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我國國民教育階段學校整併之推估研究

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Academic year: 2021

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(1)國立臺灣師範大學教育學系碩士論文. 指導教授:許添明博士. 我國國民教育階段學校整併之推估研究. 研究生:陳嘉雯 撰 中華民國一○二年一月.

(2)

(3) 摘要 隨著經濟發展、教育普及、社會變遷與價值觀念等之轉變,二十世紀後半各 工業先進國家的生育率已有逐年降低之趨勢,我國於 1985 年起正式名列人口少 子女化國家之列,於 2009 年更成為全球總生育率最低的國家。我國不僅生育率 逐年下降,更以超越全球其他國家的速度邁向少子女化社會型態,在人口結構快 速轉變的趨勢之下,對我國社會、經濟、文化與教育等均造成劇烈的衝擊與影響。 其中,在國民教育階段中最顯著的影響即為學齡人口的逐年減少,學齡人口逐年 減少將直接地影響學校招生員額與各校學生總人數,間接地造成小型學校數量逐 年攀升;在規模經濟、最適經營規模與教育等因素之考量下,小型學校整併議題 近年來成為各界關注與探討的焦點,亦成為各縣市政府不得不加以正視之課題。 本研究首先透過內政部戶政司提供之各鄉鎮市區出生人口數,分別推估國民小學 與國民中學未來各校學生人數變化至 106 與 112 學年度;其後,分析在納入特殊 性指標前後於低、中、高三種不同整併標準下,未來我國各縣市可能之學校整併 概況與衝擊程度。根據本研究之推估與分析,獲致以下五點研究結論: 一、特殊性指標考量對小型學校發揮保護作用 二、國民小學受學校整併影響程度大於國民中學 三、112 學年度國民中學受學校整併影響程度大於 106 學年度 四、在高整併標準下澎湖縣為未來受學校整併影響最大之縣市 五、在低整併標準下僅嘉義市為 106 學年度國民小學暫無整併需求之縣市、 嘉義市與金門縣為 112 學年度國民中學暫無整併需求之縣市 希冀透過本研究的分析與探討,提供各縣市政府未來在進行有關學校整併政 策規劃時之參考,及早預作相關規劃以減緩小型學校可能帶來之整併衝擊。 關鍵字:少子女化、國民教育、學校整併、小型學校.

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(5) Abstract Due to economic development, popularity of education, change of society, and transformation of social values, the fertility rates in advanced industrial countries have been dropped gradually since the second half of the twentieth century. Taiwan has also joined this trend since 1985 and its fertility rate even became the lowest in the world in 2009. Taiwan is becoming a society with low birthrate in a fast speed if compared to other countries. This rapid change of demographic structure has seriously impacted and affected the society, economy, culture and education of Taiwan. The most significant impact on the compulsory education is the shrinking school-age population. It directly leads to the decrease of admission quota and the total student number, and causes an increasing amount of small-scale schools indirectly. Considering the economies of scale, the optimal scale of operation and education itself, the consolidation of small-scale schools has become a focused issue that local governments need to concern in recent years. This study estimates and forecasts the change of student numbers in elementary and junior high schools in the academic years of 106 and 112 based on the number of birth in each township provided by the Department of Household Registration, Ministry of the Interior. With the adoption of a particular index which has a three-scale standard of consolidation (i.e. high, mid, and low scales), the present study analyzed the possible situation and degrees of impacts that consolidation of schools in every city or county would cause. With reference to our analysis, five generalizations are made: 1. The particularity index concern protects small-scale schools. 2. The influences on the consolidation of elementary schools are greater than those on the junior high schools..

(6) 3. The effect upon school consolidation of junior high school in the academic year of 112 is larger than that in the academic year of 106. 4. With reference to the high consolidation standard, Penghu county would have the greatest impact. 5. With reference to the low consolidation standard, Chiayi city is the only one that will not need consolidation of elementary schools in the academic year of 106. Chiayi city and Kinmen county are the two places which will not have the demand of consolidation of junior high schools in the academic year of 112.. It is hoped that the findings of the present study could be used as reference for local governments when making policies related to school consolidation in the future.. Keywords: low fertility rate , compulsory education, school consolidation, small-scale school.

(7) 目次 目次……………………………………………………………..…....…..I 表次………………………………………………………………….…III 圖次………………………………………………………………….…VI 第一章 緒論……………………………………………………………..1 第一節 研究背景與動機.....................................................................................1 第二節 研究目的.................................................................................................5 第三節 名詞釋義.................................................................................................6 第四節 研究範圍與限制.....................................................................................7. 第二章 文獻探討………………………………………………………..9 第一節 學校整併之背景.....................................................................................9 第二節 我國國民教育階段學校整併概況.......................................................34. 第三章 研究方法與實施………………………………………………59 第一節 研究方法...............................................................................................59 第二節 研究對象...............................................................................................62 第三節 研究流程...............................................................................................66 第四節 資料處理...............................................................................................68. 第四章 研究結果分析與討論…………………………………………77 第一節 106 學年度各縣市國民小學整併概況推估........................................77 第二節 106 學年度各縣市國民中學整併概況推估........................................96 第三節 112 學年度各縣市國民中學整併概況推估......................................112. 第五章 結論與建議…………………………………………………..131 第一節 研究發現.............................................................................................131 I.

(8) 第二節 研究結論.............................................................................................134 第三節 研究建議.............................................................................................136. 參考文獻………………………………………………………………139 中文部分...................................................................................................................139 西文部分...................................................................................................................144. 附錄……………………………………………………………………147 附錄一 106 學年度各縣市學生人數 100 人以下之國民小學推估…..................147 附錄二 106 學年度各縣市學生人數 50 人以下之國民小學推估.......................159 附錄三 106 學年度各縣市學生人數 200 人以下之國民中學推估......................165 附錄四 106 學年度各縣市學生人數 100 人以下之國民中學推估......................169 附錄五 112 學年度各縣市學生人數 200 人以下之國民中學推估......................171 附錄六 112 學年度各縣市學生人數 100 人以下之國民中學推估......................175 附錄七 106 學年度 100 人以下國民小學之 100 學年度學生人數......................178 附錄八 106 學年度 200 人以下國民中學之 100 學年度學生人數......................190 附錄九 112 學年度 200 人以下國民中學之 100 學年度學生人數......................194. II.

(9) 表次 表 2-1 我國 1990-2011 年都會區人口概況………………………...…….………...14 表 2-2 國內外研究者探討學校最適經營規模範圍研究之摘要表………………..24 表 2-3 國內外研究者探討學校最適經營規模值研究之摘要表…………………..25 表 2-4 我國研究者探討學校整併標準研究之摘要表……………………….…….26 表 2-5 88-100 學年度國民小學教育發展概況一覽表…………..………………….36 表 2-6 88-100 學年度國民中學教育發展概況一覽表…………..………………….37 表 2-7 88-100 學年度國民中小學學生人數現況與推估…………………………...39 表 2-8 各縣市國民中小學 88 學年度至 100 學年度學生數變動情形…….…….…43 表 2-9 我國各縣市學校整併之分類說明…………………………………………..45 表 2-10 無明定學校整併標準之縣市…..…………………………………………..46 表 2-11 小型學校發展評估指標評分表……………………………………………47 表 2-12 參考教育部指標之縣市與其整併標準……………………………………49 表 2-13 自訂學校整併標準之縣市與其整併標準…………………………………51 表 2-14 88-100 學年度各縣市國民小學校數之變化………….,…………………...54 表 2-15 88-100 學年度各縣市國民中學校數之變化……………………..………...56 表 2-16 100 學年度各縣市國民中小學小型學校概況…………….……………….58 表 3-1 100 學年度各行政區域與山地原住民鄉國民中小學校數..………………..63 表 3-2 100 學年度各縣市公立九年一貫制國民(中)小學一覽表………………..65 表 3-3 本研究擬定之各年級學生就學年度與出生年度對照表…………………..70 表 3-4 台北市立信義國小 100 學年度校別資料…………………………………..71 表 3-5 台北市信義區 2005-2011 年出生人口數與出生增減率……………………71 表 3-6 本研究推估台北市立信義國小 101-106 學年度新生人數…………………71 本 3-7 本研究推估台北市立信義國小 101-106 學年度學生總人數………………72 表 3-8 台北市立信義國中 100 學年度校別資料…………………………………..72 III.

