監察院就 已針對此問題提出「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書，建議教育部應行 文建議各縣市政府裁併百人以下的小校，以節省小型學校預估每年高達 51 億元 的人事經費；行政院主計處也為了鼓勵各縣市政府進行廢併校，在中央對各縣市 教育設施補助經費中列入了裁併校的補助項目；在政府政策推行與鼓勵下，目前 我國各縣市已有多所小型學校陸續進行整併（黃煌雄、趙榮耀、呂溪木，2004；

林孟儀，2006）。

然而，學校整併議題長久以來備受各界爭議，其主要原因乃在於學校整併具 有正面效益與負面影響，正面效益包括裁減小型學校可符合教育投資成本效益、

降低教師行政負荷量與提升教師效能、提升學生的學習競爭力等，負面影響則為 可能侵害學生受教權益、校園閒置空間成為治安死角、廢校導致學校與社區關係

瓦解等，使得學校整併成為爭議的焦點（黃俊傑，2007；徐明珠，2006）。伴隨 著我國少子女化現象日益顯著的趨勢，學校整併議題勢必將更加受到社會各界的 關注，也會是未來各縣市政府在規劃教育藍圖時的重要課題，因此本研究以少子 女化對各縣市國民教育階段學校整併之影響為研究主題，希望能透過現有的人口 統計資料對於未來各縣市少子女化現象進行推估，藉由推估的方式了解未來學校 整併可能的概況，提供各縣市政府在進行學校整併政策規劃時之參考。

為了對我國學校整併之推行具備歷史脈絡的了解，本研究擬針對過去我國國 民教育階段之教育發展進行探討，以 88 至 100 學年度為探究範圍，其原因有二：

第一，以 88 學年度為起始年係與我國育齡婦女總生育率變化有關，我國自 1985 年起育齡婦女總生育始終低於人口替換水準之標準，1985 年後出生之兒童於 80 學年度進入國民教育階段接受國民義務教育，並於 88 學年度起全面影響國民中 小學就學人口數，因此探討 88 學年度後之國民教育發展及變化概況將有助於了 解少子女化現象所帶來之影響；第二，學校整併政策自 1986 年後由於受到少子 女化現象之影響而陸續提出，在政策鼓勵與現實需求下學校整併政策如火如荼地 推行，故回顧過去國民教育階段的教育發展與學校整併情形，將有助於對過去事 實進一步的了解與釐清我國國民教育發展的歷程，並能掌握過去各縣市學生人數 變化與學校整併之情形，對未來各縣市國民教育階段的學校整併因應提供具價值 性的歷史脈絡參考。

其次，少子女化現象是我國近年來普遍的事實，但實際上各縣市表現出的人 口結構變化程度並不一致。由教育部統計處（2010a，20010b，2012a，2012b，

2012c，2012d）所公布之各縣市國民中小學概況統計資料可發現，各縣市少子女 化降幅存在明顯的差異，以台北市與新竹縣 88 至 100 學年度之國民中小學學生 總人數為例，台北市 88 學年度有 308,241 人至 100 學年度學生人數剩下 229,408 人，其降幅將近 25.58%；新竹縣 88 學年度有 58,401 人至 100 學年度學生人數為 59,635 人，其國民中小學學生總人數不降反升，約有 2.11%的升幅。由上述足見，

我國各縣市少子女化程度確實呈現縣市別之差異，此差異將連帶影響各縣市學校 數、教師數、班級規模、師生比、與教育經費之運用，同時對於整體之學校經營 有相當程度之關聯。是故，研究者認為有必要對於各縣市少子女化現象進一步探 討與分析，以了解各縣市間之個別差異，並於進行學校整併討論時將各縣市實際 情況與各項可能影響因素納入考量，提供各縣市確實地學校整併推估與分析，協 助各縣市了解未來可能之學校整併概況，以提早因應少子女化現象對國民教育可 能帶來的整併衝擊。同時，擬定不同程度之學校整併標準假設對各校進行探討，

以了解各校未來在少子女化現象下可能的整併概況，與在不同程度的整併標準下 對各縣市學校整併之影響差異，提供各縣市在學校整併政策上之參考。在各校未 來學生人數推估部分，本研究將採用內政部戶政司提供之各鄉鎮市區出生人口數 進行推估，以切實掌握各校未來學生人數可能之變化趨勢，提供各校了解未來學 生人數變化，協助各校預作合宜的經營管理與目標之規劃，降低因少子女化現象 對教育產生之浪費與負面影響。

再者，在少子女化持續發酵之趨勢下，各縣市部分學校將可能面臨經營與整 併之壓力，學校一旦整併勢必影響學生的受教權益與造成學校與社區關係瓦解等 問題（徐明珠，2006；黃俊傑，2007）。面臨整併之學校，往往多為位於偏遠地 區之小型學校，其社區之家庭多屬低社經地位，一旦學校遭廢併後對當地學生與 居民而言，權益皆將蒙上難以計量的損失，同時也可能造成弱勢族群更為不利之 影響（林素琴，2008）。依據《國民教育法》、《地方自治法》等相關法令規定，

國民教育係由地方（縣市）政府所主辦，由於各縣市自然人文等發展條件有優劣 懸殊之別，加之各地方財政狀況亦不相同，故各縣市所提供的教育資源往往呈現 不均等之情況；然而，依照中華民國憲法第二十一條之規定「人民有受國民教育 之權利與義務」，第一五九條中更明文指出「國民受教育之機會一律平等」之保 障，說明舉凡我國國民除了皆能享受國民義務教育外，無論貧富貴賤皆有權利接 受同等同質的教育機會與資源，如何弭平縣市間教育機會不均等之爭議，將是我

國中央政府未來必須面對更嚴峻的挑戰（許添明，2003；陳麗珠，2006）。故研 究者希望藉由本研究之分析，了解各縣市國民中小學未來學校整併可能的概況，

提供各縣市及早預作相關之教育規劃，以避免造成教育資源的浪費及錯置與弱勢 學童受到教育機會不均等待遇之憾。