機構安置之兒童及少年人權保障法制 – 以兒童國際人權公約及英國兒童法為借鏡 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律科際整合研究所碩士論文. 指導教授:孫迺翊 博士. 政 治 大. 立 機構安置之兒童及少年人權保障法制 –. ‧ 國. 學. 以兒童國際人權公約及英國兒童法為借鏡. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生:林沛君 撰 中華民國一百零一年六月.

(2) 謝辭 研究所一年級時,我的指導教授孫迺翊老師、法學院院長郭明政老師及社會 工作研究所所長謝美娥老師共同開授一門兒童少年福利的法律科際整合課程,結 合法律及社工兩個專業帶領我們進入兒少福利的領域,也提供我們與社工所同學 一起修課並進行交流討論的平台。因為這門課程的參與,讓我終於能踏進兒童福 利這個我長期亟欲投入卻始終不得其門而入的領域,該課程對我的意義重大,非 寥寥數語所可言喻。 特別感謝孫迺翊老師在研究所的這段時間對我的指導,並在我論文寫作時一 次又一次的協助我從混亂的思緒中釐清明確的方向;也因為孫老師的支持及鼓勵, 埋首於論文的這段歷程如今回憶起來雖然辛苦,但卻是充滿探索的欣喜。另感謝 郭明政老師及雷文玫老師於口試時所提供的寶貴意見,讓這篇論文更加的聚焦, 並補強了原本論述不足之處。郭老師平日對於法科所同學科際整合的期許讓我益 加確認了本篇論文的研究取向;而雷老師於口試時的鼓勵亦堅定了我日後努力的 目標。在此真心感謝三位老師。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 再者,社工所老師於課堂上所傳達的理念不但是我寫作過程中的寶貴素材, 亦帶給我許多的啟發。此外,念茲在茲的是社工所同學給予的協助,妳每一次的 「舉手之勞」對我都是莫大的助益,再次表達誠摯的感謝之意。還有這兩年多來. y. Nat. sit. n. al. er. io. 認識的社工夥伴們,感謝你們,因為你們所展現的專業以及對兒少的付出,讓我 始終相信在大家的共同努力下,國內機構中兒少的未來會越來越好,而法律人更 應該加緊努力跟上你們的腳步。最後,感謝法科所同學的一路相伴,很榮幸與你 們一同學習。. Ch. engchi. i n U. v. 謹以最大的誠意及努力完成這篇論文,謝謝老師們的教學與指導!. 2012 年 6 月. i. 謹致.

(3) 摘要. 我國每年有將近 4,000 名基於家庭功能喪失、遭受虐待抑或本身行為等因素 而進入安置機構的兒童及少年,這些兒少是我們社會中最為弱勢的一群人之一, 他們在機構內是否獲得必要之協助及照顧,對於這群兒少未來的成長及發展係至 關重要。然而近年來國內許多學者針對機構內兒少權益遭受剝奪或侵害的問題已 提出應有所變革的呼籲及建言,希望能獲得政府及社會的關注。本文希望能藉由 對於國內相關法律規範之整理以及比較法的研究,對於社會工作研究者所提出 之種種涉及機構內兒少權益的問題提出法律面的觀點及思考。. 政 治 大. 聯合國 1989 年兒童權利公約已明確宣示兒童為權利的主體,此一宣示對於 兒童具有劃時代的意義。兒童從過去歷史中「不被看見的人」轉而成為「被保護. 立. ‧. ‧ 國. 學. 的客體」,如今已然具有「權利主體」的地位。依據聯合國兒童權利委員會就兒 童權利公約所為之闡釋,唯有將兒童的法律地位由「被保護的客體」提升為「權 利主體」 ,即所謂「典範移轉」(paradigm shift)的思維,方能具體落實兒童的權利 主體性。藉由近年來英國學者對於英國法院就兒童權利之判解實務所提出之批評 及思辨,筆者嘗試說明除應於法律制定時正視兒童各項權利及其保障外,在司法 審判實務上,「典範移轉」所要求的是法院應將兒童的權利置於裁判的天平並確. Nat. n. al. er. io. sit. y. 實加以檢視。在英國,法院長期以「兒童福祉」而非「兒童權利」作為判決考量 中心點的做法,亦已引發學者批評為不符合兒童權利的思潮發展。. i n U. v. 對於國家究竟應如何提供被安置兒少所需之安置服務以及應如何確保其權 利,本文係以英國為比較法之借鏡,並說明英國兒童安置之法律規範係以兒童權 利為核心,特別著重就安置服務的提供應彰顯兒童的個體性,以及兒童應獲得必 要的協助以確保其權利的行使。具體而言,本文指出英國為保障被安置兒童之權 益建置了諸多的法律機制,其中包括藉由不同位階之法律規範及指導方針縝密地 規範安置保護的執行、安置事件中法律監護人的設置、地方政府與民間安置機構 委外契約就兒童安置成果約定的具體化、被安置兒童申訴機制的完備、以及由獨. Ch. engchi. 立性外部機關來執行安置機構的評鑑等。本文最後並藉由國際公約及比較法的省 思,對我國相關法制提出初步之修法建議。. 關鍵字:兒童權利、兒少安置機構、聯合國兒童權利公約、英國兒童法. ii.

(4) 目錄 第壹章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節. 研究主題與背景說明............................................................................ 1. 第二節. 研究目的與方法.................................................................................... 3. 第一項 第二項 第三節. 研究目的........................................................................ 3 研究方法........................................................................ 4. 研究範圍及章節架構............................................................................ 5. 第一項. 研究範圍........................................................................ 5. 第二項. 章節架構........................................................................ 6. 第四節. 名詞界定. ........................................................................................ 6. 政 治 大 安置處遇之進入及前階考量................................................................ 9 第一節 立安置服務的法源依據.................................................... 9 第一項 臺灣兒少安置機構法制介紹 ....................................................................... 8. 學. 第一款 第二款 第二項 第一款. 相關法令簡介................................................................ 9 法令執行面的分析...................................................... 12 公權力的介入.............................................................. 13 安置與否的決定.......................................................... 14. 第二款. 安置模式的決定.......................................................... 14. n. al. 政府委託兒童少年安置機構辦理安置服務的發展趨 ...................................................................................... 15 兒少安置機構現況簡介.............................................. 15 政府委託民間機構提供安置契約關係下之困境...... 17 契約範本評析– 以臺北市為例.................................. 24 兒少安置機構之日常管理與年度評鑑...................... 31 安置機構應遵循之主要規範...................................... 31 年度評鑑...................................................................... 32. er. io. 小結. sit. 安置保護之執行.................................................................................. 15. 第一項 勢 第一款 第二款 第三款 第二項 第一款 第二款 第三節. y. Nat. 第二節. ‧. ‧ 國. 第貳章. Ch. engchi. i n U. v. ...................................................................................... 34. 第参章 機構中兒童及少年的基本權利 - 相關國際公約之基本原則及規範 ...... 36 第一節. 英國兒童及少年安置機構發展的歷史回顧...................................... 36. 第一項 第一款 第二款 第三款. 兒童在國家保護政策中的歷史圖像.......................... 36 由歷史中「不被看見的人」到被保護的客體.......... 37 兒童的雙重面貌 – 受害者與社會秩序威脅者........ 38 機構內的弊端及爭議的開始...................................... 39 iii.

(5) 第二項 第二節. 二十世紀福利國下的兒童面貌.................................. 39. 兒童為權利主體的推進-國際公約的衝擊與催化 .......................... 40. 第一項 第一款 內涵 第二款 第三款 第四款 解釋 第五款. 聯合國兒童權利公約.................................................. 40 兒童為權利主體取向(a child rights approach)的概念 ...................................................................................... 40 兒童權利的主要權利項目.......................................... 42 聯合國對於公約落實之建議...................................... 44 兒童最佳利益原則 – 聯合國兒童權利委員會發布之 ...................................................................................... 46 聯合國兒童權利公約在英國的落實.......................... 47. 第六款 針 第二項 第一款 第二款 靈活運用. 聯合國大會 2009 年決議 – 替代性兒童照護指導方 ...................................................................................... 48 歐洲人權公約.............................................................. 49 歐洲人權公約在英國之內國法化.............................. 49 家庭權對兒童權益保障的重要性及歐洲人權法院的 ...................................................................................... 50. 立. ‧ 國. 學. 第三款. 歐洲理事會之「機構中兒童權利建議書」.............. 51. 後公約時代: 英國法院對於公約之詮釋與應用 .............................. 52. ‧. 兒童福祉原則的爭議.................................................. 52 歐洲人權公約的操作模式在英國引起的爭議.......... 54. Nat. 第一項 第二項. y. 第三節. 政 治 大. sit. n. al. er. io. 第一款 歐洲人權法院的操作模式.......................................... 54 第二款 英國法院將兒童福祉等同於兒童權利的爭議.......... 55 第三項 「典範的移轉」- 由「福祉」到「權利」 、由「保護客體」到「權 利主體」...................................................................................................... 56 第四節 第肆章. 小結. Ch. engchi. i n U. v. ...................................................................................... 58. 英國兒少安置機構之概況及法制 ............................................................. 59. 第一節. 英國兒少安置機構概況簡介.............................................................. 59. 第一項 第一款. 兒童安置相關統計數據的檢視.................................. 59 安置兒童人數.............................................................. 59. 第二款 第三款 第二項 第一款 第二款 第三款 第三項 第一款. 安置原因分析.............................................................. 60 被安置兒童之表現所呈現的統計數據...................... 61 兒童安置服務主要學說理論...................................... 61 依附理論(Attachment Theory) .................................... 62 社會學習理論(Social Learning Theory) ..................... 63 充權觀點 (Empowerment) ......................................... 63 現代兒童照護服務的開啟.......................................... 64 1948 年兒童法............................................................. 64 iv.