(10) 表 3-9 台北市信義區 100-112 學年度新生人數與新生增減率……………………73 表 3-10 100 學年度台北市信義區國民小學校別資料……………………………..73 表 3-11 本研究推估台北市立信義國中 101-112 學年度新生人數……………….74 本 3-12 本研究推估台北市立信義國中 101-112 學年度學生總人數…………….74 表 3-13 本研究自訂之學校整併標準..……………………………………………..75 表 4-1 納入特殊性指標前 106 學年度各縣市國民小學低整併標準概況表……..79 表 4-2 納入特殊性指標前 106 學年度各縣市國民小學中整併標準概況表……..80 表 4-3 納入特殊性指標前 106 學年度各縣市國民小學高整併標準概況表……..82 表 4-4 納入特殊性指標後 106 學年度各縣市國民小學低整併標準概況表……..84 表 4-5 納入特殊性指標後 106 學年度各縣市國民小學中整併標準概況表……..86 表 4-6 納入特殊性指標後 106 學年度各縣市國民小學高整併標準概況表……..88 表 4-7 106 學年度各縣市學生人數 30 人以下之國民小學推估…………………..89 表 4-8 106 學年度各縣市國民小學特殊性指標保留校數………………………....93 表 4-9 納入特殊性指標後各縣市 106 學年度國民小學整併概況………………..95 表 4-10 納入特殊性指標前 106 學年度各縣市國民中學低整併標準概況表……97 表 4-11 納入特殊性指標前 106 學年度各縣市國民中學中整併標準概況表……99 表 4-12 納入特殊性指標前 106 學年度各縣市國民中學高整併標準概況表…...100 表 4-13 納入特殊性指標後 106 學年度各縣市國民中學低整併標準概況表……102 表 4-14 納入特殊性指標後 106 學年度各縣市國民中學中整併標準概況表……104 表 4-15 納入特殊性指標後 106 學年度各縣市國民中學高整併標準概況表…..106 表 4-16 106 學年度各縣市學生人數 60 人以下之國民中學推估………………..107 表 4-17 106 學年度各縣市國民中學特殊性指標保留校數………………………109 表 4-18 納入特殊性指標後各縣市 106 學年度國民中學整併概況……………...111 表 4-19 納入特殊性指標前 112 學年度各縣市國民中學低整併標準概況表…..113 表 4-20 納入特殊性指標前 112 學年度各縣市國民中學中整併標準概況表…..114 表 4-21 納入特殊性指標前 112 學年度各縣市國民中學高整併標準概況表…..116 IV.

(11) 表 4-22 納入特殊性指標後 112 學年度各縣市國民中學低整併標準概況表…..118 表 4-23 納入特殊性指標後 112 學年度各縣市國民中學中整併標準概況表…..120 表 4-24 納入特殊性指標後 112 學年度各縣市國民中學高整併標準概況表…..122 表 4-25 112 學年度各縣市學生人數 60 人以下之國民中學推估………………..124 表 4-26 112 學年度各縣市國民中學特殊性指標保留校數………………………127 表 4-27 納入特殊性指標後各縣市 112 學年度國民中學整併概況……………..129. V.

(12) 圖次 圖 2-1 台灣地區出生人口數(率)變化圖(1981-2011 年)………………………16 圖 2-2 101-116 學年度國中小一年級新生人數預測 …………..………………….40 圖 3-1 研究流程圖…………………………………………………………………..67. VI.

(13) 第一章. 緒論. 本章共分為四節:第一節說明研究背景與動機;第二節釐清本研究之研究目 的;第三節界定研究探討之重要名詞;第四節闡述研究範圍與限制。. 第一節. 研究背景與動機. 近年來由於受到經濟發展、教育普及、社會變遷與價值觀念等之轉變,育齡 婦女在就業需求與自我意識提升等因素影響下生育率普遍降低(鍾俊文,2004)。 生育率的下滑乃成為二十世紀後半工業先進國家的普遍趨勢,在社會工業化的背 景下,人口結構少子女化正式成為已開發國家在人口結構轉型上共同的現象(林 萬億,2008;沈姍姍,2007)。 生育率降低原為歐美已開發之工業先進國家普遍面臨的危機,但是近年來在 新興工業國中,例如台灣、韓國、新加坡、泰國等國家也逐漸面臨生育率下降的 問題;根據世界衛生組織之認定,一個國家的育齡婦女總生育率應該維持在 2.1 以上的人口置換水準才能維持人口自然的替代,故當新生兒出生人口數不足時將 間接導致人口呈現負成長,即產生所謂的少子女化現象(楊佩蓉、張瑞雄,2008)。 由我國內政部統計處(2012a)所公布的育齡婦女生育率資料顯示可得知,1951 年時我國 15 至 49 歲育齡婦女一生產子數曾高達 7.0 人,其後因受到人口結構轉 型之影響呈現逐年下滑趨勢,於 1984 年總生育率首度降至 2.1 的人口替換水準, 1985 年總生育率即已低於世界衛生組織之人口置換水準至 1.9,於 2011 年總生 育率更下探為 1.1,意即表示目前我國平均每名育齡婦女一生約僅生育約 1.1 個 孩子。由上述之資料與世界衛生組織之定義,我國自 1985 年起人口結構已正式 邁向少子女化,且在育齡婦女總生育率不斷減少的情況下,預估長期累積的結果 將恐造成我國人口成長遞減而導致人口快速地邁向負成長。此外,美國人口資料 處於探討有關全球人口統計分析報告中亦指出,2009 年全球總生育率平均值約 為 2.6,其中台灣名列全球總生育率最低的國家(Population Reference Bureau, 1.

(14) 2009)。由此可知我國不僅生育率下降,更以超越全球其他國家的速度邁向少子 女化社會型態,此情形不僅導致我國人口結構快速的轉變,亦對我國社會、經濟、 文化與教育帶來劇烈的衝擊與影響。教育的主體是「人」,而人口品質的指標之 一乃為「教育」;因此,一個國家的發展攸關人口與教育的適切配合(薛承泰, 2004)。在少子女化的影響下我國新生兒人口逐年遞減,新生兒人口的減少將正 面衝擊學齡人口數與教育的發展,未來我國將更加迫切地亟需正視少子女化現象 對教育所帶來的難題與衝擊。 少子女化對國民教育帶來最顯著的影響即是學齡人口減少,學齡人口的減少 將可能直接導致國民中小學招生不足而面臨裁班併校的危機,與間接造成校園空 間閒置、師資人力過剩、學校與社區關係解構等隱憂(林海清,2006;徐明珠, 2006;張憲庭,2005;蔡銘津,2008)。為因應少子女化所帶來之相關問題,行 政院乃於 2006 年核定「精緻國民教育方案」,以實施小班小校策略來降低國民 中小學班級人數招生不足之危機,與暫時紓緩師資培育過剩所導致的超額教師壓 力,但長期而言仍不免將面對小型學校進行裁併的難題(邱玉蟾,2007)。事實 上,近年來由於少子女化的影響致使小型學校日漸增加,早在 2004 年監察院就 已針對此問題提出「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書,建議教育部應行 文建議各縣市政府裁併百人以下的小校,以節省小型學校預估每年高達 51 億元 的人事經費;行政院主計處也為了鼓勵各縣市政府進行廢併校,在中央對各縣市 教育設施補助經費中列入了裁併校的補助項目;在政府政策推行與鼓勵下,目前 我國各縣市已有多所小型學校陸續進行整併(黃煌雄、趙榮耀、呂溪木,2004; 林孟儀,2006)。 然而,學校整併議題長久以來備受各界爭議,其主要原因乃在於學校整併具 有正面效益與負面影響,正面效益包括裁減小型學校可符合教育投資成本效益、 降低教師行政負荷量與提升教師效能、提升學生的學習競爭力等,負面影響則為 可能侵害學生受教權益、校園閒置空間成為治安死角、廢校導致學校與社區關係 2.

