官僚的管理心態

本節承上述的行政、軍事統治狀況的描述，但另指出，臺地的特殊風土與官僚的 消極心態，是關鍵的因素。帝國統治不了邊陲的臺灣，於是，終清一朝，臺地未 曾經歷中央化政權的洗禮。

康熙到乾隆年間，儘管是清帝國的盛世高峰，但單就臺灣一地的行政、軍事、

族群等情形而言，統治失靈與管理的惡化等問題，根本無從遮掩。關於臺灣的土 地與人文，也未因統治時期拉長而得到與時並進的了解，官方反而一直採取化外 之地無甚可觀的消極心態。此之所致，清代留下的臺灣行政地圖，到了統治中晚 期，還是幾乎千篇一律、如清初康熙台灣輿圖般地採取立足海峽方向，向東瞭望 的橫躺姿勢，且範圍多半只限於臺灣西半部的部分地區。換言之，當時的統治者，

其實只從自己所生活的小區域來看天下，缺乏臺灣全島的整體概念。

然而，統治心態有所偏見，或是觀看的眼光頗為狹隘，也未必來自於統治者 的權力傲慢，也有可能是因為體會到，要妥切管理臺灣特殊的氣候水土條件，並 非是當時的執政能力所能負擔。特殊氣候水土條件何以謂之？就是賴田賦收成當

做基本稅收來源的官方，多少明白到務農這門行業的不穩定性；身處孤懸海外之 地的駐遷官僚，若要依靠當地的田園地收成來貼補行政支出，顯然得經常面臨斷 炊的危機。雍正初年的巡臺御史黃叔璥便直言，臺灣田賦特色若與中土相較，大 有異之。適合臺灣的最好方式，並非「履畝勘丈」，而是使「地力有餘，上(則田) 者無憂不足，中者截長補短，猶可藉漏厄以支應」(黃叔璥 1983：20)。

為何不清地賦會變成官僚認可的具體政策方向？這與臺地地理密切相關。康 熙五十二年(1713) 頒布滋生人丁永不加賦，人口稅不再成為官方的主要稅收來 源。但放棄人口統計，土地的問題依舊困擾著官僚。康熙五十六年(1717)任諸羅 縣令的周鐘瑄，便體認到土地真的很麻煩，他說：

縣多山溪；夏秋霪雨，溪流驟漲，田園沿溪逼港者，悉入蛟宮矣。陂圳之 疏築…突遇洪流，蕩歸烏有，即陂去、田亦荒矣。近海者或潮漲鹵焉，此 皆無歲不有(周鐘瑄 1983：82-83)。

換句話說，土地界線每年都在浮動中，所以報丈編徵的田園清冊完全不可 靠，從丁口上另打主意來彌補，也不可能。那國家的行政威信該怎麼辦呢？就是 靠著睜一隻眼閉一隻眼的工夫，把眾所周知的行政無能，換算成體恤民情，以免 造成官民兩邊的不必要麻煩：

民以衝決崩陷者截長補短…此在國家為漏滬，在小民為遺利；然不可登之 版籍，使其後有額無田，甚為虛懸、為浮糧，以貽官民之累(周鐘瑄 1983：

83)。

如同諸羅縣令周鐘瑄的行政嗅覺，頗不乏其人。乾隆廿年(1755)補彰化縣令 的浙江進士朱山，對上級要求他清丈土地、確定稅收來源的行政命令，就表現出 堅決的抗命姿態，他因此被史傳記載為愛民之官。史稱，出任兩年後，當朱山面 對上級要他造冊清丈田畝的要求，他力爭道「彰地半斥鹵，與他邑殊。自昔清丈，

原留餘地，以濟平民。今若再丈，將大病民」(周璽 2006a：204)。朱山的申辯，

不僅指出了清代時期，中部地區的開墾狀況非常具有彈性，官方要收到帳面上足 夠的稅，十分困難。所以，就算是正式的田土園林清冊，也會以多報少，好讓人 民喘一口氣；此外，他的說法還暗示了漢人墾殖的足跡遠超過官方所能掌握，他 也不願意真的弄清楚。面對上令嚴詞重新調查農地，朱山對應之道很簡單，就是 拒絕交出新的土地清冊，他也因此丟了官。

但是，朱山的故事若是以去職結束，這就太簡單了。著名的江南文人袁枚為 他立傳，歌頌朱山離任後，彰邑父老甚至齊集萬金，跨海在朱山的家鄉湖州，起 造「門牆巍峨」的豪宅送給他，竟使去職回鄉的朱山，鬧出過家門而不識的糗事。