(6) 第二款. 政府委外的福利輸送模式.......................................... 66. 第三款. 邁向 1989 年兒童法的時代 - 規範形成之理念基礎 .. ...................................................................................... 66. 第二節. 英國兒童安置的法律架構及規範...................................................... 68. 第一項 第一款 第二款 第二項 第一款 第二款. 1989 年兒童法及其他相關法令................................. 68 主要法律規範及法律位階.......................................... 68 法律規範的基本原則.................................................. 70 進入安置體系之相關規範.......................................... 73 強制安置之法源依據.................................................. 73 安置與否的決定.......................................................... 76. 第三款 第三項 第一款 第二款 第四項. 不得限制被安置兒童人身自由及例外規定.............. 77 有關安置機構之主要規範.......................................... 80 兒童之家的法律定義.................................................. 80 兒童之家內部設施及工作人員之規範...................... 80. 立地方機關委外契約範本之檢視與思考...................... 83. 第五項 第一款 第二款 第六項 第七項. 爭議解決及救濟.......................................................... 85 地方機關之內部申訴機制(complaints procedure) .... 85 司法程序中兒童權利的保障...................................... 87 地方機關之賠償責任.................................................. 90 安置機構之評鑑.......................................................... 92. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 第四節. 小結. sit. er. ...................................................................................... 97. al. v i n 國際公約的啟示C h - 兒童權利在我國兒少安置保護法律規範之 engchi U 體現.............................................................................. 99. 臺灣與英國兒童安置保護法制之比較和啟示 ......................................... 99. n. 第伍章. y. 兒童為權利主體在英國機構安置相關規範落實之思考.................. 94. io. 第三節. 第一節. 第一項 第一款 第二款 第二項. 憲法層面之保障.......................................................... 99 兒童受安置服務權利之憲法基礎.............................. 99 國際兒童權利公約在我國法上之效力.................... 100 法律層面之保障 – 兒童及少年福利與權益保障法之. 新修訂. .................................................................................... 104. 第二節. 國內機構中兒童權益之保障 – 典範移轉之省思.......................... 106. 第一項 第一款 第二款 第三款 第三項. 安置期間兒少家庭權之保障.................................... 107 與父母親人會面聯繫的權利.................................... 108 安置期間人身自由的權利........................................ 110 被安置兒童及少年之表意權.................................... 114 政府確保民間安置機構服務品質的義務.............. 116 v.

(7) 第四項. 爭議處理及救濟機制.............................................. 119. 第五項. 我國法令及委外契約修正之初步建議.................... 120. 第三節 第陸章. 小結. .................................................................................... 123. 結語 ........................................................................................................... 125. 參考文獻. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(8) 第壹章. 第一節. 緒論. 研究主題與背景說明. 近年來在全球少子化的趨勢下,國內生育率也隨之屢破新低1,多數的孩子 都是家中的寶貝,享受著父母的呵護及陪伴。但是,在我國約 500 萬名兒童及少 年的人口中2,每年約有 5,000 名3因為家庭喪失功能、遭受虐待、抑或基於本身 行為等因素而透過國家福利體系接受「安置服務」的兒童及少年。所謂安置服務, 一般可分為機構安置與家庭式寄養4。這些離開原生家庭接受安置服務的未成年 人中,每年皆有 3,000 至 4,000 名兒少會進入機構安置的處遇體系,也就是一種 「完全替代家庭的兒少福利服務,目的是為了集體照護那些不能與其家庭同住的 兒少」5。這群進入安置機構的兒童及少年往往有著超乎其年齡所應該承擔的經. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 歷,也因此有著較一般兒童更特殊及多面的需求。當這些兒少沒有選擇,也沒有 維護自身權益的能力時,我們更要思考這些孩子除了因為「問題」或「行為」而 引發注意外,他們的權益是否時常被遺忘了;他們在機構中是否獲得必要之協助 及照顧,對於這群兒少未來的成長及發展係至關重要。. y. Nat. 隨者我國「兒童福利法」及「少年福利法」於 1973 年及 1989 年分別制定6後,. sit. n. al. er. io. 短短不到十年間陸續通過或修訂包括「兒童及少年性交易防制條例」及「少年事 件處理法」等與兒少福祉密切相關之重大法令,這些法令的共同特色之一為凸顯 了國內兒少安置服務的需求,以及國內兒少安置機構的功能及樣貌之多元化7。 也因此,過去數十年來,在不同的法源依據下,除了福利色彩強烈的傳統育幼院 外,專門收容安置少年之安置機構亦快速成立8。不論安置背後欲處理的問題或 1. Ch. engchi. i n U. v. 根據內政部統計,台灣 2010 年的總生育率(每位婦女一生所生育的子女數)已降到低於 1.0 人 , 2009 年 為 1.03 人 , 為 該 年 度 28 個 主 要 國 家 中 最 低 之 總 生 育 率 。 ( 資 料 來 源 : http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm,最後瀏覽日期:2012 年 3 月 12 日)。 2 依據內政部兒童局統計資料,2011 年 12 月底我國兒童及少年人口數為 4,469,350 人,過去十 年來皆維持於約四百五十萬至五百七十萬人間。(資料來源:http://www.cbi.gov.tw,最後更新日 期:2012 年 2 月 22 日/最後瀏覽日期:2012 年 3 月 12 日)。 3 參見內政部統計資訊服務網,兒童及少年保護執行概況、兒童及少年福利服務、兒童及少年福 利機構服務概況 (資料來源:http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm,最後瀏覽日期:2012 年 3 月 12 日)。 4 陳毓文,安置機構處遇計畫的轉銜,論文發表於財團法人勵馨社會福利事業基金會「折翼天使 的另類天堂 — 兒少安置機構現況與展望研討會」 ,頁 77, 2002 年。 5 林萬益,社會福利,頁 254,2010 年。 6 「兒童福利法」與「少年福利法」已於 2003 年 5 月 28 日合併修正為「兒童及少年福利法」 。 7 彭淑華,保護為名,權控為實? - 少年安置機構工作人員的觀點分析,東吳社會工作學報, 15 期,頁 3,95 年 12 月。 8 陳毓文,同註 4,頁 77。 1.