(15) 瓦解等,使得學校整併成為爭議的焦點(黃俊傑,2007;徐明珠,2006)。伴隨 著我國少子女化現象日益顯著的趨勢,學校整併議題勢必將更加受到社會各界的 關注,也會是未來各縣市政府在規劃教育藍圖時的重要課題,因此本研究以少子 女化對各縣市國民教育階段學校整併之影響為研究主題,希望能透過現有的人口 統計資料對於未來各縣市少子女化現象進行推估,藉由推估的方式了解未來學校 整併可能的概況,提供各縣市政府在進行學校整併政策規劃時之參考。 為了對我國學校整併之推行具備歷史脈絡的了解,本研究擬針對過去我國國 民教育階段之教育發展進行探討,以 88 至 100 學年度為探究範圍,其原因有二: 第一,以 88 學年度為起始年係與我國育齡婦女總生育率變化有關,我國自 1985 年起育齡婦女總生育始終低於人口替換水準之標準,1985 年後出生之兒童於 80 學年度進入國民教育階段接受國民義務教育,並於 88 學年度起全面影響國民中 小學就學人口數,因此探討 88 學年度後之國民教育發展及變化概況將有助於了 解少子女化現象所帶來之影響;第二,學校整併政策自 1986 年後由於受到少子 女化現象之影響而陸續提出,在政策鼓勵與現實需求下學校整併政策如火如荼地 推行,故回顧過去國民教育階段的教育發展與學校整併情形,將有助於對過去事 實進一步的了解與釐清我國國民教育發展的歷程,並能掌握過去各縣市學生人數 變化與學校整併之情形,對未來各縣市國民教育階段的學校整併因應提供具價值 性的歷史脈絡參考。 其次,少子女化現象是我國近年來普遍的事實,但實際上各縣市表現出的人 口結構變化程度並不一致。由教育部統計處(2010a,20010b,2012a,2012b, 2012c,2012d)所公布之各縣市國民中小學概況統計資料可發現,各縣市少子女 化降幅存在明顯的差異,以台北市與新竹縣 88 至 100 學年度之國民中小學學生 總人數為例,台北市 88 學年度有 308,241 人至 100 學年度學生人數剩下 229,408 人,其降幅將近 25.58%;新竹縣 88 學年度有 58,401 人至 100 學年度學生人數為 59,635 人,其國民中小學學生總人數不降反升,約有 2.11%的升幅。由上述足見, 3.

(16) 我國各縣市少子女化程度確實呈現縣市別之差異,此差異將連帶影響各縣市學校 數、教師數、班級規模、師生比、與教育經費之運用,同時對於整體之學校經營 有相當程度之關聯。是故,研究者認為有必要對於各縣市少子女化現象進一步探 討與分析,以了解各縣市間之個別差異,並於進行學校整併討論時將各縣市實際 情況與各項可能影響因素納入考量,提供各縣市確實地學校整併推估與分析,協 助各縣市了解未來可能之學校整併概況,以提早因應少子女化現象對國民教育可 能帶來的整併衝擊。同時,擬定不同程度之學校整併標準假設對各校進行探討, 以了解各校未來在少子女化現象下可能的整併概況,與在不同程度的整併標準下 對各縣市學校整併之影響差異,提供各縣市在學校整併政策上之參考。在各校未 來學生人數推估部分,本研究將採用內政部戶政司提供之各鄉鎮市區出生人口數 進行推估,以切實掌握各校未來學生人數可能之變化趨勢,提供各校了解未來學 生人數變化,協助各校預作合宜的經營管理與目標之規劃,降低因少子女化現象 對教育產生之浪費與負面影響。 再者,在少子女化持續發酵之趨勢下,各縣市部分學校將可能面臨經營與整 併之壓力,學校一旦整併勢必影響學生的受教權益與造成學校與社區關係瓦解等 問題(徐明珠,2006;黃俊傑,2007)。面臨整併之學校,往往多為位於偏遠地 區之小型學校,其社區之家庭多屬低社經地位,一旦學校遭廢併後對當地學生與 居民而言,權益皆將蒙上難以計量的損失,同時也可能造成弱勢族群更為不利之 影響(林素琴,2008)。依據《國民教育法》、《地方自治法》等相關法令規定, 國民教育係由地方(縣市)政府所主辦,由於各縣市自然人文等發展條件有優劣 懸殊之別,加之各地方財政狀況亦不相同,故各縣市所提供的教育資源往往呈現 不均等之情況;然而,依照中華民國憲法第二十一條之規定「人民有受國民教育 之權利與義務」,第一五九條中更明文指出「國民受教育之機會一律平等」之保 障,說明舉凡我國國民除了皆能享受國民義務教育外,無論貧富貴賤皆有權利接 受同等同質的教育機會與資源,如何弭平縣市間教育機會不均等之爭議,將是我. 4.

(17) 國中央政府未來必須面對更嚴峻的挑戰(許添明,2003;陳麗珠,2006)。故研 究者希望藉由本研究之分析,了解各縣市國民中小學未來學校整併可能的概況, 提供各縣市及早預作相關之教育規劃,以避免造成教育資源的浪費及錯置與弱勢 學童受到教育機會不均等待遇之憾。. 第二節. 研究目的. 本研究希望透過探究各縣市學生人數之變化與學校整併評估之標準,協助各 縣市了解未來國民教育階段可能面臨之學校整併概況,提供各縣市進行學校整併 政策規劃時之參考。根據上述之研究動機,提出本研究之目的如下: 一、釐清我國各縣市學校整併之實施標準,並以學生人數為整併依據,參考各縣 市學校整併標準分別擬定低、中、高三種不同程度之學校整併標準假設。 二、透過本研究擬定之學校整併標準假設,分析國民小學至 106 學年度與國民中 學至 112 學年度,各縣市在不同程度之整併標準下可能的學校整併概況。 三、依據本研究之分析了解在不同程度之整併標準下各縣市受學校整併影響的 程度,提供各縣市政府未來在進行學校整併政策規劃時之參考。. 5.

(18) 第三節. 名詞釋義. 壹、少子女化 少子女化(the low birth rate)係指每位婦女平均生育率低於 2 人以下,孩子 越生越少的的一種現象(吳清山、林天祐,2005)。根據世界衛生組織的認定, 一個國家的育齡婦女總生育率,應該維持在 2.1 以上的人口置換水準才能維持人 口自然替代,故當新生兒出生人數不足時,將間接導致人口呈現負成長,即為所 謂的少子女化現象(楊佩蓉、張瑞雄,2008)。 貳、學校整併 學校整併(school consolidation 或 school merger)係指政府部門為教育和經 濟上的考量,透過凍結組織員額、學校的調整與裁併等措施,而將兩所或兩所以 上的學校合併而成一所學校者稱之(張國輝,2005)。學校整併主要乃基於學校 內、外在因素之影響,如學區學齡人口數減少、教育經費縮短、考量規模經濟效 益、社會需求性降低、教育法令與政策改變等,透過相關政策的制定與執行,將 兩所或兩所以上的學校的資源進行統整合併成為一所學校者,此即稱為學校整併 (古秀英,2008;吳美慧,2007)。. 6.

(19) 第四節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍 一、研究地區 本研究係探討少子女化對我國各縣市國民教育階段學校整併之概況研究,故 於研究範圍地區設定係依照我國行政劃分下的各縣市為主要研究地區。根據行政 院 2009 年第 3150 次院會通過內政部函報直轄市、縣(市)改制計畫之決議,我 國於 2010 年 12 月 25 日進行行政區劃分之改制,將行政區改制為五都十七縣; 故本研究在研究資料獲取之部分,採用 2010 年 12 月 25 日前之資料係以改制前 之本島二十二縣市及離島三縣為主要參考依據;採用 2010 年 12 月 25 日後之資 料則係以改制後之五都十七縣為主要參考依據。在研究推估與應用部分,本研究 以五都十七縣之行政區為主要討論範圍,研究地區包括:本島的台北市、新北市、 台中市、台南市、高雄市、宜蘭縣、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、 雲林縣、嘉義縣、屏東縣、台東縣、花蓮縣、基隆市、新竹市、嘉義市,與離島 的澎湖縣、金門縣、連江縣。 二、研究對象 本研究以各縣市國民教育階段之學校為主要研究對象,其中包括直轄市立、 縣市立與私立之國民中學與國民小學,以及國立、直轄市立、縣市立與私立附設 國中部;其中,不包含公立國民小學所附設之幼稚園。本研究以教育部統計處 (2012e,2012f)公布之 100 學年度國民中小學校別資料,統計國民小學共 2681 所、國民中學共 935 所為研究對象。 三、研究內容 我國少子女化現象首次出現於 1985 年,其後出生率維持較為穩定之趨勢, 至 1998 年以後出生人口再度以快速的方式逐年遞減,為我國國民教育開啟全新 7.

