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力較佳，機構式環境使其有機會與同儕共同生活外51，許多青少年本身的行為問 題亦使得寄養家庭接受意願不高52，因而增加青少年個案進入機構安置的機率。
但是，不論是針對兒童或少年的保護工作，在長期寄養照護體系中，以安置機構 最被詬病53。雖說「安置機構往往被視為維護工作中的最後選擇(the last alternative for children)」54，只有在家庭式服務無法被提供或基於安全考量，機構式安置才 會被列入考慮，而且兒童及少年福利法施行細則也反映了前開思維，並明文規定 安置的優先順序以親屬寄養優先、一般家庭寄養其次、最後才是機構安置；但由 實際數據可以看出安置於機構的兒少與安置於寄養家庭的兒少人數比例卻是約 為 3：2(表 2-2)，因此，機構安置仍是國內安置制度中最主要的型態，法規的原 則與實際的執行情況確實存有落差。
表 2-2 臺灣兒童及少年家庭寄養與機構安置人數之分佈情況
年度 家庭寄養人數(人) 機構安置人數(人) 家外安置總人數(人) 機構安置占家外安 置總人數比例
2011 1,513 3,609 5,122 70%
2010 1,905 3,619 5,524 66%
2009 1,761 3,453 5,214 66%
2008 1,849 3,430 5,279 65%
2007 1,941 3,158 5,099 62%
2006 2,031 3,010 5,042 60%
2005 2,025 2,943 4,968 60%
資料來源：內政部統計資訊服務網，兒童及少年保護執行概況、兒童及少年福利服務、兒童及少 年福利機構服務概況 (資料來源：
http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm
；最後造訪日：2012 年 3 月 12 日)。
第二節 安置保護之執行
第一項 政府委託兒童少年安置機構辦理安置服務的發展趨勢
第一款 兒少安置機構現況簡介
51 翁毓秀，同註 21，頁 294。
52 同前註。
53 彭淑華，「寧缺毋濫」？「寧濫毋缺」？兒童少年工作保護工作人員機構安置決策困境之研究，
中華心理衛生學刊，第 20 卷，第 2 期，127-154 頁，頁 129，2007 年。
54 同前註，頁 128。
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截至 2011 年 12 月底我國兒童及少年安置及教養機構計有 120 所，公立 11 所，私立 93 所，公設民營 16 所55，顯示了目前兒少機構安置的服務提供係以「私 立」單位及「公設民營」為主；其中，臺北市共有 16 所安置及教養機構，包含 私立 11 所及公設民營 5 所56，亦即全數均為「私立」單位或以「公設民營」之 方式經營。近年來此二種安置機構的數量以倍數增加，公立安置教養機構數量則 僅為五年前的一半，消長之間明顯呈現出我國政府與民間團體合作辦理兒少服務 的福利模式的蓬勃發展，已明顯成為國內兒少福利的主要輸送模式。
回顧我國過去數十年兒少安置機構的發展，兒少安置機構最初係以兒童福利 工作中之孤兒院等救濟性質業務為主，且民間的社會慈善事業相對較為蓬勃57。 依據國內民間單位的研究，國民政府遷臺前即有例如中華慈幼會及兒童保育之家 等民間機構於抗戰時期從事戰區兒童救護並設立教養院所的工作。國民政府遷台 後，面對廣大失依兒童的收容安置問題，各級地方政府在民國 40 至 60 年代除積 極鼓勵民間慈善團體提供機構型收容服務外，政府本身亦廣設公立育幼院及救濟 院等58。今日研究者普遍指出我國政府積極委託民間辦理服務委託的開端係始於 政府部門於民國 72 年委託臺北市家扶中心辦理兒童寄養家庭服務，而此種公、
私部門聯合提供社會福利的模式主要是受到英、美 1960 年代後福利民營化、私 有化思潮的影響。當時西方福利國家的理想在政府經濟財政上受到衝擊之下面臨 極大的考驗，故而各種對於福利國危機聲討的浪潮相繼湧現。一反過去三十年來 以公共政府為主的福利提供，公部門開始以透過與民間合作的方式期待為西方福 利國家開創出一條新出路，並在此理想中冀望透過雙方的優勢創造出雙贏的策略
59。政府不再是福利服務的唯一提供者，政策及立法的取向皆鼓勵民間部門的參 與，以降低政府支出並改善效率。
受到這股民營化思潮影響，就我國兒少安置機構而言，政府與民間單位合作 最常使用的策略同樣也是以政府與非營利組織(non-profit organizations)透過正式 契約來建立合作關係以辦理安置服務。在此種契約委託關係下，政府介入服務提 供的程度即因合作方式不同以及政府所扮演的角色而有所區別。依據內政部 (1996)「推動社會福利民營化實施要點」，購買式服務契約可分為兩種：(一)公設 民營，指由政府提供土地及建物等硬體設備，民間負責經營管理，雙方簽署經營 管理契約，本章前述之 5 所臺北市公辦民營兒少安置機構即採這類方式推展。(二)
55 同註 17。
56 臺北市政府最新兒少安置機構收容概況表（資料來源：http://www.dosw.taipei.gov.tw/i/i0300.asp?