(9) 法源依據為何,安置服務的定位上既然係為一完全替代家庭的福利設施,那麼, 毫無疑問的,相較於將兒童及少年留在其原生家庭或環境生長,採取安置的決定 應建立在安置對該名兒少而言必須是更好、至少不能是更差的一項選擇。 然而,國內近年來許多於兒少安置機構發生之不幸案例則引發我們省思, 現行機構安置的制度是否確實達到安置的保護目的並提供被安置兒少足夠的權 益保障?或者,更具體的說,倘若依照國內外學者普遍認可之見解,機構安置係 一雖有其福利政策上的爭議之處,但仍有其實際上需要之保護模式9,國家現行 法令規範是否足以確保安置機構提供了孩子們更安全、受到更妥善照顧、以及對 其更有利於身心發展的環境呢?去(2011)年,花蓮兩名涉及違反「兒童及少年性 交易防制條例」之未成年少女於試圖逃離安置機構時墜樓身亡。據媒體報導,她 們為了「避開園區布下的天羅地網…從五樓窗戶直接滑到一樓」,而逃跑的原因 是害怕恐將面對「更嚴格的感化教育,因而企圖逃走,尋找自由」10。前(2010) 年,類似事件發生在屏東的某安置機構,一名未成年少女在逃離安置機構時墜樓 身亡,且該事件為同一所安置機構約二年的時間內第二起的類似死亡案件11。事. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 發後,「社會局聲稱當初決定強制安置的是法院,市府只是協助找安置機構而已 並不需負後續責任」12。2008 年,某安置機構少女遭機構內其他異性學員性侵得 逞,機構坦承疏失13。同年,則爆發某安置機構執行長性侵兩名少女的駭人聽聞, 該名執行長多次恐嚇收容少女與其發生性關係,並於應訊時坦承犯行14。除了前 開重大犯罪事件外,國內學者亦陸續對安置機構服務內涵在法律上規範的困境15, 以及本應以福利為本質的安置機構確有越來越「司法處遇化」等問題提出省思16。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 種種問題令人不禁質疑,我國相關法令對於安置機構應有的面貌、服務的標準、 甚至是責任的歸屬等規範是否足以確保被安置兒少的權益不受侵犯,他們在機構 中有否獲得必要之協助使其身心成長得以延續? 9. Ch. engchi. i n U. v. 陳毓文,同註 7;彭淑華,保護為名,權控為實? - 少年安置機構工作人員的觀點分析,東吳 社會工作學報,第 15 期,頁 1-36,95 年 12 月。 10 相關報導詳中時電子報網路新聞,2011 年 9 月 14 日,新聞標題「花蓮家扶希望學員 2 收容少 女開溜 墜樓喪命」(http://news.chinatimes.com/society/11050301/112011091400142.html)。 11 相關報導詳蘋果日報網路電子新聞,2010 年 2 月 15 日,新聞標題「少女 5 樓墜落慘死 – 連 結床單 垂降逃出安置所」(http://tw.nextmedia.com/applenews/article/art_id/33181362/IssueID/ 20120214);及同日新聞標題「援交妹留書法官『我有悔改了』安置所墜亡 兩年前有先例」, (http://tw.nextmedia.com/applenews/article/art_id/33183119/IssueID/20110215)。 12 引自台南市議員邱莉莉部落格新聞報導,見 http://tw.myblog.yahoo.com/liliservice2003/article? mid=5511&prev=5602&next=5511。據報載,案發後少女家屬尋求邱莉莉市議員的協助,召開記 者會並協助少女家屬申請國賠。相關報導參見前註 10。 13 相關報導詳蘋果日報網路電子新聞,2008 年 4 月 13 日,新聞標題「安置機構少女遭姦 國三 院童闖寢室強押摟抱 院方延誤通報被罰」(http://tw.nextmedia.com/applenews/article/art_id/304465 45/IssueID/20080413)。 14 相關報導詳蘋果日報網路電子新聞,2008 年 1 月 31 日,新聞標題「濫權性侵少女 執行長收押」 , (http://tw.nextmedia.com/applenews/article/art_id/30222861/IssueID/20080131)。 15 張紉,少年安置機構的發展與轉變,論文發表於財團法人勵馨社會福利事業基金會「折翼天使 的另類天堂 — 兒少安置機構現況與展望研討會」 ,頁 35, 2002 年。 16 彭淑華,同註 9,頁 3。 2.

(10) 筆者於撰寫本論文時,已於國內某兒少機構擔任志工將近兩年的時間,許 多時刻皆深切感受到這群被安置兒少的弱勢處境,以及他們無法替自己權益發聲 的無奈。但同時間在機構中也看到了國家對於這些未成年人所投入的資源,機構 社工人員所展現的專業,以及他們對於孩子們付出的心血與努力。現實的矛盾不 禁讓人思索,國家所建置的是否是一個可以讓社工發揮所長,並使得這群弱勢的 孩子可以得到最適切幫助的制度。政府每年投入的預算,甚至是逐年增加的機構 數字,當然不足以說明這群在家庭中及社會上皆處於弱勢的兒少已受到妥善的照 護,亦不能證明國家於大量透過民間團體參與及辦理社會福利的同時,有充分顧 及被安置兒少的權益,並確保相關法令以及契約規定提供了被安置兒少必要的法 律保護。因此,本文探討的主要重點包括:. -. 政 治 大. 立. 學. ‧. -. 國內現行法制對於被安置兒少的權益保障為何?本文將嘗試由相關國際 公約以及比較法的角度來釐清機構中兒少權益之具體內容。 再者,本文將就國內外兒少安置機構作一概觀式之介紹,並以其他在兒 少安置體系發展有著更長久歷史經驗國家之法制發展為借鏡,探討國內 外兒少安置機構之法律制度及規範內容,並聚焦於安置中兒少權益之保 障,不論是法律規範的密度或是規範方式,是否有可供國內效法之處? 針對國內現行之法律規範以及涉及機構安置的相關契約,本文希望能於 檢視該等規範及契約後,具體指出有待釐清及商榷之處,並參考國外規 範,提出可行之建議。. ‧ 國. -. sit. y. Nat. n. al. er. io. 兒少安置的議題有越來越受到兒少社會工作學者及團體關注的趨勢,然而卻 鮮少有針對安置機構兒少權益保障相關議題之探討,特別是由法制面出發檢視現 行兒少安置機構相關法律規範及執行對於被安置兒少是否提供適切保障之研究 仍顯不足,因而也引發了本文的寫作動機。. Ch. 第二節. engchi. i n U. v. 研究目的與方法. 第一項 研究目的 根據內政部統計,截至 2011 年 12 月底我國兒童及少年安置及教養機構計 有 120 所,公立 11 所,私立 93 所,公設民營 16 所17。而安置機構實際的福利 輸送模式在過去數十年來更受到英、美各國的影響,不論政策及立法層面都鼓勵 17. 參 見 內 政 部 「 兒 童 及 少 年 福 利 機 構 及 服 務 概 況 」 ( 資 料 來 源 : http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/list.htm ,最後瀏覽日期:2012 年 3 月 12 日)。 3.

(11) 並積極推動民間機構的參與,除公立機構外,「公設民營」或是「委託外包」 (contracting out)」已然成為主要的服務方式。與前述發展併行的是國內公、私部 門對於兒童權益的倡導,例如財團法人中華人權協會自 1997 年起每年均進行「兒 童人權指標調查」 ,內政部兒童局於 2000 年提出「我國兒童人權報告書」並舉辦 「我國踐行聯合國兒童權利公約研討會」等。去(2011)年內政部與「兒童福利聯 盟基金會」更聯手主辦百年首次之「全國兒童少年國是會議」,並以「凝聚社會 各界對於兒童及少年權益維護與發展之共識」為會議之三大主軸之一。種種努力 與具體行動皆展現我國公、私部門對於兒童權益的關心,以及促進兒童權益保障 真正與國際標準接軌的企圖心。 惟本文所關切之機構中的兒少是否於前述各種以提升兒童及少年福祉為 目的之努力中獲得更佳的保障並受到應有的關心與重視?除了本章第一節所述 之機構中兒少死亡的重大事件外,其他與機構中兒少息息相關的議題,包括機構 提供的服務內容及標準,機構人員對於兒少採取的管理模式,以及相關政府機關 對於機構本身的監督等議題對於相關兒少的權益亦十分重要。英國是世界上最早 重視兒童保護的國家,而前述各議題在英國兒童少安置機構的發展及演進中皆受 到廣泛的討論及專家學者的檢視,因此針對機構服務內涵、服務標準以及與政府 間之權責劃分等直接影響被安置兒少權益之事項,多較我國有更詳細的準則規範 或實務案例的累積。例如,英國雖為案例法(case law)之法律體系的國家,其法律 的規範密度一般而言或許不似大陸法系的國家縝密,但自從 1980 年代陸續爆發 數起重大機構弊案後,透過主管機關制定之一系列指導方針(guidance)以及委託. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 專家學者所進行之獨立調查報告書(inquiry reports)等規範及專家建議,英國相關 規範對於實務工作如何確保兒少權益,以及侵害前開權益時各執行機構的權責及 責任歸屬等可謂較我國完整及細緻許多。此外,歐洲人權法院為目前世界上最為 重要的區域性常設人權法庭,該法院對於兒童權利的解釋資料極為豐富。由於英 國係歐洲人權公約之締約國,故而就其政府侵害兒童權利的案件,英國人民即有 權向歐洲人權法院提起訴訟;因此,近年來亦有許多英國人民就其政府侵害兒童 權利並向歐洲人權法院起訴的案例值得國內參考。另一方面,國內許多積極參與 兒童福利相關法規改革之學者亦深受英國學術思想的影響,基於前開諸多理由, 本文擬以英國兒童安置保護之法制及規範內涵為比較法之介紹,合先敘明。. Ch. engchi. i n U. v. 爰此,本文期盼藉由文獻的蒐集,整理出安置機構中兒童及少年的權益內 涵,對照我國現行安置機構的相關法律規範,以釐清我國規範對於機構安置之兒 少是否有權益保障不足之處,並實質檢視該等兒少權益保障落實之情況。比較法 之層面則將著重於英國法制經驗之參考,試圖提出法律制定或修正上之建議,期 能為這群弱勢兒少之權益保障盡一點棉薄之力。. 第二項 研究方法 4.