(20) 的挑戰。本研究將以 88 學年度至 100 學年度為研究之時距,回顧過去我國國民 教育階段在學校整併的相關政策與學生人數、學校數變化之事實;並根據內政部 戶政司(2012)提供之各鄉鎮市區出生人口統計資料,推估未來我國國民小學與 國民中學至 106 與 112 學年度時各縣市學生人數與學校整併可能的變化與發展。 貳、研究限制 本研究受限於人力、財力與時間等因素,在內容分析與研究推論方面有以下 的限制: 一、研究內容之限制 少子女化現象對教育之範圍與影響既廣且深,本研究在內容部分僅針對國民 教育階段進行探討,未能對幼稚教育、高中職教育與高等教育等階段進行探究。 同時,少子女化現象對國民教育階段帶來之影響層面極為深遠,本研究僅以學校 整併為研究核心,對於其他之影響層面部分則未做探討。 二、未來推估之限制 本研究為求研究結果之嚴謹與確實,在未來學生人數推估部分採用內政部戶 政司(2012)提供之各鄉鎮市區出生人口統計資料進行未來學生人數推估,預估 未來至 106 學年度各國民小學學生總人數,與至 112 學年度各國民中學學生總人 數,據以了解至 106 與 112 學年度時各縣市國民小學與國民中學在小型學校校數 及比率上的變化。惟各縣市未來各校學生人數係由各鄉鎮市區出生人口統計資料 推估所得,而非依學區出生人口數進行推估,故推估資料未必能真實呈現出實際 情形;並且未來包含不可預知之變數,推估數據亦無法避免可能出現誤差情形, 為本研究的主要研究限制。此外,本研究僅能透過可取得的資料分析未來各縣市 學校整併可能之概況,至於國民小學於 106 學年度以後與國民中學於 112 學年度 以後各縣市國民中小學學生人數變化與學校整併概況,因缺乏相關數據與資料, 本研究將不再另作推估。 8.

(21) 第二章. 文獻探討. 近年來我國在少子女化趨勢的影響下,許多國民中小學就學人口不斷減少, 造成小型學校數量日漸增加,為撙節開支我國乃積極推行學校整併政策。惟各縣 市少子女化情形並不一致,在學校裁併政策上所遭遇之困境亦大不相同,未來應 如何因應少子女化對學校經營帶來的衝擊將成為亟待思考的嚴肅議題。本研究擬 先從相關文獻探尋有關之線索,以便更加了解研究之主題。 本章依序由兩方面進行探討:第一節探討學校整併之背景,包括學校整併之 背景、相關論述、以及贊成與反對意見之爭議;第二節說明我國國民教育階段學 校整併之概況,了解目前國民教育現況與趨勢、各縣市辦理學校整併之標準以及 各縣市辦理學校整併之情形與困境。. 第一節. 學校整併之背景. 學校整併最早源自於自由市場經濟理論,其認為透過擴大規模的方式可以有 效地降低成本,這樣的思潮被引用到教育領域後進而啟發了學校整併的風潮(何 肯忞,2004)。為了解學校整併背景,本節首先說明學校整併的緣起背景,其次 了解學校整併的相關論述,最後討論關於學校整併之爭議。 壹、學校整併的緣起背景 世界各國學校整併的緣起背景往往因各種因素之差異,例如:政策、社會、 經濟等因素,而存在著不同的歷史背景。以下介紹美國、澳洲、日本與韓國的學 校整併緣起,以助於了解不同國家的時空背景異同。本研究選擇美國、澳洲、日 本與韓國為探究對象有下列之因素:美國學校整併推動的時間最早且歷時漫長, 經歷約一個世紀的學校整併過程兼具各種不同的背景因素,對於探討學校整併背 景別具指標性意義;澳洲首都特區於 2006 年提出「邁向 2020:學校再造方案」 (Towards 2020: Renewing Our School),此乃首都特區政府為推動學校整併政 9.

(22) 策之方案,此方案提出的時間與我國積極進行學校整併在年代上有重疊之處,故 其時空背景上應有助於理解我國之情況;日本位處於東亞地區並鄰近台灣,文化 與社會發展形態等和我國有許多相近之處,並且我國早期的教育發展更是深受日 本之影響,因此了解日本學校整併的背景對於我國背景之探討將具參考之價值; 韓國也同樣位處於東亞地區,因經濟發展的過程和經驗與我國雷同,並列為亞洲 四小龍國家之中,我國與韓國在經濟與社會發展背景上處於相似的歷史脈絡,了 解韓國的學校整併背景有助於增進我國學校整併背景的認識。了解美國、澳洲、 日本與韓國的學校整併背景後,接著說明我國學校整併之背景,以釐清我國學校 整併的主要原因。 一、美澳日韓學校整併之緣起背景 美國的學校整併運動(school consolidation movement)是 20 世紀以來美國 教育領域中最具戲劇性的教育改革(Duncombe & Yinger, 2000)。美國學校整併背 景最早可追溯至 19 世紀末工業化時代來臨帶來的衝擊,當時為了因應工業化社 會的需求,鄉村地區居民逐漸移往都市地區居住與尋求工作機會,導致鄉村學校 凋零與面臨改革的議論;1930 年代以後受到世界經濟不景氣的影響,為了降低 學校經營成本與提高學校辦學效率,進而促成了學校整併的風潮並於此時期達到 學校整併的高峰(Fanning, 1995)。1970 年代之前學校合併運動主要對象是針對鄉 村地區的學校,1970 年代以後公立學校的入學人數開始下滑,而教育經費支出 卻擴大,以 1975 年至 1980 年間為例,學生入學人數下降 8.6%,而平均單位學 生成本卻增加 59%,結果導致財源收入減少,造成許多教育系統的財政危機;據 此,學校合併運動又進入一個新的時代,不再侷限於鄉村地區小型學校,城市和 市郊地區的學校也開始進行合併(陳賢舜,2000)。 澳洲首都特區政府(即指坎培拉)於 2006 年提出「邁向 2020:學校再造方 案」,此方案之為重新整合學區與進行學校整併的策略方案,目的在提升首都特 區公立學校之教育品質。首都特區政府提出此方案的背景主要為當時公立學校招 10.

(23) 生不足情形相當嚴重,公立學校之實際招生數不及其規劃之容量,導致許多學校 縮減至小型學校規模,而經估算後發現小型學校經營成本高於大型學校,故在小 型學校日漸增多情況下首都特區政府不得不提出學區及學校整併之計畫;同時, 根據首都特區政府的人口預測報告也指出,未來隨著出生率的下降預估至 2032 年時學校中各年級之學生都將減少約一萬人左右,對於學校的經營將帶來極大的 衝擊(ACT Government, 2006)。此外,公立學校學生外流至私立學校就讀的現象 也有逐年攀升的趨勢,以 2000 年至 2005 年為例,公立學校入學人數平均每年 下降 1.6%,而私立學校則平均每年增加 2.2%之學生人數;探究公立學校學生嚴 重流失的主要原因乃由於許多公立學校老化且設備破舊不堪之故,因此,整頓首 都特區的公立學校已成為亟待解決的需求(ACT Government, 2006)。 日本的學校整併背景大致可分為三個時期進行說明,第一期的學校整併風潮 首先發生於「日本在 1945 年戰後受美國進駐,全面修改戰前的法令和規章、制 度,朝民主及獨立的國家邁進」之背景上,分別在 1953 年與 1957 年公布了「町 村合併促進法」、「學校統合實施指南」,有計畫的實施此波學校整併作業;第 二期學校整併發生於 1970 年代,由於經濟發展與都市化的影響,導致大部份的 勞動人口往都市流動而形成都市化現象,造成許多偏遠地區學校的招生人數逐漸 減少,造成此波的學校整併需求;第三期學校整併風潮則發生於出生率下降的 1990 年代,隨者出生率逐年下降與經濟高度發展的社會逐漸因都市土地的昂貴 及交通的便捷等因素而造成人口往都市郊外移動形成的多納茲化(dount)現象, 造成原本為因應嬰兒潮及都市化加速期所設置的學校入學生數驟減,而帶來了新 一波需要進行整併的學校(林雍智,2006)。 韓國小規模學校裁併政策首次出現於 1982 年,其主要是由於受到政府推動 的抑止人口增加政策發酵、經濟高度發展造成的工業社會與都市化現象、農漁村 地區學校教育條件欠佳等因素之影響,導致 1970 年以後學齡人口數逐年減少以 及因人口流動造成農漁村地區就學人口數銳減,使得許多既存小學朝向小規模化 11.