fix_code=0103008&group_type=1&l1_code=01&l2_code=03， 最後更新日期：2012 年 1 月 20 日/
最後瀏覽日期 2012 年 3 月 12 日）。
57 兒童福利大體檢，台灣總體檢系列 4，二十一世紀基金會主編，中華徵信所出版，頁 179-182，
1998 年。
58 同前註。
59 何凱維，非行少年司法轉向安置輔導保護處分司法單位與社福機構之契約關係 – 以南投地方 法院與南投家扶中心為例，靜宜大學青少年兒童福利研究所，頁 18，2003 年。
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委託服務，亦即政府不提供土地及建物，直接向民間單位購買服務，也就是政府 購買的是包括簽約者所擁有的設備折舊及人力成本60，如兒童寄養服務及青少年 自力方案等。兩種模式皆涉及社會福利民營化下政府與民間單位如何透過契約的 安排及簽定來提供特定的福利服務，因此均需妥適管理。對照「臺北市政府委託 安置機構簽約名冊」61，不難發現此種購買式服務契約的公私協力方式已然成為 政府提供兒少安置服務最主要的模式。也因此，政府及非政府部門兩個角色的交 叉互動，以及如學者所形容具高度的「複雜性及權變性」62的機制設計，更加使 得被安置兒少的權益如何獲得確保的問題倍受關注。本文第参章及第伍章將進一 步探討此議題主要爭議之處及建議思考之方向。
第二款 政府委託民間機構提供安置契約關係下之困境
如國內多位學者所指出，我國社會福利的提供由私部門開始扮演重要角色的 發展大致可分為幾個階段：1970 年代以前，中央政府對於福利的委辦較少介入，
多由地方政府自行規劃辦理；1970 年代到 1980 年代中期，政府逐步建立相關補 助辦法以鼓勵民間參與，此後並開啟了「包裹式『方案委託』」的委託模式；而 後開始出現「公設民營」模式，由政府提供土地及建物，並委由民間經營並提供 服務。1990 年代後，政府陸續頒訂相關要點，其中以 1997 年內政部核定實施之
「推動社會福利民營化實施要點」及其檢附之「委託契約書範本」為我國推動社 會福利民營化最具代表性之依據63。換言之，我國由個案委託到方案委託及公設 民營等階段的實務發展在政策及法制面尚未完整建置前即已行之多年。無論如何，
該要點已於 2002 年 5 月 21 日廢止，而牽動其廢止的原因與 1999 年制定之「行 政程序法」、1998 年制定之「政府採購法」(下稱「採購法」)及 2001 年制定之「促 進民間參與公共建設法」(下稱「促參法」)有密切的關聯64。
國家推動福利服務民營化最常見的方式係透過契約將國家任務移轉由民間 單位提供65。如該契約為公法契約，即應依照行政程序法所規定之程序辦理；而 如為私法契約則無該法之適用。惟誠如許宗力大法官所言，前開公、私法契約之 判斷，「長久以來一直是行政法學界的痛處所在」66；許大法官更進一步指出，
60 林萬億等，社會福利公設民營模式與法制之研究，內政部委託研究，1997 年，頁 27-41。
61 「 臺 北 市 政 府 委 託 安 置 機 構 簽 約 名 冊 」 可 於 臺 北 市 政 府 社 會 局 網 站 http://www.bosa.tcg.gov.tw/i/i0200.asp?l1_code=01&l2_code=03下載。
62 參閱劉淑瓊，依賴與對抗 ~ 論福利服務契約委託下政府與民間受託單位間的關係，社區發展 季刊，第 5 期，頁 120-134，2007 年。
63范書菁、彭淑華，契約關係下的兒少保護工作之困境 – 以兒少保護個案處遇服務方案為例，
收錄於「建立臺灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民權利契約觀點」學 術研討會，頁 3-4，2007 年。
64 郭登聰，推動社會福利民營化相關法制的析論，社區發展季刊，108 期，2005 年，頁 43-45。
65 許宗力，從政府改造看民營化的法律問題，收錄於行政院人事行政局主辦，政府業務委託民 間辦理相關法制問題學術研討會論文集，91 年 2 月 7 日。
66 同前註，頁 19。
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無論是公法契約或私法契約，一旦落入政府採購法之範疇即應優先適用行政程序 法之程序，而多數民營化契約不論其性質，幾乎皆有政府採購法之適用67。此外，
涉及基礎建設的興建與營運之民營化亦有促進民間參與公共建設法之適用68。在 國家任務民營化的過程中，政府至為重要的工作之一即是找出「最適」的服務提 供者69，而採購法及促參法則係就服務提供者的選定程序提供了具體規範。簡而 言之，依據採購法的規定，政府於委託民間單位提供服務時，必須組成一個評審 委員辦理評選，視情況決定是否公告，再由評審委員會就包括投標者之品質、功 能、價格等事項，「評定最有利標」(採購法第 56 條)。最後，除有特殊情形者外，
決標後機關應將決標結果公告刊登於政府採購公報，並以書面通知各投標廠商70。 而促參法所規定的程序與前述採購法之規範大同小異71，惟因以下探討之契約範 本均係非依促參法程序而簽訂，固就促參法之相關規定於茲不予論述。
第一目 社會工作領域之相關研究
早在 1997 年，學者林萬益等人就社會福利公設民營法制化研究時，即觀察 到國內在福利服務民營化發展的過程中也產生了一些令人困惑的現象，例如「政 府在考量委託辦理福利服務時，究竟是應該以提升福利的品質為主要目的還是以 節省政府開支、精簡政府人力為主要目的？畢竟這兩者間經常有難以兼顧的情況，
早在 1997 年，學者林萬益等人就社會福利公設民營法制化研究時，即觀察 到國內在福利服務民營化發展的過程中也產生了一些令人困惑的現象，例如「政 府在考量委託辦理福利服務時，究竟是應該以提升福利的品質為主要目的還是以 節省政府開支、精簡政府人力為主要目的？畢竟這兩者間經常有難以兼顧的情況，