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第肆章 英國兒少安置機構之概況及法制

第一節 英國兒少安置機構概況簡介

英國規範兒少安置照護主要之法源依據為 1989 年制定之「兒童法」(Children Act of 1989)。英國兒童安置的模式與國內相類似,係以包括「寄養家庭」以及

「機構安置」為主,後者係為兒童法所稱之「兒童之家」(children’s homes)246。 由兒童之家的定義(詳後述)可知,英國不以「機構」(institution)來統稱提供集體 照護的組織,非屬寄養安置之家外安置模式在英國社工領域的文獻中多稱為「居 宿型安置照護」 (residential care) 247,即「由非傳統之受薪成人提供照顧之兒童 團體生活方式」248。綜觀英國兒童法及其他相關法令,本文所關切之「兒童安置 機構」應與英國之「兒童之家」有許多相類之處,故後續討論將以兒童之家為對 象,並針對兒童之家之相關法律規範進一步介紹說明。

第一項 兒童安置相關統計數據的檢視

第一款 安置兒童人數

根據英國官方統計,截至 2011 年 3 月底,英國共有 65,520249名受地方機關 照護的兒童,多數兒童被安排接受寄養安置(48,530 名),另有 4,840 名兒童則安 置於兒童之家,比例上僅為寄養安置的十分之一250,其餘兒童主要則係安置於醫 療單位及寄宿學校等。前開數字也反映了英國近年立法及行政上持續強調安置機 構的照護模式應是兒童保護處遇之「最後手段」(last resort),只有在其他可以減 低危險的手段失敗,或不能提供足夠保護時,才考慮採行的政策方向251。而此想

246 NICK ALLEN,MAKING SENSE OF THE CHILDREN ACT 1989, 117 (4th ed., 2005).

247 「Residential Care」於國內文獻中亦有稱之為「留宿型社區處遇方案」。本文之中文翻譯採林 萬益專書中所使用之中文翻譯,該書詳參前註 5。

248 Save the Children, A Last Resort – The growing concern about children in residential care, 1(2007), available at http://savethechildren.net.

249 此數據包含 3,970 名與父母同住但仍受地方機關其他形式照護(如受地方機關監督、或地方地 方對該名兒童負有親權)之兒童。

250 數字參考並整理自英國教育部門所公布之「2011 年受照護兒少統計資料」(Children looked after in England (including adoption and care leavers) year ending 31 March 2011) , 資 料 來 源 : http://media.education.gov.uk/assets/files/pdf/s/main%20text%20sfr212011.pdf ,最後更新日: 2011 年 9 月 28 日。

251 英國 1991 年兒童法第 22C(7)條規定地方主管機關於評估兒少安置模式時,應優先考量親屬 寄養,以盡可能使其於親屬家庭或社區環境中成長。

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法的中心思想為兒童最理想的生長環境係其原生家庭,如前開理想無法達成,則 其次的選擇是為兒童尋找一個儘量接近其原生家庭原型(archetypal family)的替 代方案。此外,對於這些弱勢兒童,英國長期政策目標係盡可能讓這些兒童獲得 與其他生長於原生家庭並受到父母關愛的兒童一樣的資源及機會252,希望他們在 邁入成年之際能擺脫弱勢,並降低其童年的欠缺或傷害對其日後發展可能造成的 影響。這樣的政策目標看似十分理想化,實際上卻不易達成;但英國政府嘗試透 過各項數據,包括機構中兒童的輟學率253、兒童回歸正統教育體系並接受國家入 學考試的比例及成績254、以及安置機構對於防止其照護兒童再次進入安置體系努 力的評鑑255等資料,具體檢視機構安置對於兒童的成長及發展的影響。雖然英國 相關單位於檢討報告中認為這些數據仍未達理想256,但這些做法也顯示出英國政 策對於兒童安置機構角色的定位 – 機構並非僅僅是受虐兒童或其他需安置兒 童的一個避難所而已,透過專業的規劃及資源的供給,機構可以是一個幫助孩子 銜接到正常軌道、培養自立能力並引導他們朝向正向發展的福利措施。