(24) 現象(鄭同僚,2008)。韓國教育部為了加強學校經營的合理化、人力運用的有 效化以及提昇偏鄉學童的教育競爭力,乃制訂了一套以學生人數為基準的裁併校 標準,裁併校標準自 1981 年訂定第一次基準後共歷經三次修正,至 1996 年的第 四次裁併基準提出:由於地方教育自治的正式實施,小規模學校裁併的推動也是 獎勵並誘使響應地方教育自治的自發性裁併,裁併的基準由各縣市教育廳根據地 方實況訂定自己的標準。韓國自 1982 年至 1998 年間共計有 3,743 所學校遭到裁 併,其後 1999 年至 2006 年間陸續由中央政府與市道教育廳主導提出學校裁併計 畫(鄭同僚,2008)。 綜合上述美國、澳洲、日本與韓國的學校整併背景,可發現其不外乎受時代、 經濟、政策、社會型態、人口結構變遷等因素之影響。我國推行學校整併政策至 今已超過 20 餘年,以下說明我國推行學校整併政策的背景,以了解我國與其他 國家在學校整併背景上之異同。 二、我國學校整併之緣起背景 根據教育部統計處(2012e,2012f)最新資料顯示,100 學年度我國國民小 學學校規模未達百人之國民小學有 742 所、國民中學有 72 所,若依照監察院(2004) 「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書之內容,其建議教育部應行文建議各 縣市政府裁併百人以下的小校,以 100 學年度為例,我國就有 814 所國民中小學 將面臨學校整併之問題,學校整併確實成為我國國民教育議題中亟待探討之課題。 學校整併政策之形成並非於一朝一夕,而是深受時空背景之影響與多面向思考下 所孕育而生,茲將我國學校整併的緣起背景分述如下: (一)社會型態都市化 受工業化時代之影響,世界各地不論貧富,人口由鄉村向都市移動的現象普 遍存在,依聯合國資料顯示,全球居住在都市人口比率由 1800 年 2%、1950 年 30%,增為 2003 年 48%,都市化深切影響一個地區的經濟、教育、人口及治安 12.

(25) 政策之規劃(行政院主計處,2006)。我國針對人口集中的地區定義了大都會區 與次都會區之型態,根據行政院主計處(2006)之說明人口大都會區係指其區內 人口總數達 100 萬人以上者,次都會區則係指其區內人口總數達 30 萬人以上, 100 萬人以下者;而都會區名稱以區內最大中心都市之名稱命名,兩個以上都會 區,若符合一定要件得併成一個都會區,都會區之名稱則以兩個較大都會區之最 大中心都市之名稱同時命名,其名稱之先後以中心都市人口數多寡為序。 台灣自 1970 年代工業發展經濟起飛,都市人口開始進入快速成長階段,目 前我國約有將近 75%的人口居住在都會地區(石計生,2009)。根據行政院主計 處(2006)「中華民國統計地區標準分類」中對都會區分類之定義,我國都會區 包含五個大都會區與兩個次都會區,大都會區有:(一)台北基隆大都會區:包 括台北市、台北縣(不含鶯歌鎮、坪林鄉)、基隆市等區域;(二)桃園中壢大 都會區:包括台北縣鶯歌鎮、桃園縣(不含大園鄉、復興鄉)等區域;(三)台 中彰化大都會區:包括台中市、台中縣之潭子鄉、大雅鄉、烏日鄉、大肚鄉、龍 井鄉、霧峰鄉、太平市、大里市,及彰化縣之彰化市、和美鎮、花壇鄉等區域; (四)台南大都會區:包括台南市、台南縣之七股鄉、安定鄉、仁德鄉、歸仁鄉、 關廟鄉、永康市及高雄縣之湖內鄉、茄萣鄉等區域;(五)高雄大都會區:包括 高雄市、高雄縣之鳳山市、林園鄉、大寮鄉、大樹鄉、大社鄉、仁武鄉、鳥松鄉、 岡山鎮、橋頭鄉、燕巢鄉、彌陀鄉、梓官鄉、旗山鎮、美濃鎮、杉林鄉及屏東縣 之屏東市、麟洛鄉等區域。次都會區有:(一)新竹次都會區:包括新竹市及新 竹縣之竹北市、竹東鎮、新埔鎮、芎林鄉、橫山鄉、北埔鄉、寶山鄉等區域。(二) 嘉義次都會區:包括嘉義市及嘉義縣之水上鄉、中埔鄉等區域。上述之都會區分 類標準根據行政院主計處 2010 年 5 月 18 日新聞稿之公布,自 2010 年 12 月 25 日停止適用,惟此都會區分類標準有助於提供我國社會型態趨向都市化之了解, 故本研究將此分類標準納入探討,並依據內政部統計處(2012b)公布之鄉鎮市. 13.

(26) 區人口統計資料,新增 2011 年都會區人口概況於表 2-1 中以說明我國都會區人 口變化。 依據行政院主計處(2006)與內政部統計處(2012b)公布資料顯示,至 2011 年底我國總人口為 2,322 萬人,約有 1,632 萬人(占總人口 70.28%)聚居在面積 僅 16.90%的都會區中,以臺北基隆都會區 685 萬人為第一大都會區(占總人口 29.50%),高雄 278 萬人次之(占總人口 11.97%),與 1990 年底相較都會區居 住人口數增加了 268 萬,在比率上增加了 19.65 %,足見我國都市化情形有更加 顯著之趨勢。 表 2-1 我國 1990-2011 年都會區人口概況 1990-2011 年 1990-2011 年 增減人數 增減率. 1990 年. 2011 年. 2,040. 2,322. 282. 13.82%. 1,364. 1,632. 268. 19.65%. 1,273. 1,520. 247. 19.40%. 台北基隆. 611. 685. 74. 12.11%. 高雄. 251. 278. 27. 10.76%. 台中彰化. 167. 229. 62. 37.13%. 桃園中壢. 135. 200. 65. 48.15%. 台南. 109. 128. 19. 17.43%. 次都會區. 91. 112. 21. 23.08%. 新竹. 56. 75. 19. 33.93%. 嘉義. 35. 37. 2. 5.71%. 總人口(萬人) 都會區 大都會區. 資料來源:計算自行政院主計處(2006)、內政部統計處(2012b)。 近年來由於經濟型態丕變,偏遠地區謀生日益艱辛,造成偏遠鄉村中的青壯 年人口大量移出至都會區,導致鄉村人口老化,新生兒及學齡兒童數量大量的銳 減(陳麗珠,1995;張夏平,1996)。郭添財(1996)指出都市化的結果導致部 分臨近都會地區縣市每班學生數與學校學生總數不斷增加,而位於鄉村山地偏遠 地區的學校,則面臨學生數不足,甚至減班併校的命運。近年來為因應少子女化 現象,我國各縣市乃積極地著手進行小校裁併,根據教育部統計資料顯示,國民 14.

(27) 小學人數在百人以下的小型學校仍有增加的趨勢,百人以下小型學校更多集中於 偏遠農業縣市以及離島地;據此黃吉實在接受聯合報記者陳智華訪問時解釋,此 現象最主要的原因乃是由於偏遠地區有人口外流的問題,讓少子女化問題更為嚴 重,即使不少縣市持續併校至今,小校比率仍持續上升(陳智華,2006)。 (二)人口結構少子女化 人口的多寡長久以來一直是人類關心的議題,主要乃因其對社會、經濟、文 化與教育等各層面均有巨大的影響,近年來受到人口結構轉型邁向少子女化之轉 變,對教育產生極大的衝擊,主要的影響為就學人數銳減,其中對於國民教育更 是首當其衝(沈姍姍,2007)。綜觀我國歷年出生人口之變化,1950 年代由於 受到戰後嬰兒潮影響出生人數曾一度高達四十萬人以上;1960 年後在嬰兒潮影 響衰減與家庭計畫的執行下出生率開始呈現明顯的下降;1970 年代出生率已降 至千分之 25 左右,但由於受前述「(第一波)嬰兒潮」大量的年輕人進入生育 階段的影響,造成每年出生嬰兒總數回升而形成所謂「第二波嬰兒潮」,創造出 1978 至 1982 年間平均每年約四十萬的出生人口的第二波高峰(薛承泰,2004)。 爾後五年間,出生率於每年維持穩定的降幅至 1986 年,其後出生率平均分布於 千分之 15 上下。根據教育部統計處(2012g)公布之統計資料顯示,至 1997 年 我國出生人口尚維持於 326,002 人,該年度的粗出生率約為千分之 15.07;而自 1998 年起出生率開始呈現逐年明顯的下滑,至 2010 年出生人口跌破 20 萬人大 關邁向 166,886 人的新低點,該年度的粗出生率約為千分之 7.21,與 1997 年之 出生率相比其降幅高達 52.16%。圖 2-1 為台閩地區 1981-2011 年間出生人口數 (率)變動之情形。. 15.