他還因為此親民愛民之舉，「獲天子召見，復原官」，繼續他中斷的仕途而飛黃騰 達(袁枚 1993：482)。這個故事多少有耐人尋味的矛盾，原朱山稱彰邑日窮而需

濟民以寬，但這些彰民募鉅資為他建宅之時，顯然一點經濟困難也沒有。

此外，朱山文中那些不適農耕的鹽土之地多在靠海西處，這邊的問題在於海 水倒灌使墾地荒蕪。但靠山東邊的農耕狀況，其實面臨另一種慘切。如乾隆廿七 年(1762)調彰化縣令的胡邦翰留下的減稅傳奇，便反映了東緣的墾殖窘境。當時 靠山邊的水沙連在官方的支助下闢荒成田，按理應繳田賦給官方，但是「連年水 災，沖壓崩壞者，不可勝數；又年不順，成穀無半穫」，胡邦翰便呈文上級，為 民求請欠稅豁免。為此而大生感激的鄉民，甚至將他的長生祿位供奉在水沙連的 天后聖母廟中(周璽2006a：205)。

如朱山或胡邦瀚等地方縣令的消極治事傳統，在臺灣方志中屢見不鮮，連較 高階的文官也有相同心態。例如臺灣的第二任知府吳國柱，他駐蹕在現在的永 安，雖然府城未築，他也不表緊張，倒是在自己的公館裡「構草亭，蒔花草」， 還被稱讚為「政尚寬簡，士民高其清致」(高拱乾 1983a：212)。以現在的眼光看 來，這種公務上的悠閒，簡直無法想像。

除了政尚寬減的官場口號以外，臺灣文官顯然還有語言上的問題，在雍正六 年(1728)的上諭裡，皇帝就著實抱怨了閩粵方言一頓。當時來自福建、廣東兩省 的官員，對皇帝面陳履歷時鄉音之重，令世宗頗感氣惱，因而如此指責他們：「官 民上下語言不通，必使吏胥從中代為傳述；於是添飾假借，百弊叢生，而事理之 貽誤者多矣。且此兩省之人，其語言暨皆不可通曉；不但伊等歷任他省不能深悉 下民之情，即伊等身為編氓亦不能明白官長之意。…」(劉良璧 1983：24)。雍正 要求的是官員諧聲會意的同文之治，不過把他的想法倒過來說，如果連已入仕途 的閩粵官員都不脫鄉音，那漢人社群多為閩粵移民的臺地，一般常民更不可能與 外派的官僚們產生語言上的共識。

清代官職之任免，概不許官員回任原籍，但臺灣孤懸海外，所以偶可破例。

康熙末年(1722)到乾隆七年(1742)之間，派駐臺灣的文武職官，除了巡視台灣御史 一職只在臺一年以外，臺灣道以降的官員們至少需居台三年以上，但只有儒學教 授、教諭等文職，才曾經出現閩粵人士(劉良璧 1983：350-380)。雖說儒學教授 此職多是知縣職等的後備軍，但補正知縣也就離開臺灣了。換言之，負責治理事 務的官員和輔佐刑名之事的典史吏員，大體上與台灣鄉民語言不通。他們勢必會 面臨雍正所言「官民上下語言不通…於是添飾假借，百弊叢生，而事理之貽誤者 多矣」的窘境。而身為編民的臺人，更是「不能明白官長之意」了。

總結說來，上文中出現的地方父母官們，他們都不是單只對自己的良心負 責，才做出怠事或抗命的決定，而是在抽象的為官之道與具體的環境適應上，都 視消極為上。儘管以現在的眼光來看，這些都會是積壓政事不與上聞、對下則是

不好行事練達的懶惰官僚，但就是因為他們除了致力在統治版圖上留下空白之 外，並沒有在下轄之地進行有效地管理，才使他們獲得人民的愛戴。

於是，要以國家的合法性、統治菁英的理性，來檢視清代朝廷管理邊陲臺地 的不成熟關係，的確太強人所難。根本上，連腳下土地都無法搞清楚的官僚們，

要如何要求他們好好地達成有效的統治呢？特別是他們跟住在遙遠京城裡的皇 帝一樣，只活在最低限度、也要用竹枝圍成牆垣的封閉縣城裡，城內與城外的距 離，就跟京城與臺灣的距離一樣遙遠。而且，這種疏離並不會招致惡評，因為，

若要留下良好的官箴，就要做個不調查也不知情的逍遙人。以致終清代一朝，儘 管在行政上做出些微調整，但開發經年後，臺灣的中部地圖，仍猶如邈遠山水圖，

還大致深鎖在”人跡不到”的「內山」含糊語意之中。

第四節 小結