(12) 一、 文獻分析法: 在文獻部分,英國兒少安置制度歷史久遠,累積之文獻著作相當豐富,且過 去二十年來對於安置機構之法制改革亦有諸多討論。本文以英國 1989 年兒童法 (Children Act 1989)及其相關補充性規定為核心,而相關之專書、期刊、政府 研究報告及實務上之裁判案例均為本論文寫作之重要依據。研究方法則係採文獻 分析法,透過檢視與整理文獻內容,了解英國兒童權利思潮及兒少安置制度的歷 史演進,企圖對目前英國制度之演進變遷及歷次改革重點為一概觀的理解。另外, 由於社會工作領域學者專家對兒少安置制度的研究,不論是著重於安置制度的成 效抑或是機構內管理手段對於兒少權益侵害的爭議,皆頗為豐富。因此,本文亦 嘗試進行法律制度分析與社會工作實務研究的整合,亦即藉由社會工作的實證研 究,突顯現行機制的困境並思考對我國法制思維模式及未來修法可能帶來之影響, 希望能藉此對我國法律規範提出具體可行之建言。. 立. 二、 比較分析法:. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 英國是世界上最早重視兒童保護的國家,其兒童保護的思想理念以及立法方 向對於包括美國等許多英語系國家於此領域的發展有相當的影響力。雖然我國與 英國之法律體系有所差異,但規範目的及精神則屬一致,亦即國家負有保護兒童 的義務,在家庭功能喪失、兒童無法於其原生家庭獲得適當養育的情況下,國家. y. Nat. sit. er. io. 應提供兒童必要的安置服務。此外,英國於兒童安置保護之法律規範及學術研究 已累積相當之成果,希望藉由兩國制度之研究比較,作為我國未來修法之參考。. al. n. v i n 第三節 C h研究範圍及章節架構 engchi U 第一項 研究範圍 我國目前兒童少年保護機制係以安置為主軸,而安置服務分為家庭寄養及機 構安置兩大類已如前述,而進入國內安置體系的兒童多接受機構提供之安置服務。 故本文係以兒少機構安置為探討核心,而不及於家庭寄養之兒少保護模式。再者, 依據國內兒童及少年福利與權益保障法相關規定18,父母於特定情況下亦得主動 向相關單位申請安置或輔助,惟此種自願型安置雖有其法律依據,但在國內並非 多數,因此除本文特別註明外,亦不在本文討論範圍內。此外,兒少安置此一議 題所涉及之層面相當廣泛,由決定安置到結束安置亦涵蓋不同之實務運作階段, 18. 詳該法第 52 條及第 62 條規定。 5.

(13) 故除另有說明外,本文探討之焦點將著重於進入機構安置體系之兒少相關權益之 保障,特別是國際公約中所明文規範之權利項目。另針對英國比較法之相關介紹, 由於英國王國(the United Kingdom of England)係由英格蘭(England)、威爾斯 (Wales)、北愛爾蘭(Northern Ireland)及蘇格蘭(Scotland)所組成,本文就英國法律 制度之探討係以英格蘭之制度為基礎,不及於其他三個地區,特此說明。. 第二項 章節架構 本文之架構分為六章,首先在第壹章「緒論」說明研究背景及動機,提出 問題,並說明研究方法及研究架構,引導出研究主題。其次,於第貳章「臺灣兒 少安置機構法制介紹」中,則分析在我國法制架構下目前兒少安置機構的樣貌為 何?相關法律有哪些規範重點?而哪些議題長期以來係法律與社會工作之學者 與研究者探討之重點?以及法律實務適用的情況為何?. 政 治 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第参章「機構中兒童及少年的基本權利 - 相關國際公約之基本原則及規範」 將回溯兒童於歷史及國家政策中地位的轉變,並以國際公約對於兒童權利保障的 中心思想,探究兒童為權利主體此一上位概念的實際意涵為何?在具體落實過程 中須具備哪些基本轉變?接著進入第肆章「英國兒少安置機構之概況及法制」, 介紹英國針對兒童機構安置的主要法律規範為何?該國相關規範背後有哪些重 要的理論基礎?而英國政府近年來對於兒童保護政策及法律的制定又是如何的. y. Nat. er. io. al. sit. 與實務及學術研究密切互動?. n. 第伍章「臺灣與英國兒童安置保護法制之比較和啟示」則係針對第参章所提 出之國內現狀的困境,以國際法規範及英國法制為核心,比較觀察兩國法制,並 由此歸納出對臺灣未來法制發展之初步想法,並提出國內現行兒少保護安置實務 面應可進一步思考之方向與問題。第陸章「總結」為本文之結論,期待建構一個 以「兒童權利主體」為中心之保護安置機制,重視兒少之個別差異及需求,保障 兒童各項基本權利,並透過國家積極提供適切的安置服務,讓這群弱勢兒童在邁 入成年之際能獲得他們應有的人生機會。. Ch. engchi. 第四節. i n U. v. 名詞界定. 一、兒童及少年:兒童及少年福利與權益保障法第 2 條規定該法所稱之兒童及少 年,指未滿十八歲之人;所稱兒童,指未滿十二歲之人;所稱少年,指十二 歲以上未滿十八歲之人。此外,於特定緊急安置等保護措施時,兒童及少年 福利與權益保障法則又例外適用於十八歲以上未滿二十歲之未成年人。除特 6.

(14) 別註明外,本文所稱兒童係指包括少年之未滿十八歲之人。 二、兒少安置機構:依據兒童及少年福利與權益保障法第 50 條之分類,兒童及 少年福利機構包括(一)托育機構;(二)早期療育機構;(三)安置及教養機構; (四)心理輔導及家庭諮詢機構。本文所謂兒少安置機構係指這四類中的第三 類,即安置及教養機構。此外,各國對於兒少安置機構之名稱用語不盡相同, 本文第肆章所介紹之英國兒童安置機構實務上多稱之為兒童及少年「居宿型 照護」(residential care),其範圍涵蓋 1989 年兒童法所稱之兒童之家(children’s home),前開兒童之家與國內之兒少安置機構頗為類似。相關介紹詳參本文 第第肆章之說明。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(15) 第貳章. 臺灣兒少安置機構法制介紹. 國內社會工作領域之學者張紉教授曾指出,我國於 1970 年代至 1980 年代間 密集通過或修訂了「兒童福利法」 、 「兒童及少年性交易防制條例」及「少年事件 處理法」等法令,而該等法令的共同特色之一為其皆凸顯了國內兒少安置服務的 需求,以及國內兒少安置機構的功能及樣貌之多元化19。也因此,過去數十年來, 在不同的法源依據下,除了救濟性質濃厚的育幼院外,以少年為主要收容安置對 象之安置機構亦陸續成立20。依據這些法令的規範,安置機構的設置及服務規劃 已成為實務工作的重要項目,特別是由近年來的研究資料顯示,兒少安置的對象 已「從單純的家庭變故因素、經濟困難、到受保護個案、從事性交易之虞的兒童 少年及感化教育等」21,而也因為服務對象趨向更多元化,服務提供者所面臨的 挑戰也越來越大,安置服務應更為專精22。. 政 治 大 2011 年 2 月 15 日,農曆大年初二,國內某家安置性交易少女之機構發生被 立 安置少女試圖從位於高樓層之院房利用床單攀垂而下逃離時墜樓身亡的意外,該 ‧. ‧ 國. 學. 起事件為同一所安置機構約二年的時間內第二起的類似死亡案件。據報載,該名 少女之父親已過世,由母親獨力扶養三女一男,少女為長女,進入機構前就讀於 某所高職,半工半讀,且「常常拿錢回家,十分孝順、懂事,直到警方找上門, [母親]才知道女兒援交賺皮肉錢貼補家用,心痛不已」23。事發後,少女之母親. y. Nat. 於整理少女遺物時發現一封少女寫給法官的信,信中少女請求法官裁定讓她回家,. sit. n. al. er. io. 並寫到「法官,我知道錯了,我已悔改,我想回家幫忙媽媽,負擔一些家務事, 照顧弟弟、妹妹」 ;對於女兒向法官提出之請求,母親表示: 「女兒的信刺痛我的 心,要不是家境不好,女兒不可能出賣肉體,是我太沒用,害死女兒。但○○醫 院至今一句對不起也沒,誰能還我們公道?24」。. Ch. engchi. i n U. v. 「誰能還我們公道?」- 這是少女母親於其女兒身亡後的泣訴。然而,由媒 體報導的內容來看,不論是地方社會局或是安置機構似乎皆未對此事件負法律上 的責任25,少女母親於社會局及機構互相推卸責任的情況下轉而求助於市議員尋 求公道。面對這起新聞,我們或許會認為倘若該名少女一開始未從事性交易即不 會遭強制安置,或者假使她沒有違反規定試圖逃離機構也不會衍生出後續的悲劇。 19. 張紉,同註 15,頁 30。 彭淑華,同註 9,頁 3。 21 翁毓秀,臺灣地區兒童少年安置照顧的發展與未來,社區發展季刊,第 133 期,頁 296,100 年 3 月。 22 翁毓秀,同前註。 23 同前註 11。 24 據報載,檢察官於該案中將機構管理人員以業務過失致死起訴,經一審法官認定無業務過失 而判決無罪,同前註 11。 25 同前註。 8 20.