(28) ‰ 25. 千人. 450 400. 20. 350 300. 15 250 200 10 150 100. 5. 50 0. 0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011年別. 圖 2-1 台閩地區出生人口數(率)變動統計圖(1981-2011 年) 資料來源:教育部統計處(2012g)。 由上述說明可知,1998 年確實為我國人口結構轉型之轉捩點,人口結構正 式朝向少子女化邁進。少子女化對國民教育之衝擊,前教育部統計長黃吉實曾對 此做出說明,其指出 1998 年新生人口從 1997 年的 32 萬人驟降為 27 人萬,將導 致 2004 年起國民小學開始受到少子女化的衝擊,也讓未來國民小學百人以下小 校的比率持續增加,國民中學於 99 學年度後亦將受到大幅度的衝擊(陳智華, 2006)。回顧我國近年來之出生人口數可發現,少子女化之趨勢使得我國國民教 育正面臨嚴峻的考驗,國民中小學在此波浪潮下正面臨招生不足、裁減班級、甚 至於學校整併的窘境。 (三)教育財政之考量 根據國民教育法第 4 條及地方制度法第 18 條、第 19 條之相關規定,國民中 小學主管機關為直轄市及縣市政府之權責,可知國民教育係為縣市地方政府所主 辦,因此國民教育之經費支出主要乃由縣市地方政府所負擔。教育經費支出的決 算數額一般而言可分為經常門與資本門兩類,其中在經常門部分再細分成人事費 支出與其他經常門支出,OECD(2001)指出教育經費的人事費、經常門與資本 16.

(29) 門支出的分配比例,會直接影響教學品質、教學設備的狀況,以及教育系統回應 外在條件的能力,參考各國經費支出比例分配與衡量教育乃為需勞力密集的事業, 人事費用占教育經費的 70%是可理解的;然而以 2000 年我國國民教育階段教育 經費支出為例,人事費用上的支出高達 93%,僅留下約 7%教育經費作為支援教 學與添購設備所用,其中其他經常門開銷僅能用微薄的 3.95%作為支出,事實上 往往面臨經費不足的窘境(許添明,2003)。 再者,根據「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則」之規定, 如果裁併一所六班以下的小型國民小學,依該準則第三條國民小學教職員員額編 制之說明,至少可節省一位校長、九位教師(國小教師每班配置法定員額為 1.5 名)之人事費用;如果裁併一所三班以下的小型國民中學,依該準則第四條國民 中學教職員員額編制之說明,則至少可節省一位校長、六位教師(國中教師每班 配置法定員額為 2 名)之人事費用。其中,尚不包含幹事、助理員、管理員及書 記(含各處室職員及圖書館、教具室、實驗室、家政教室管理員等)、護理師或 護士及營養師、運動教練、人事及主計人員等之人事成本;也未包含其他業務費 與雜項的開支,將對於地方政府日益沉重的教育財政負擔將能達到有效的紓解。 此外,陳麗珠(1995)也指出小型學校學生單位成本有普遍偏高的現象,如果依 照中央政府之計畫每年合併五校,將可為縣市政府節省下龐大的教育經費支出。 在學生人數日漸減少與小型學校日漸增多的情形下,縣市政府為負擔高額的教育 人事費用支出,在無法另闢財源與經費日漸困窘的情況下,可預期地將只能藉由 裁併小型學校以進行節流(林孟儀,2006)。 (四)政策沿革 我國為普及國民教育與提高教育品質,於 1968 年頒布「九年國民教育實施 條例」,其後廿年間為落實九年國民義務教育政府投入大量教育經費與相關資源 廣設國民中小學,然而隨著社會變遷與學齡人口的消長,小型學校整併議題開始 逐漸受到關注(張國輝,2005)。 17.

(30) 小型學校整併議題首次被提出於 1986 年 7 月,前省政府主席邱創煥先生於 省府委員會第 1807 次會議中提示:「有關學生過少之國中、國小合併問題,秉 持精簡人事、撙節開支及預算經費有效運用原則,針對實際情況積極辦理。」, 教育廳即依此指示函請各縣市政府就六班以下之小型國民中、小學,依當地人口、 社區發展及交通狀況,研擬其合併之可行性與具體意見;隔年 5 月教育廳頒布「小 型學校合併處理原則」,其後於 1989 年 6 月教育廳再次行文各縣市政府,依據 地方特性、交通狀況及實際需要,同時考量家長意願、學生課業及民意反應等因 素,將轄區內國民小學人數在 50 人以下或每班人數不足 10 人之學校,逐年辦理 合併或裁撤(郭添財,1990)。1994 年五月教育廳召開「台灣省小型學校辦學 規模」檢討會,了解各縣市辦理小型學校整併之困難以共謀解決之道,同時確定 併校原則與擴大併校範圍至平地小型學校(陳英豪,1997)。1995 年為配合省 政府改善財政結構加強開源節流,教育廳提出全省小型學校合併計畫,以每年合 併 5 校的進度,計畫裁併 15 所小型學校,但後來因省政府遭凍結使得該政策並 未落實。(蘇永輝,1999)。 至 2001 年教育部也曾提出裁併 6 班以下小校之政策,惟在多方考量下教育 部暫停推行該項政策,而少數地方縣市政府在財政困窘下仍大規模著手進行裁併 校措施,其中進行裁併校的縣市(本處所稱之縣市為行政區劃分改制前之舊稱) 包括了台北縣、宜蘭縣、新竹縣、台中縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、 高雄縣、屏東縣、台東縣、花蓮縣與基隆市等;監察院於 2004 年提出「教育部 所屬預算分配結構之檢討」報告書,建議教育部應行文建議各縣市政府裁併百人 以下的小校,以節省這些迷你小學預估每年高達 51 億元的人事經費;同時行政 院主計處為鼓勵各縣市政府廢併校,在中央對各縣市教育設施補助經費中列入裁 併校補助項目,規定凡有裁併校(班)者,每裁併一班將於第一年補助 60 萬元, 每裁併一校將於第一年補助 120 萬元,連續補助三年,第二年及第三年補助額度 各為第一年的 2/3 及 1/3;在監察院的報告、教育部的建議以及主計處的補助. 18.

(31) 等誘因下,各縣市政府乃積極著手進行裁併廢校之行動(林孟儀,2006)。教育 部(2006a)認為學校規模太小,團體學習文化刺激不足,不利於學生群性發展 與學習,也不符教育投資成本效益,提出「小型學校發展評估指標」,以供各縣 市政府進行學校整併時之參考。 貳、學校整併的相關論述 Nelson(1985)指出學校整併之目的乃是政府部門基於追求經濟上與教育上 的利益,而結合兩所或兩所以上的學校;Fanning(1995)認為美國學校整併係 源自於 19 世紀末工業化時代的經濟規模概念,學校進行整併可降低經營成本與 提高效率。澳洲首都特區 2006 年提出的「邁向 2020 年:學校再造方案」中也指 出學校整併,該方案的目的是為了提供學生一個最好且符合其需要的二十一世紀 之現代教育與基於成本考量以及財政短絀等問題(邱玉蟾,2007)。鄰近我國的 日本,在進行學校整併時也以教育專業與行政因素為兩大主要原則,目的在於讓 教育的功能在每個學生身上能發揮最佳效果,並且節省縣級以下之地方市、町、 村等行政單位的中小學教育經費(林雍智,2006)。由此可知,學校整併之概念 涉及兩項重要因素為經濟與教育,茲就此兩項因素進行說明。 一、經濟因素 教育是一種產業(education as industry),產業的經營需要運用各種資源, 然而資源各具特性,因此必須有賴適當的經營規模才能充分運用,以發揮其規模 經濟之效能(林文達,1991;吳政達,2006)。學校整併即是為了使學校經營能 達到規模經濟,充分發揮規模效益而執行之概念,到底學校規模應該多大才會符 合經濟效益成為最適合之經營規模,便成為許多研究者研究之焦點。以下針對學 校規模經濟、學校規模效應與學校最適經營規模進行相關說明,以了解學校整併 之經濟因素:. 19.