第二款 安置原因分析

截至 2011 年 3 月,在 65,520 名受地方機關照護的兒童中,百分之六十二(62%) 的兒童係因受虐待或因疏忽致其無法得到適當之養育或照顧而進入安置體系、百 分之二十三(23%)的安置理由為家庭突遭變故或家庭功能不彰、剩餘的百分之十 五(15%)則是因父母疾病無力照顧(4%)、兒童自身行為(2%)及兒童特殊身心需求 (3%)等因素而接受安置。安置的個案中因家庭貧窮接受安置的兒童人數極少,僅 有 160 名 (0.2%)。

252 David Crimmens, Children’s Rights and Residential Care in England – Principles and Practices, 4 EUROPEAN JOURNAL OF SOCIAL EDUCATION (2003), at 25.

253 Outcomes for Children Looked After by Local Authorities in England, as at March 31, 2010, available at http://www.education.gov.uk/rsgateway/DB/SFR/s000978/index.shtml (last visited: March 12, 2012).

254 Children, Schools and Families Committee, House of Commons, Looked-after Childre, Third Report of Session 2008-2009, Vol. 1., April 2009, available at http://www.publications.parliament.uk /pa/cm200809/cmselect/cmchilsch/111/111i.pdf.

255 Id.

256 Id.

23% 62%

4% 3% 2% 6%

兒童安置原因

受虐或疏忽(62%) 家庭變故或瓦解(23%) 父母疾病(4%) 兒童身心特殊需求(3%) 兒童行為因素(2%) 其他(6%)

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筆者自行整理自英國教育部(Department for Education)公布之「2011 年受照護兒少統計資料」

(Children looked after in England (including adoption and care leavers) year ending 31 March 2011),

下載自

http://media.education.gov.uk

由上開統計數據可以發現,英國兒童進入安置體系的原因與國內類似,以受 虐或家庭因素需國家保護的兒童為主,基於兒童本身非行問題因而轉介至福利體 系接受安置的個案不論在國內或英國均屬少數。上開數字凸顯出這些兒童無法於 其原生家庭成長背後的原因其實是父母或家庭的問題,實際了解這些背景因素有 助於後續思考兒童安置法律規範被後的理念,以及這群機構中的兒童應受到如何 的對待以及需要何種的服務等問題。

第三款 被安置兒童之表現所呈現的統計數據

兒童於接受安置後整體福祉是否有所改善係許多英國研究者持續關注的問 題257,而英國政府每年亦會定期公布被安置兒童於安置期間之各方面表現成果 (outcomes)。英國政府近年來特別強調被安置兒童應回歸正常教育體系並繼續接 受教育,許多指標也以生長於家庭中的兒童為比較基準,以 2010 年之最新指標 報告為例,受照護兒童完成中學學業考試的比例仍大幅低於一般兒童,亦即就成 績及應考科目分類所計算之達成人數比例而言,被安置兒童於每一成績區間/應 考科目數量的達成率僅為一般兒童之百分之 50%至 60%258。值得特別注意的是,

儘管前開數據呈現出被安置兒童學業的表現仍大幅落後於一般兒童,但由歷年來 的資料可知,此一差距似乎有逐年緩慢縮小的趨勢。上開數據雖顯示出這些受國 家照護的兒童或許基於家庭種種不利的因素,就學及課業表現皆不如一般兒童,

但政府的政策目標是讓這些兒童有相等的教育機會,這也是兒童之家於提供安置 服務過程中相當重要的服務內容。

第二項 兒童安置服務主要學說理論

傳統上,兒少的照護多被視為係父母親職(parenting),特別是母職(mothering),

257 See for example, Donald Forrester et al., What is the Impact of Public Care on Children’s Welfare?

A Review of Research Findings from England and Wales and their Policy Implications, JNL SOC.POL., 38, 3, 439-456; Sonia Jackson and Peter McParlin, The Education of children in care, 19(2) THE PSYCHOLOGIST (2006), at 90-94; Russell M. Viner, MB, PhD, and Brent Taylor, MB, PhD, Adult Health and Social Outcomes of Children Who Have Been in Public Care: Population-Based Study, 115(4) PEDIATRICS, April 2005, at 894-899.