(16) 然而,如果我們設身處地的考量少女的死亡背景,包括少女從事性交易以貼補家 用卻遭強制安置、安置後無法回家過節、以及她試圖透過書信向法官表達其想法 等現實狀況,我們如何苛責少女逃離機構的舉動?對於這些試圖逃離機構的兒少 而言,他們必然是在沒有其他選擇的情況下,抱著再無其他更好的方式可以離開 機構的想法,才會異想天開的用床單從高樓攀爬而下。也因此,對於法院做出安 置裁定到安置執行的這一連串安置過程,我們不得不質疑,法院或社會局是否曾 考慮過以其他支持性福利措施代替強制安置這些少女?被安置兒少為何不能直 接向機構表明想回家過節並與機構人員進行討論,而必須採取逃離的手段?家長 對於子女於機構中之處境難道無任何申訴管道嗎?為何機構中的兒少一而再的 冒著生命危險逃離機構?一言以蔽之,到底是哪個環節出錯了導致安置機構中的 兒少屢屢嘗試以激烈的手段換取自由? 有鑑於前述個案引發之種種問題,本章擬以被安置兒少進入安置機構的各階 段時程來探討我國兒少安置機構相關的法律規範 – 由兒少進入安置機構的原因、 安置決定的作成、到兒少進入機構後涉及其權益的規範。這樣的階段分類應可與 兒少保護實務的工作流程相互對應 – 即由收到通報、接案、調查評估、成案、. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 處遇評估、到轉介或結案26。除相關法律規範的整理及介紹外,為能更貼近法律 規範對於被安置兒少所代表之意涵,相關內容將一併參考筆者所蒐集到之機構實 務現狀資料,希望能藉由對實務運作的理解更具體及深入探討現行規範是否有值 得商榷及省思之處。. sit. y. Nat. 安置處遇之進入及前階考量. io. er. 第一節. al. n. v i n C h安置服務的法源依據 第一項 engchi U 第一款. 相關法令簡介. 我國安置服務的起源主要始於幾部青少年相關法令的制訂或修正,其中以保 障未成年人福利的「兒童及少年福利及權益保障法」,為防制兒童及少年為性交 易對象事件之「兒童及少年性交易防制條例」,以及「少年事件處理法」等三部 法令最為重要27,以下就這三部法令目前所規定之安置原因為說明: 一、兒童及少年福利與權益保障法. 26. 參 考 「 各 直 轄 市 、 縣 ( 市 ) 政 府 兒 童 及 少 年 保 護 工 作 流 程 圖 」, 可 於 內 政 部 兒 童 局 網 站 (http://www.cbi.gov.tw)下載。 27 張紉,同註 15,頁 33-34。 9.

(17) (一) 緊急安置(第 56 條):本條臚列發動保護安置之原因共四款,分別為(1) 兒童及少年未受適當養育或照顧;(2)兒童及少年有立即接受診治之必 要,而未就醫者;(3)兒童少年遭遺棄、身心虐待、買賣、質押、被強 迫或引誘從事不正當之行為或工作;及(4)兒童及少年遭受其他迫害, 非立即安置難以有效保護。 (二) 因兒少本身行為之安置(第 52 條):此條係針對品行不端、暴力等偏差 行為兒少,主管機關得依其父母、監護人或其他實際照顧者之申請或 經其同意,協調適當之機構協助、輔導或安置之。 (三) 不幸兒童及少年安置(第 62 條):當家庭發生重大變故,致無法正常生 活於其家庭之兒少。 二、兒童及少年性交易防制條例:依本條例第 15 條第 1 項之規定,由相關官員 所組成之聯合稽查小組或是任務編組,於查獲從事性交易或是有從事性交易 之虞之兒童或少年時,應於二十四小時內將該兒童或少年移送於直轄市或縣 市主管機關所設置之緊急收容中心。. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 三、少年事件處理法:. ‧. (一) 情節輕微不付審理者(第 29 條):少年法院依少年調查官調查之結果, 認為情節輕微,以不付審理為適當者,得為不付審理之裁定並以轉介 兒童或少年福利或教養機構為適當之輔導或為其他該條所定之處分。 (二) 保護處分(第 42 條):該條所定之保護處分方式包括交付安置於適當之福. y. Nat. er. io. al. sit. 利或教養機構輔導。. n. 另針對這三部法令的服務體系、服務對象及相關法律條文整理如下表:. Ch. engchi. 表 2-1 兒少機構安置服務法源摘要表. 立法時間. i n U. v. 兒童及少年福利與權益保障法. 兒童及少年性交易防制條例. 少年事件處理法. 2004 年立法通過,2011 年為最. 1995 年立法通過. 1962 年 立 法 通. 近一次修正. 過,2005 年為最 近一次修正. 立法精神. 促進兒少身心健全發展,保障. 防制、消弭以兒少為性交易. 保 障少 年健 全之. 其權益,增進其福利。. 對象事件。. 自我成長,調整其 成 長環 境並 矯治 其性格。. 服務對象. 1.. 未受適當養育(第 56 條第 1. 1.. 項第 1 款) 2.. 有需要但未立即就醫者. 2. 10. 從事性交易或有從事之. 第 29 條. 虞者. 1. 不付審理之轉. 從事性交易但有罹患愛. 介處分者.

(18) 3.. (前條第 2 款). 滋病、懷孕、外國籍、來. 2. 裁定應接受保. 遭遺棄、買賣或從事不正. 自大陸地區等情事者另. 護管束之保護. 當行為或工作者(前條第 3. 行安置. 處分者(修法. 款). 後新增之「安. 4.. 遭受其他迫害(第 4 款). 置輔導處分」). 5.. 因兒少本身行為之安置 (第 52 條). 6.. 家逢變故者(第 62 條). 機構安置. 緊急庇護中心. 緊急庇護中心. 型態. 中、長期收容中心. 中途學校. 中途之家. 中、長期收容中心 筆者整理並修改自陳淑娟(2006),表 1 及表 2(頁 18、21)28。. 政 治 大 國內學者施慧玲教授及張紉教授皆曾由法制的觀點分析這三部法令的原則 立 及理念 :少年福利法(兒童及少年福利與權益保障法的前身之一)的立法動機是 29. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 問題30。. ‧. 為了因應少年犯罪問題,在法規範的精神上,試圖跳脫刑罰體系,採福利司法取 向,並輔以強化家庭的福利服務,但在執行的層面卻偏重以公權力的介入與福利 機制取代家庭職能。因此,該等法令雖為以福利服務為取向之法律規範,但強調 的並非社會福利的輸送,而是兒童或少年行為之管制及對特定處境兒童的安置等. n. al. er. io. 兒童與少年性交易防制條例的制定,源於國內所謂的「雛妓問題」,並歷經 張紉教授形容的「三階段處遇謬論的發展」31,即由第一階段將兒童及少年視為 在親權濫用下的「受害人」,到「性交易」階段,依兒少有無性自主權、性行為 本身是否為交易行為來區分,到第三階段的「非行階段」32,直接將該等行為認 定為偏差行為,因此需強制輔導或治療,並與社會隔離33。此種措施也屢遭學者 批評已偏離保護之實,而且儘管不同階段所欲處理的問題有所不同,卻仍毫無差 別的一律以公權力強制將兒少予以安置的手段介入家庭,並將兒少隔離於機構中 漠視其權益的做法,已明顯忽略兒童與家庭的親情聯繫以及家庭可發揮之教養功 28. Ch. engchi. i n U. v. 陳淑娟,建構收容非自願少年安置機構之行動研究 – 從權力觀點的解釋,東吳大學社會工作 學系論文,2006 年。 29 以下論述主要摘錄自施慧玲,兒童及少年性交易防制條例之立法意義與執法極限 – 一個應用 法律社會學的觀點,律師雜誌,第 222 期,1998 年;施慧玲,少年非行防治對策之新福利法制 觀 – 以責任取向的少年發展權為中心,中正大學法學集刊,創刊號,1998 年;張紉,同註 15。 30 施慧玲,同前註。郭明政, 《中華民國發展史‧政治與法制》社會福利與社會保險,2011 年, 頁 11。 31 張紉,同註 15,頁 34。 32 同前註。 33 同前註。 11.