(32) (一)學校規模經濟 學校經營規模之理論與架構,主要是根據經濟學中規模經濟(Economics of Scale)的理論應運而生,因此想要了解學校規模經濟必須先認識何謂規模經濟。 規模經濟是指組織或團體由於其投入(input)規模或設備大小的擴大,而導致產 出(output)的成本上升或下降,是否呈「較小比例」、「同等比例」或「較大 比例」改變的問題(蓋浙生,1985)。 一般而言,在生產技術、組織和其他因素不變的情況下,一定的投入會有一 定的產出,此為規模不變而收益一定的情況(蓋浙生,1985)。如果規模擴大, 投入以一定比例的增加,產出會以同一的比例相對的增加,稱為規模收益恆常 (Constant Returns to Scale)的定律;如果規模擴大,投入以一定比例的增加, 而產出增加的比例遠高於投入增加的比例,就會產生規模收益遞增(Increasing Returns to Scale)的現象,亦稱為規模經濟(Economics of Scale);相反地,如 果規模擴大到相當程度後,由於組織內部的溝通與協調困難,致使一定比例增加 的投入產生低於該比例增加的產出,此即規模收益遞減(Decreasing Returns to Scale)的現象,亦稱為規模不經濟(Diseconomics of Scale)(林文達,1991; 蓋浙生,1985)。 教育規模經濟意指透過教育經營規模的擴大,使教育資源能獲得充分且適當 的使用,同時在規模擴大後不致於衍生不經濟缺陷的條件下才能成立;同理,學 校規模經濟則是指當學校規模擴大後,能使學校資源獲得充分且適當的運用,並 在規模擴大至某程度後不至於衍生不經濟缺陷的條件下成立。一般而言,學校規 模經濟形成的原因有兩點:一為學校資源運用具整體性(Integrity):學校資源 具整體性係指學校的興辦,有些資源並須同時投入與運用,例如一所學校無論規 模大小,均須具有校地、校舍、教學設備、器材的固定資本投入與教師、行政人 員及學生之人力與時間的投入;二為學校資源運用不可分性(Indivisibility): 學校資源具不可分割性係指某些資源的運用一次至少須採用一個單位,不能因需 20.

(33) 求不及一個單位而將其分割使用,例如教室、禮堂、圖書館等只能以一間為單位、 教職員的延聘每次至少應聘一人,其他設備與器材的購置亦同(林文達,1991; 蓋浙生,1985;郭添財,1996;葉運偉,1998)。在克服資源運用整體性與不可 分性的限制後,學校規模的擴大,可增加資源的使用率,改善人員運用(如人力 的分工與專門化)及增加教育勞務種類等,使單位學生成本和邊際成本遞減,即 表示其呈現規模經濟的現象(蓋浙生,1985)。 (二)學校規模效應 由前述的學校規模經濟中可知,不同的學校規模可能會造成規模經濟或規模 不經濟,規模不經濟的現象容易出現於規模過小的學校,而規模過大的學校則容 易產生不良的規模效應(Effects of Scale) ,影響教育投資的效益(郭添財,1992)。 規模效應係指當團體規模擴大時,規模作用於團體歷程或組織個別成員間,產生 如:組織科層化、集權化、行政溝通與協調困難、成員間不良交互作用、社會關 係淡薄、缺席率增加、成員參與決定降低等,可能使產業經營不再符合經濟效能, 從而形成規模不經濟現象的效果(郭添財,1992)。 從規模效應之定義可探知,學校規模效應係指當學校規模改變時,規模作用 於學校組織歷程或學校個別成員間,其所影響學校教育目標、學校組織結構、行 政溝通與協調、學校氣氛、校園關係、成員參與決定等的程度(郭添財,1996)。 學校規模效應會隨著學校規模擴大而出現,但學校規模若無限制的擴大時,其規 模效能將可能降低。學校規模擴大到某相當程度後,隨著學校越來越大所造成的 管理層次與人員結構將會越複雜,可能會因為行政溝通、協調、管理上的困難以 及成員間不良的交互作用,削弱學生的學習與訓導效果,使得學校經營不再符合 規模經濟之效能,同時資源運用也將受到效用遞減律的支配,而形成規模不經濟 的效果(蓋浙生,1985)。. 21.

(34) 當學校規模過大時,學校容易產生不良的規模效應;然而,當學校規模過小 時,學校也會產生規模不經濟的現象。由於學校資源具備整體性與不可分割性, 故當學生人數過少時,可能會導致學校許多設備置之不用而形成資源與成本的浪 費,為使這些資源能有效的運作,在傳統規模經濟觀點下將傾向於進行學校整併 (Killeen & Sipple, 2000 )。是故,過大和過小的學校皆不符成本效益(Harrison, 2003)。因此,學校經營需要有「最適規模」(the Optimal Scale)的配合。 (三)學校最適經營規模 學校是在辦教育,除了希望能夠降低教育成本外,更期盼能夠培育出高品質 的學生,以兼顧教育經濟效率(Economical Efficiency)的改進和教育成果效率 (Education Efficiency)的改善,因此學校需要一個最適當的經營規模(郭添財, 1992)。而教育資源的運用亦宜有一個最小的適當規模人數作為指標,才可發揮 資源充分運用及適當運用的效果,此最小的適當規模人數之決定會隨著不同的學 校等級(初、中、高等教育)、學校類別(普通、職業)而有所不同,也會因學 校所在地區(都會、城市、鄉鎮、偏遠地區)及有關資源運用型態差異而不一樣 (林文達,1991;陳麗珠,1995)。國內外學者針對學校最適經營規模已有相當 多的研究,由於各個研究其針對之階層與區域並不相同,加上研究變項與研究方 法各異,故研究所呈現之結果亦大不相同,茲整理與國民教育階段相關之學校最 適規模研究說明如下。 表 2-2 為國內外研究者針對學校最適經營規模研究之摘要表,最適經營規模 是辦學的理想狀態,因此其所提供的人數並非是一個絕對數字,而是作為最適經 營範圍的參考,最適經營範圍包含了規模的下限與上限,在最適規模下限以上繼 續擴大經營,只要不超過最適規模上限而衍生不經濟的效果,都適合於規模經濟 的原理(林文達,1991)。表 2-2 根據研究地區、對象、年代等之差異,產生不 同的最適經營規模之研究結果。國外研究部分,綜合研究者之研究結果可發現國 小最適經營規模範圍約為 200-800 人、國中最適經營規模範圍約為 400-900 人; 22.

(35) 國內研究部分,綜合學者之研究可發現國小最適經營規模範圍約為 101-4000 人、 國中最適經營規模範圍約為 1800-3000 人。 與國外研究相比,可發現我國國內研究對於最適經營規模的分歧甚大,探究 其主要原因乃因為研究所選擇的地區差異性極高,以台北市及澎湖縣為例,根據 袁明慶(2001)的研究結果顯示台北市國小最適經營規模範圍為 730-1051 人, 而葉子超(1996)研究澎湖縣國小則發現介於 101-410 人之中型學校為最適經營 的規模。本研究擬探討的研究對象主要為面臨學校整併問題之小型學校,而這些 面臨整併之小型學校多處於偏鄉地區,故本研究在國小部分僅參考郭添財(1990) 台灣省南部地區之偏遠地區國小最適經營規模、吳炳銅(1994)台北縣偏遠地區 國小最適經營規模、葉子超(1996)澎湖縣國小最適經營規模、蘇永輝(1999) 基隆市國小最經營規模、鄧明星(2005)花蓮縣國小最適經營規模,統整上述之 研究結果歸納國小最適經營規模範圍為 101-550 人;而在國中部分,因國中整併 校需求尚未顯著,相關研究資料欠缺,其中僅林文達(1975)、林淑貞(1979) 研究國中最適經營規模,惟前述研究均為 1970 年代之研究資料,難以回應現代 教育需求,故無法提供本研究國中最適經營規模之參考。. 23.