258 2010 年有 5,100 名達應考資格的受照護兒童中,有百分之七十八(78%)至少接受一個科目的應 考(相較於一般兒童的 92%),另百分之十二(12%)接受五個科目或以上的應考(相較於一般兒童的 53%);資料來源:Statistical First Release, Department for Education, SFR38/2010, December 2010,

可於http://www.education.gov.uk/rsgateway/DB/SFR/s000978/index.shtml下載。

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的自然展現,且在「照護者係透過實際照顧而學會如何照顧」的觀念下,早期兒 少照護工作的政策擬定及實務工作多以工作者的經驗為基礎,鮮少具備相關理論 的驗證259。直到近代,「兒童需要的不僅僅是生活上的基本照護」此一觀念開始 萌芽,兒少的實務工作才開始受到不同領域理論的刺激。不過,如英國學者所做 之觀察,在實際工作中,理論的運用仍不受實務工作者的青睞,而此現象的原因 之一是因為相關理論多源自於其他領域(特別是心理學)的觀點,因此許多時候該 等論點並不一定與機構工作者的工作經驗吻合。但理論的運用在實際服務提供中 的不被重視對於安置機構在服務品質的達成上係一阻礙,有英國學者指出,倘若 機構工作者對於理論無所認知,其服務的提供可能純粹仰賴服務提供者的「預設 態度」(default position),例如採取讓孩子的行為產生後果的教養模式對待安置兒 少,並認為此種作法可以改變孩子的不良行為。因此,如機構安置擬成為值得信 賴並具專業能力之服務提供模式,則工作人員必須具有理論的理解及應用能力,

並對與理論有悖之作業模式提出質疑260

因此,本節嘗試整理國內外文獻中針對兒少機構服務所引述之理論基礎,期 能透過對於相關理論及研究所提出觀點之認知,對本章後續所欲探討之機構安置 兒少權益及法制架構等議題提供更全面性之背景理解。

第一款 依附理論(Attachment Theory)

由英國著名之心理學家 Dr. John Bowlby 於 1950 年代提出之「依附理論」261直 到今日對於英美各國兒童政策之制定仍重要的影響力262。「依附理論」主張兒童 心理的健康係取決於其幼兒時代良好的養育(satisfactory parenting),而其中關鍵 點在於情感上的連結(emotional bonding)或某種依附(attachment)關係的建立263。 就兒童安置照護而言,「依附理論」的重要性有二:第一,直到前開理論提 出之前,兒童發展的焦點多置於著重兒童身體、醫療及環境面向的照顧264。也因 此,過去的兒童發展政策較偏向以機構或寄養等替代性照護模式來處遇無法於家 庭內成長的兒童,但此想法在「依附理論」被國際間廣為接受後即受到挑戰。機 構式的安置不再被視為能滿足兒童所有的照護需求,特別是在機構式或團體式安

259 MARK SMITH, supra note 130, at 71.

260 MARK SMITH, supra note 130, at 70-71.

261 Dr. John Bowlby 有關兒童依附理論之研究於 1952 年發表於世界衛生組織(World Health Organization)之 Maternal Care and Mental Health 之報告書中,其摘要版(Child Care and Growth of Love)(2003)為日後經相關領域之專家學者廣為流傳之版本。

262 PAT PATRIE ET AL.,WORKING WITH CHILD IN CARE:EUROPEAN PERSPECTIVES, 11-12 (2006).

263詳言之,一個人如果年幼時能得到主要照顧者充分的愛與關懷,則能產生正向的依附關係,反 之,如年幼時處於不安的環境,就容易影響其心理並於成年後難以與他人建立信任、穩定的關係;

詳參 Keith J. White, Residential Communities as A Secure Base, in RESIDENTIAL CHILD CARE AND ITS ALTERNATIVES INTERNATIONAL PERSPECTIVES, 33 (Friedhelm Peters ed., 2008).

264 Id.

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置模式下成長的兒童,由於較缺乏個別照護(individualized caregiving),因此較不

置模式下成長的兒童,由於較缺乏個別照護(individualized caregiving),因此較不