(19) 能。 少年事件處理法於 1997 年修正時大幅引進福利取向,以少年保護為本位, 強調少年司法的功能即在維護少年福利,藉由公權力之行使,選擇適當的處遇機 制,協助非行少年脫離不利其生長之環境。因此,對於觸犯輕微非行事件的少年, 儘量採取轉向制度,即儘可能不經司法機關審理而轉至社區處遇,避免禁閉的矯 治模式以及刑事的處罰會對少年烙印下標籤的影響34。轉向安置的法律依據為少 年事件處理法第 29 條及第 42 條,針對家庭功能不彰而無法讓少年返家並進行社 區處遇之兒少,前開規範希望透過暫時性替代家庭的環境,提供少年身心發展所 需之協助35。不過,張紉教授曾指出,在立法目的上,此法對於少年的非行行為, 「仍有消極面的做法,即是調整不適合少年成長發展的環境,將他們暫時性的與 失調的家庭、學校或社會隔離」36。. 政 治 大. 如前所述,這三部法令雖皆強調對於兒少的保護及福利面向,但是對於如何 能達成此目標、為達成此目標相關單位及安置機構的服務措施應為何卻未具體說 明。從社會工作的角度,張紉教授多年前即指出,這三法在規範內容中並未明定 具體服務措施的規範方式, 「未嘗不是賦予機構增權的方式」 ,或許也讓機構有空 間可以形成一個可以由「國家、親權人、青少年及機構互相對話的空間」37。對. 立. ‧ 國. 學. n. al. Ch. sit. io. 第二款 法令執行面的分析. er. Nat. y. ‧. 此期許,本文後續將嘗試藉由法律面探討國內在缺乏整體一致性的規範框架下, 近年來兒少安置機構的發展是否已充分發揮法律所提供的空間,並針對兒少的不 同處境、安置原因、需求設計出符合兒少個別性及差異性的福利服務?. i n U. v. 倘若進一步分析被安置兒少進入機構安置體系的原因及法律依據,目前國內 尚無針對機構安置兒少最初入園安置原因之定期官方統計38。依據彭淑華教授受 內政部委託進行之「九十五年度兒童及少年安置及教養機構聯合評鑑總報告」, 在兒童之安置中,以「單親無力教養」 、 「家遭變故」 、 「保護安置」及「父母雙亡」 39 占問題類型之前四位 ;針對青少年的安置,由機構收容的問題類型來看,以「保 護安置」為對象之機構為數最多,其次依序為「法院轉介」 、 「性交易」 、 「單親無. engchi. 力教養」 、 「家遭變故」 、及「父母雙亡」等,顯示出少年問題的多面性,而由「法 34. 曾華源、白倩如,家庭 VS.房舍:台灣轉向安置機構對偏差行為少年福利品質之研究,兒童及 少年福利期刊,第 16 期,頁 36,2009 年。 35 同前註。 36 張紉,頁 34。 37 同前註。 38 根據內政部 99 年第 50 週兒少保護統計,同期各縣市政府為避免兒童及少年生命、身體或自 由有立即之危險或有危險之虞而予以保護處理安置情形者有 9,064 人次, 較 98 年同期增加 30.6 %,惟相關統計資料並未針對緊急安置以外之兒少安置人次進行統計。 39 引自翁毓秀,同註 21,頁 301。 12.

(20) 院轉介」與「性交易」等問題類型也可看出與兒童及少年性交易防制條例及少年 事件處理法修正通過直接有關40。 值得注意的是,由實務上兒少安置機構的收容對象可以發現許多機構並不限 於僅僅安置單一法源依據或安置理由之兒少,如機構同一時間有受虐遺棄的少年、 受性侵害的少年、依兒少性交易條例安置的少年、法院轉向的少年等。以臺北市 之兒少安置機構為例(詳附件一), 16 家兒少安置機構中有 4 所被安置兒少係因 不同法源(「兒童及少年福利與權益保障法」、「兒童及少年性交易防制條例」及 「少年事件處理法」)進入機構。這些兒少進入安置體系的原因不同,其需求及 機構人員須處理的情況亦應有所差異;誠如國內有研究者提出之觀察,這種實際 運作上把「不同屬性的少年安置在同一機構,提供居宿、庇護、生活照顧與管教 等服務,的確也是耐人尋味的現象」41,而由彭淑華教授之研究中更可發現混合 安置的現狀實際上是政府礙於資源而採取的變通模式42。倘若此係國家礙於現實 考量下不得不為之做法,那麼我們更應思考透過何種機制來彌補該等做法可能對 兒少權益造成的傷害(詳本文第伍章第二節第二項)。. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. 第二項 公權力的介入. ‧. y. Nat. 就國家以公權力介入兒童保護之法律修訂,彭淑華教授曾提出兒童福利法 1993 年之修正對國內兒童保護工作的法制發展具有里程碑的意義 - 該次修正時. sit. er. io. 增列諸多有關保護受虐及受疏忽兒童的條文,如「通報、安置保護、監護權轉移 及主管機關權責」等規範43,其特點之一即是「加重政府對於兒童保護公權力的 介入,使兒童保護工作更具法源依據」44。首先,實務上安置的啟動雖多由主管 機關行使公權力強制安置,但亦得由兒少之父母或監護人等於符合安置要件時向 主管機關申請為之45。保護安置之發動機關為「直轄市、縣市之主管機關」,並 依同法第 6 條規定,在中央為內政部,在直轄市為直轄市政府,在縣市為縣市政 府。另依同法第 53 條第 3 項之規定,主管機關於知悉或接獲通報有虐待兒少或 其他需由國家介入保護兒少之相關情事後,至遲不得超過二十四小時即必須進行. n. al. 40. Ch. engchi. i n U. v. 同前註,頁 302。 陳玫伶,兒童少年機構安置服務的內涵與展望,社區發展季刊,第 114 期,頁 332,2006 年 6 月。 42 彭淑華,機構安置:保護他(她)?傷害他(她)?-兒童少年保護工作人員眼中的機構虐 待圖像,東吳社會工作學報,第 16 期,頁 21,民國 96 年 6 月。 43 彭淑華,台灣兒童少年福利政策與法令制度之發展,社會福利模式 – 從傳承到創新研討會, 頁 7。 44 同前註。 45 兒童及少年福利與權益保障法第 56 條第 1 項規定, 「兒童及少年有下列各款情形之一,非給予 立即保護、安置或為其他處置,其生命、身體或自由有立即之危險或危險之虞者,直轄市、縣(市) 主管機關應予緊急保護、安置或為其他必要之處置」 。 13 41.

(21) 處理,實務上以派遣社工人員對兒童及少年家庭進行調查為主要處理模式,如經 評估需對兒童少年進行保護安置,便會依同法第 56 條第 3 項規定,採用家庭寄 養、交付適當之兒少福利機構或安置機構中的其中一種方式進行安置46。 第一款 安置與否的決定 依現行兒童及少年福利與權益保障法第 56 條第 1 項規定,主管機關必須於 「非立即給予保護、安置或為其他處置,其生命、身體或自由有立即危險之虞」 時,方能主動啟動保護安置。相較於先前兒童福利法第 15 條係以兒少之生命、 身體或自由「有明顯而立即之危險」為啟動之時點,立法者於 2003 年將兒童福 利法及少年福利法合併時考量實務上常發生兒童保護案件因未予以緊急安置,而 發生不幸事件,故放寬保護安置之適用要件47。因此,修法後將安置啟動的時點 提前至「有危險之虞」,不待明顯而立即危險之發生,以擴大保護網並爭取寶貴 的救援時間。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 儘管法律規範已朝向積極主動介入家庭事務的態度,以避免兒少在家中遭受 不當的對待,但在法規實際運作的層面上,由近年來涉及父母攜子自殺及兒童虐 待(如 2010 年發生之曹小妹母女燒炭自殺事件及 2011 年之新竹女童虐死案48). ‧. 等社會事件或可觀察到,國家公權力介入時點及方式的拿捏很大程度上取決於社 工人員的專業判斷。新竹女童虐死案即為我國監察院首度針對虐童案進行彈劾的 案件,監察委員認為「社工經驗不足,誤判狀況,人力不足也沒有積極處理,根. y. Nat. sit. n. al. er. io. 本是漠視兒童人權,有虧職守」49。監察院將該案定為指標性案件,並對類似延 誤安置的虐童案件一併展開調查,期望能讓孩子不再死於家庭暴力之下。不過, 面對社會的責難,社工亦發出「非戰之罪」之不平之鳴50。針對社工於此類事件 中是否有可歸責並應受法律檢視的問題,本文第肆章將藉由英國的實務經驗為比 較法的思考。. Ch. 第二款. engchi. i n U. v. 安置模式的決定. 一旦安置評估的流程啟動後,接下來重要的階段即為不同安置服務模式間的 選擇。如前所述,安置服務一般可分為「家庭寄養」與「機構安置」,惟相對於 兒童,青少年進入安置機構的情況較為常見,原因除考量青少年本身自我照護能. 46. 參閱劉有志,我國兒童及少年保護安置制度之研究,國立中正大學法律研究所碩士論文,2004 年,頁 78-79。 47 參閱立法院公報,第 92 卷,第 23 期,院會紀錄,頁 226-231。 48 相關報討詳參 TVBS-N 網路新聞(http://www.tvbs.com.tw/news/news_list.asp? no=anita1989201 11022001013)。 49 同前註。 50 如社工專業協會副秘書長之公開投書,詳參 http://blog.roodo.com/tasw/archives/2652866.html。 14.