(36) 表 2-2 國內外研究者探討學校最適經營規模範圍研究之摘要表 地區 對象 年代 1972. 研究者 Templeton. 研究結果 最適經營規模為 300-800 人. Andrews,Soder 最適經營規模為 200-500 人 & Eismann 最適經營規模為 300-800 人 1978 Hess 1974. 國小 1984 國外 研究. AlbertaDept.of Education. 1990. Williams. 最適經營規模為 300-400 人. 1995. Meier. 最適經營規模為 300-400 人. 1996. Cotton. 最適規模經營為 300-400 人. 2002. Hamer. 最適經營規模為 400-600 人. 1967. Stone. 最適經營規模為 700-900 人. Williams. 最適經營規模為 400-800 人 最適經營規模為 600-900 人. 1969. Bracey 李先良. 1972. 吳順發. 台灣省最適經營規模為 1200-2000 人. 郭添財. 台灣省南部地區最適經營規模: 1.整體地區:每校 501-800 人 2.城市地區:每校 801-1600 人 3.鄉鎮地區:每校 351-800 人 4.偏遠地區:每校 201-350 人. 1994. 吳炳銅. 台北縣最適經營規模: 1.全縣:每校 1501-2200 人 2.市型:每校 3001-4000 人 3.鎮型:每校 1501-2200 人 4.鄉型:每校 501-1000 人 5.偏遠地區:每校 101-150 人. 1996. 葉子超. 澎湖縣最適經營規模為 101-410 人. 1999. 蘇永輝. 基隆市最適經營規模為 126-162 人. 2001. 袁明慶. 台北市最適經營規模為 730-1051 人. 2005. 鄧明星. 花蓮縣最適經營規模為 250-550 人. 1975. 林文達. 國中 1990 1998. 1990. 國小 國內 研究. 國中. 最適經營規模為 300-500 人. 都市最適經營規模為 400-800 人. 台灣省最適經營規模為 1800-2200 人 台北市最適經營規模為 2200-2400 人. 林淑貞 台北市最適經營規模為 2500-3000 人 1979 資料來源:整理自林文達(1991)、林淑貞(1979)、袁明慶(2002)、吳炳銅 (1994)、陳賢舜(2000)、鄧明星(2005)、郭添財(1990)、蘇 永輝(1999)、葉子超(1996)。 24.

(37) 表 2-2 所提供之資料為國內外研究者研究學校最適經營規模範圍,國內外學 者除了探討學校最適經營規模範圍外,也有學者研究探討有關最適經營規模值, 因此本研究整理表 2-3 為國內外研究者研究學校最適經營規模值,以了解學校在 學生人數為何的情況下是最適合之經營規模。根據國外研究部分,國小學校最適 經營規模值約為 300 人至 750 人不等、國中學校最適經營規模值約為 400 人至 500 人不等;國內研究部分,國小學校最適經營規模值依地區之差異約為 82 人 至 1872 人不等、國中則無相關之研究。 表 2-3 國內外研究者探討學校最適經營規模值研究之摘要表 區域 對象 年代. 研究者. 1968. Hettich. 研究結果與發現 最適經營規模值爲 300 人. 1970 Sabulao& Hickrod 最適經營規模值為 750 人 國外 研究. 國小 1976 1977 1998 國中. Johnson& Mitten 最適經營規模值為 586 人 Hind. 最適經營規模值為 600 人. Fine& Somerville 最適經營規模值為 350 人. 1970 Sabulao& Hickrod 最適經營規模值為 500 人 1992. Fowler. 最適經營規模值為 400 人 台灣省最適經營規模值: 1.整體地區:每校 1052 人;每班為 34 人. 國內 研究. 1996. 郭添財. 2.城市地區:每校 1872 人;每班為 39 人 3.鄉鎮地區:每校 915 人;每班為 36 人. 國小. 4.偏遠地區:每校為 82 人;每班為 14 人 2000. 陳賢舜. 南投縣校長對最適經營規模值之看法依序 為 300 人、500 人、120 人、600 人. 資料來源:整理自陳賢舜(2000)、郭添財(1990)。 表 2-2 與表 2-3 皆為探討有關學校最適經營規模之研究,最適經營規模範圍 與最適經營規模值皆是指該校學生人數為何者時符合規模經濟之概念,然而,學 生人數低於何種程度時將呈現規模不經濟之情形亦是值得探究之部份。表 2-4 乃 參考國內研究者之研究,說明當學生人數低於何者時施政者宜考慮進行學校整併 之策略,以避免造成學校產生規模不經濟之情形。在國小部分,何杏雀(2003). 25.

(38) 與吳政達(2006)皆指出可考慮整併 100 人以下、6 班以下之學校;在國中部分, 吳政達(2006)則指出可考慮整併 300 人以下、12 班以下之學校。 表 2-4 我國研究者探討學校整併標準研究之摘要表 對象. 國小. 國中. 年代. 研究者. 研究結果與發現. 2003. 何肯忞. 最佳整併規模為 200 人以下、6 班以下之學校. 2003. 何杏雀. 可考慮整併 100 人以下、6 班以下之學校. 2005. 鄧明星. 花蓮縣可考慮整併 60 人以下之學校. 2006. 吳政達. 可考慮整併 100 人以下、6 班以下之學校. 2006. 吳政達. 可考慮整併 300 人以下、12 班以下之學校. 資料來源:何杏雀(2003)、何肯忞(2003)、鄧明星(2005)、吳政達(2006)。 二、教育因素 學校整併除了經濟因素外,亦有教育之考量。小型學校在學生人數少的情況 下,學生容易因缺乏同伴競爭而導致學習興趣低落,教師在教學上也較易遭遇教 學困難與缺乏成就感等(張夏平,1996)。因此小型學校在追求教育成效上,確 實有整併上之考量,茲整理相關研究之結果與學者個人的意見與看法如下: (一)提升學習競爭力 Nelson(1985)指出整併使學校在社區上的標記突顯,通常可以增加教師與學 生的自信,進而產生心理上的正面獲益,對於學生學習成就上將有助於提升學習 競爭力。Howley, Strange, & Bickel(2000)在研究整併對貧困地區學生學習成就影 響的報告中發現,學校整併對學生學習成就具有良性的影響。曾南薰(2004)也 認為國民教育階段的孩子需要教師更密切的引導,而中小學教師唯有在適度的教 學空間、課程規劃、適當的學生人數下從事教學工作,較能發揮教學效能,學生 學習效率也會提升,因此應重視小型國民學校整併的重要性。在小型學校中班級 與學生人數皆少,學生缺乏同伴競爭,學習興趣不但容易降低且教師在教學上也 較無成就感;此外,學生沒有團體生活,相對地缺乏「群」育教育的學習環境, 難以達到到「德、智、體、群、美」五育均衡之發展(顏火龍,1994)。在團體 26.

(39) 學習的文化刺激不足、缺乏社會與人際關係互動的情形下,若能經由適當的學校 整併,不僅能提高學生人際互動的機會且將能有助於群性的發展與合作學習的機 會,創造更多元、刺激與開放的學習環境,提升學生的學習競爭力,使每個孩子 都在適當的學習環境得到最妥適的照顧(曾南薰,2004;陳啟榮,2006)。 (二)提升教育品質與效能 前哈佛大學校長 James Bryant Conant 在 1967 年出版的書中根據其所得出的 結論指出,超過 750 人的大型學校可以提供比小型學校更為優質的教學課程(轉 引自 Irmsher, 1997)。此外,Duncombe & Yinger(2000)也指出大型學校有較多經 驗豐富的老師可以傳承與互相學習,然而在小型學校中則較缺乏經驗老到的學習 對象。Killeen & Sipple(2000)也同樣認為除了來自於改善財政管理的動機外,學 校整併亦將為學區帶來多層面的利益,例如增加教學方案的機會與設施等,皆有 助於提升教育品質與效能。整體而言,小型學校在人手不足的情況下,教師通常 必須任教數個科目與兼任行政工作,導致教學時數增加與行政工作負擔沉重,不 僅難以發揮教師專長且連帶影響教學校能;因此,小型學校普遍存在人事流動太 快、不易羅致優秀人才的問題(陳麗珠,1995;曾永福,1996;張夏平,1996)。 相對於小型學校,規模較大的學校在人事流動上較為穩定,並且在開設課程、課 外活動項目數、專業人數以及設備等方面皆較占優勢,教師較能夠專精於某一學 科,所以大學校的教師準備教材的時間雖然較少,但卻能提供優於小型學校的教 學品質與效能(陳麗珠,1995)。除此之外,小型學校的教育資源往往較為困窘, 更不利於學生教育資源的獲得,若能經由適度的學校整合,使教育資源可相互支 援以增加使用效率、彌補不足的窘境並得到最佳的配置,不但學生可得到更豐厚 的學習資源,也可大大地提升學生的教育品質與資源使用之效率(曾南薰,2004; 陳啟榮,2006)。 (三)有助於推行統整課程. 27.

參考文獻

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