(22) 力較佳,機構式環境使其有機會與同儕共同生活外51,許多青少年本身的行為問 題亦使得寄養家庭接受意願不高52,因而增加青少年個案進入機構安置的機率。 但是,不論是針對兒童或少年的保護工作,在長期寄養照護體系中,以安置機構 最被詬病53。雖說「安置機構往往被視為維護工作中的最後選擇(the last alternative for children)」54,只有在家庭式服務無法被提供或基於安全考量,機構式安置才 會被列入考慮,而且兒童及少年福利法施行細則也反映了前開思維,並明文規定 安置的優先順序以親屬寄養優先、一般家庭寄養其次、最後才是機構安置;但由 實際數據可以看出安置於機構的兒少與安置於寄養家庭的兒少人數比例卻是約 為 3:2(表 2-2),因此,機構安置仍是國內安置制度中最主要的型態,法規的原 則與實際的執行情況確實存有落差。 表 2-2 臺灣兒童及少年家庭寄養與機構安置人數之分佈情況 家庭寄養人數(人). 1,905. 2009. 置總人數比例. 3,609. 5,122. 70%. 3,619. 5,524. 66%. 1,761. 3,453. 5,214. 2008. 1,849. 3,430. 5,279. 65%. 2007. 1,941. 3,158. 5,099. 62%. 2006. 2,031. 3,010. 5,042. 2005. 2,025. 2,943. 4,968. 60%. ‧ 國. 2010. 立. 機構安置占家外安. ‧. 1,513. 家外安置總人數(人). 政 治 大. 66%. 60%. Nat. sit. 學. 2011. 機構安置人數(人). y. 年度. 資料來源:內政部統計資訊服務網,兒童及少年保護執行概況、兒童及少年福利服務、兒童及少. io. al. n. 2012 年 3 月 12 日)。. er. 年福利機構服務概況 (資料來源:http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm;最後造訪日:. Ch. 第二節. engchi. i n U. v. 安置保護之執行. 第一項 政府委託兒童少年安置機構辦理安置服務的發展趨勢 第一款 兒少安置機構現況簡介. 51. 翁毓秀,同註 21,頁 294。 同前註。 53 彭淑華, 「寧缺毋濫」?「寧濫毋缺」?兒童少年工作保護工作人員機構安置決策困境之研究, 中華心理衛生學刊,第 20 卷,第 2 期,127-154 頁,頁 129,2007 年。 54 同前註,頁 128。 15 52.

(23) 截至 2011 年 12 月底我國兒童及少年安置及教養機構計有 120 所,公立 11 所,私立 93 所,公設民營 16 所55,顯示了目前兒少機構安置的服務提供係以「私 立」單位及「公設民營」為主;其中,臺北市共有 16 所安置及教養機構,包含 私立 11 所及公設民營 5 所56,亦即全數均為「私立」單位或以「公設民營」之 方式經營。近年來此二種安置機構的數量以倍數增加,公立安置教養機構數量則 僅為五年前的一半,消長之間明顯呈現出我國政府與民間團體合作辦理兒少服務 的福利模式的蓬勃發展,已明顯成為國內兒少福利的主要輸送模式。 回顧我國過去數十年兒少安置機構的發展,兒少安置機構最初係以兒童福利 工作中之孤兒院等救濟性質業務為主,且民間的社會慈善事業相對較為蓬勃57。 依據國內民間單位的研究,國民政府遷臺前即有例如中華慈幼會及兒童保育之家 等民間機構於抗戰時期從事戰區兒童救護並設立教養院所的工作。國民政府遷台 後,面對廣大失依兒童的收容安置問題,各級地方政府在民國 40 至 60 年代除積 極鼓勵民間慈善團體提供機構型收容服務外,政府本身亦廣設公立育幼院及救濟 院等58。今日研究者普遍指出我國政府積極委託民間辦理服務委託的開端係始於 政府部門於民國 72 年委託臺北市家扶中心辦理兒童寄養家庭服務,而此種公、 私部門聯合提供社會福利的模式主要是受到英、美 1960 年代後福利民營化、私 有化思潮的影響。當時西方福利國家的理想在政府經濟財政上受到衝擊之下面臨 極大的考驗,故而各種對於福利國危機聲討的浪潮相繼湧現。一反過去三十年來 以公共政府為主的福利提供,公部門開始以透過與民間合作的方式期待為西方福 利國家開創出一條新出路,並在此理想中冀望透過雙方的優勢創造出雙贏的策略. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 59. sit. n. al. er. io. 。政府不再是福利服務的唯一提供者,政策及立法的取向皆鼓勵民間部門的參 與,以降低政府支出並改善效率。. Ch. i n U. v. 受到這股民營化思潮影響,就我國兒少安置機構而言,政府與民間單位合作 最常使用的策略同樣也是以政府與非營利組織(non-profit organizations)透過正式 契約來建立合作關係以辦理安置服務。在此種契約委託關係下,政府介入服務提 供的程度即因合作方式不同以及政府所扮演的角色而有所區別。依據內政部 (1996)「推動社會福利民營化實施要點」 ,購買式服務契約可分為兩種:(一)公設 民營,指由政府提供土地及建物等硬體設備,民間負責經營管理,雙方簽署經營. engchi. 管理契約,本章前述之 5 所臺北市公辦民營兒少安置機構即採這類方式推展。(二) 55. 同註 17。 臺北市政府最新兒少安置機構收容概況表(資料來源:http://www.dosw.taipei.gov.tw/i/i0300.asp? fix_code=0103008&group_type=1&l1_code=01&l2_code=03, 最後更新日期:2012 年 1 月 20 日/ 最後瀏覽日期 2012 年 3 月 12 日)。 57 兒童福利大體檢,台灣總體檢系列 4,二十一世紀基金會主編,中華徵信所出版,頁 179-182, 1998 年。 58 同前註。 59 何凱維,非行少年司法轉向安置輔導保護處分司法單位與社福機構之契約關係 – 以南投地方 法院與南投家扶中心為例,靜宜大學青少年兒童福利研究所,頁 18,2003 年。 16 56.

(24) 委託服務,亦即政府不提供土地及建物,直接向民間單位購買服務,也就是政府 購買的是包括簽約者所擁有的設備折舊及人力成本60,如兒童寄養服務及青少年 自力方案等。兩種模式皆涉及社會福利民營化下政府與民間單位如何透過契約的 安排及簽定來提供特定的福利服務,因此均需妥適管理。對照「臺北市政府委託 安置機構簽約名冊」61,不難發現此種購買式服務契約的公私協力方式已然成為 政府提供兒少安置服務最主要的模式。也因此,政府及非政府部門兩個角色的交 叉互動,以及如學者所形容具高度的「複雜性及權變性」62的機制設計,更加使 得被安置兒少的權益如何獲得確保的問題倍受關注。本文第参章及第伍章將進一 步探討此議題主要爭議之處及建議思考之方向。 第二款. 政府委託民間機構提供安置契約關係下之困境. 如國內多位學者所指出,我國社會福利的提供由私部門開始扮演重要角色的 發展大致可分為幾個階段:1970 年代以前,中央政府對於福利的委辦較少介入, 多由地方政府自行規劃辦理;1970 年代到 1980 年代中期,政府逐步建立相關補 助辦法以鼓勵民間參與,此後並開啟了「包裹式『方案委託』」的委託模式;而 後開始出現「公設民營」模式,由政府提供土地及建物,並委由民間經營並提供 服務。1990 年代後,政府陸續頒訂相關要點,其中以 1997 年內政部核定實施之 「推動社會福利民營化實施要點」及其檢附之「委託契約書範本」為我國推動社 會福利民營化最具代表性之依據63。換言之,我國由個案委託到方案委託及公設 民營等階段的實務發展在政策及法制面尚未完整建置前即已行之多年。無論如何,. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 該要點已於 2002 年 5 月 21 日廢止,而牽動其廢止的原因與 1999 年制定之「行 政程序法」 、1998 年制定之「政府採購法」(下稱「採購法」)及 2001 年制定之「促 進民間參與公共建設法」(下稱「促參法」)有密切的關聯64。. Ch. engchi. i n U. v. 國家推動福利服務民營化最常見的方式係透過契約將國家任務移轉由民間 單位提供65。如該契約為公法契約,即應依照行政程序法所規定之程序辦理;而 如為私法契約則無該法之適用。惟誠如許宗力大法官所言,前開公、私法契約之 判斷,「長久以來一直是行政法學界的痛處所在」 66;許大法官更進一步指出, 60. 林萬億等,社會福利公設民營模式與法制之研究,內政部委託研究,1997 年,頁 27-41。 「 臺 北 市 政 府 委 託 安 置 機 構 簽 約 名 冊 」 可 於 臺 北 市 政 府 社 會 局 網 站 http://www.bosa.tcg.gov.tw/i/i0200.asp?l1_code=01&l2_code=03 下載。 62 參閱劉淑瓊,依賴與對抗 ~ 論福利服務契約委託下政府與民間受託單位間的關係,社區發展 季刊,第 5 期,頁 120-134,2007 年。 63 范書菁、彭淑華,契約關係下的兒少保護工作之困境 – 以兒少保護個案處遇服務方案為例, 收錄於「建立臺灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系:公民權利契約觀點」學 術研討會,頁 3-4,2007 年。 64 郭登聰,推動社會福利民營化相關法制的析論,社區發展季刊,108 期,2005 年,頁 43-45。 65 許宗力,從政府改造看民營化的法律問題,收錄於行政院人事行政局主辦,政府業務委託民 間辦理相關法制問題學術研討會論文集,91 年 2 月 7 日。 66 同前註,頁 19。 17 61.

(25) 無論是公法契約或私法契約,一旦落入政府採購法之範疇即應優先適用行政程序 法之程序,而多數民營化契約不論其性質,幾乎皆有政府採購法之適用67。此外, 涉及基礎建設的興建與營運之民營化亦有促進民間參與公共建設法之適用68。在 國家任務民營化的過程中,政府至為重要的工作之一即是找出「最適」的服務提 供者69,而採購法及促參法則係就服務提供者的選定程序提供了具體規範。簡而 言之,依據採購法的規定,政府於委託民間單位提供服務時,必須組成一個評審 委員辦理評選,視情況決定是否公告,再由評審委員會就包括投標者之品質、功 能、價格等事項, 「評定最有利標」(採購法第 56 條)。最後,除有特殊情形者外, 決標後機關應將決標結果公告刊登於政府採購公報,並以書面通知各投標廠商70。 而促參法所規定的程序與前述採購法之規範大同小異71,惟因以下探討之契約範 本均係非依促參法程序而簽訂,固就促參法之相關規定於茲不予論述。 第一目. 社會工作領域之相關研究. 政 治 大 早在 1997 年,學者林萬益等人就社會福利公設民營法制化研究時,即觀察 立 到國內在福利服務民營化發展的過程中也產生了一些令人困惑的現象,例如「政 ‧. ‧ 國. 學. 府在考量委託辦理福利服務時,究竟是應該以提升福利的品質為主要目的還是以 節省政府開支、精簡政府人力為主要目的?畢竟這兩者間經常有難以兼顧的情況, 孰輕孰重是應該謹慎考慮的」72。再者,雙方合作關係之契約規範內容及密度亦 有待進一步考量及補強,詳言之,「…目前政府所提出的委託契約中,除了籠統 地列舉了受託機構所應提供的服務類型和接受服務者的條件,以及既有資產的未. y. Nat. sit. n. al. er. io. 來歸屬外,鮮有契約中明定機構服務品質的考核標準,更顯少提及案主的權益保 障」73。類似之議題在往後十年間持續的受到社會工作研究者的關注,如賴珍如 及施教裕於 1999 年「政府推動契約式福利服務策略之研究」中指出,政府與民 間機構在委辦過程中常產生「契約內容定義不清」 、 「政府在契約協商中的主導性」、 「政府的監督管理方式」及「績效評估制度」等諸多爭議性問題74。值得注意的 是,雖然這些研究至今已超過十年的時間,但由學者在這十餘年來後續研究方向 的發展,可以觀察到研究者對於這個議題的討論依然著重於政府與民間機構間的 關係地位及服務監督管理等問題。為能更明確釐清問題之所在,以下彙整近年來 社會工作界及法學界對於政府福利服務委外的相關文獻及研究結果,並就相關重 67. Ch. engchi. i n U. v. 同前註。 同前註。 69 許宗力,論行政任務的民營化,論文收錄於當代公法新論(中) – 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論 文集,頁 600,2002 年。 70 本段程序之說明參考許宗力,論行政任務的民營化,同前註,頁 603-605。 71 同前註。 72 林萬億等,同註 60,頁 40-41。 73 同前註。 74 賴珍如、施教裕,政府推動契約式福利服務策略之研究,社會工作學刊,第 5 期,頁 95-140; 轉引自范書青、彭淑華,同註 63,頁 13。 18 68.

(26) 要內容扼要介紹。 依據筆者在國家圖書館之碩博士論文的搜尋結果,目前有四篇論文係聚焦於 兒少安置機構與公部門之委託關係。由這些研究所提出之建議可看出,在兒少機 構安置的領域,除一般社會福利契約委外的共同問題,包括專業品質要求不足、 公私部門缺乏夥伴關係及公私部門責任歸屬及釐清外,另以「個案權益維護」的 問題最為顯著(詳筆者整理之「國內兒童及少年安置服務民營化相關研究報告之 彙整」,如附件二)。 前述四篇研究之研究者皆係藉由與社政單位、機構負責人或業務承辦人、社 工人員以及志工之深度訪談來了解機構執行委託合約的狀況及困境。綜合這些研 究的重點及結論以及社會工作學者近年來發表之論述,筆者整理出政府與安置機 構進行契約委託時可能造成犧牲個案兒童權益的原因主要可歸咎於:. 政 治 大 一、 委託契約內容不足或有欠具體,此部分又可分為兩個層面:(一)服務成 立 效達成的付之闕如,以致受託者的服務提供對於個案有何助益及受託者的績效難 ‧. ‧ 國. 學. 以被評估及監督75;(二) 契約條款未具體要求服務標準及內容,服務內容既不明 晰,執行過程乃至於後續評鑑皆無法呈現成果並可能犧牲案主權益76;. sit. y. Nat. 二、 欠缺明確的機構評鑑指標及基準:由於政府並未制定明確的機構評鑑指 標,以致無法具體監督受託單位的執行情形並達成客觀的評估標準77;. n. al. er. io. 三、 服務對象的感受及意見遭到忽視:接受服務者的意見往往因為政府及受 託單位的經費、行政問題等而被犧牲或漠視78。. Ch. engchi. i n U. v. 除上述問題外,安置機構之管理規範造成對於兒童權益剝奪的問題亦受到部 分社會工作領域學者的關注。陳毓文教授及彭淑華教授曾分別發表論文探討機構 管理措施可能帶有「社會控制」的意涵79,甚至構成「機構虐待」的問題80。學 者指出就機構的管理及責任層面來看,機構必然須設立一些規範讓個案遵守,但 值得思考的是,「規範背後的目的為何?是否考量個案之個別差異性?」甚至在. 75. 彭惠,社會福利機構委託之契約管理研究-以台北市少年安置機構為例,國立臺灣大學社會 工作研究所碩士論文,2006 年。 76 江佳霖,社會福利公設民營執行過程之分析-以花蓮縣政府社會局機構委託為例,慈濟大學社 會工作研究所,2000 年,頁 71-72 之焦點訪談內容。 77 沈明彥,社會服務公設民營之研究 – 以嘉義市政府委託 CCF 嘉義家扶中心為例,國立中正 大學社會福利研究所碩士論文,2002 年,頁 105-106。 78 同前註,頁 91-92。 79 陳毓文,2004。 80 彭淑華,同註 42,頁 1-36。 19.

(27) 「安置機構的管理規則中,是否有些即已接近所謂的機構虐待? 81」。彭淑華教 授研究中所涵蓋的探討要點由機構限制個案攜帶個人物品、限制通訊、禁止會客、 獨居之懲罰到機構對所有個案採同一個標準之管理模式的思維等。另外,彭淑華 教授於「保護為名,權控為實?-少年安置機構工作人員的觀點分析」研究中深 度訪談了國內 29 家兒少安置機構,並對機構的管理措施,以及安置機構工作人 員如何看待被安置兒少有深入的探討,可作為本文後續討論之參考。茲摘錄該文 中以機構管理人員為訪談對象,有關機構生活管理以及禁止會客兩個議題之內容 如下: 一、隔離的環境、人身自由之限制 「當送進來這一段時間一定要關,要把他跟外界的交友 隔離…前三個月決定禁止他跟外界接觸…應該是要這樣 子。」. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 「我們首先就要做一個隔離,因為在山區,其實很清楚 的讓這些孩子跟外界有隔離,因為我們很多孩子都來自 於在外面,有一些不是全部的,跟幫派有瓜葛…所以基 本隔離是必要的,那外界也不容易取得聯繫。」. y. sit. io. al. er. 了。」. Nat. 「不行,不可以出去唸書啦!…這個一出去就是不回來. n. 「我們那個喇叭鎖是反鎖的,所以晚上睡覺時我們會從 外面鎖住,然後裡面會按門鈴,如果他有緊急狀況…這 樣可以避免他們晚上出來溜搭,避免逃走…那這個其實 他們來了都知道。」. Ch. engchi. i n U. v. 二、禁止會客 就會客部分而言,彭淑華教授於文中之綜合整理為: 「除了放假制度外, 機構通常另有探視時段,主要是提供少年與其家人會面的機會。有的機構對違規 少年剝奪其會客的權利。對於無法返家,形同禁錮的少年而言,禁止會客亦剝奪 了與家人相處之機會,此種作法亦常引起很多的爭議。」 文末,彭淑華教授提出了她的擔憂:「雖然機構必然會有一些基本規範,然 而畢竟此處所探討的少年安置機構是以少年福祉及權益為主體之福利機構,當安 81. 彭淑華,同註 42,頁 4。 20.

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