本節分析，清領時期台灣從未進行過全島性的土地調查，僅針對部分、零星的番 漢交界加以清丈。在 1898-1904 年間，日人舉行大規模的土地調查，但施行區域 僅限於西部平原，尤以調查民間土地地權為主。土地調查伴隨著對土地舊俗的釐 清與重構，進而鞏固了文化統治。
從民間收取前朝文書，改編到自己的行政系統中，好用做參考、援用，或甚 至以之改廢相關治理政策，是殖民者初期的期望。然而，經歷了設置國語學校、
收尋行政資料、補進地方街庄人士，這些努力經歷了戶口調查的試煉後，殖民者 還是不斷體會，要循舊法來統治台灣太也困難。就連固定的土地，都充滿了陷阱。
土地問題長期以來困擾清廷官僚，稍事改革即遭反彈。晚清的劉銘傳為補貼 臺灣建省支出，期能「以臺地自有之財，供臺地經常之用」(劉銘傳 1987：303)，
企圖重新清丈全台土地來增加稅收。學者稱此為「臺灣史上第一次土地改革」(黃 富三 1975：29)，此舉卻引起了中部富紳施九段的反叛。光緒十四年(1888)時，
施聚眾合圍彰化知縣，強迫官方燒毀土地的魚鱗清冊，史稱為施九段之亂，劉銘 傳的中部清丈事業因此被迫停止。由此例可見，臺灣從未曾有過有效的地權清理 政策，所以，日本人等於要從無到有把新的制度建立起來。
土地的麻煩不僅存在於民間的抵抗、蓄意的隱瞞，也存在於晦暗的行政系統 裡。光緒十二年(1886) 劉銘傳在台北、台南兩府設立清賦總局，各縣又置分局 主持清丈作業，這個以清查田地、重訂田賦等級為目的的新組織壽命不長 (1886-1892)，主要的行政擘畫，是將清查土地與保甲制度合而為一。當時嘉義知 縣羅建祥卻大力反對，他說「保甲之目的，本在緝匪清莊，與清理田賦不相干涉；…
假保甲以清理田賦，其在今日不過一夢想耳」(程家穎 1963：8)。不過羅建祥的 意見並未受到採納，且清丈的問題其實不在保甲身上，而是當時所規定的丈算之 法，受到台灣田園天然地形限制。由於溪流縱橫、新生埔地與近山園林眾多，以 致田形破碎，「開丈之時，於丈算之法無一定成規，各地丈法參差不一」，光緒十 三年啟用的補救之道，雖嘗試化簡馭繁，「以方、直、斜、梯、勾股、圭斜、圭 稜、牛角、眉圓、弧矢、半圓為定式；其有不和於此定式者，或併、或減、或刪 補，使之合於定式以計算之」(程家穎 1963：12)。
從 上 述 的 定 式 來看，當時 的 清 丈 作 業 停 留 在 熟 田 的 圖 面 化 描 述 上，即「田 園 形 式 因 山 河 、 道 路、溝渠而 自 成 一 區 域者，以之 繪 成 一 圖，是為區 圖。區圖之 內，更分為 若干坵；依 次 編 定 字 號，一一繪 成一圖，是
為散圖。…當謄寫各圖之時，其原圖之田形、四至、坐落、甲數、業戶姓名，需 一一對照填載之，…區圖為散圖之關鍵，…」(程家穎 1963：14-15)。這些匯集 區圖而成散圖的清冊，也被稱為八匡圖冊。要注意到，比起對圖形與坐落界址的 要求，數字化的履勘調查從未成為清丈事業的核心。上圖圖形，即是含區圖的散
圖 (圖片5-4：淡新檔案13220.9)。
於是，花一番功夫才拿到部份魚鱗圖冊的殖民者，不由得抱怨道：
土地之整理亦屬於困難之一大事業，如本島為近古之開殖地而尚未具備地 籍，且在舊政，作為殖民之一政策，聽任各自開拓准許其所有。是故，形 式上所有權之薄弱且區域廣漠並不井然，又視其地圖只記其收穫之石數而 不記其之面積等(林品桐等譯 1994a：904)。
故而，若援用光緒十五至十六年間編製的魚鱗圖冊，殖民者就要面對三個問 題。(一)，建省時期匆促編訂的魚鱗圖冊，雖是地租徵收的重要證據，但侷限在 平原熟田之上，而且完全沒有數字化。(二)，劉銘傳的清賦成就僅限於北部，其 他地區卻是功敗垂成。應用舊地籍資料加以實地審訂的臨時台灣土地調查局，在
《清賦一斑》就顯示，這些地籍文獻多集中於新竹縣以北。(三)，臺省時期的行 政區共計有三府十一縣三廳一直隸(臺東)州(見表5-1)，但殖民者編撰《清賦一斑》
的三年內，台灣行政區更動了四次，由最初的三縣一廳、一縣二民政支部一廳、
三縣一廳、六縣一廳(見表5-2)。等於說，直接應用劉銘傳的清賦調查成果，無法 與殖民地的政治區塊呼應。
無奈之餘，殖民者只好親自應對土地黑洞。第一份殖民者自行建立的土地地 權文書檔案，涉及到外事。明治廿八年九月的外事課報告，以「外國人居住地以 及土地所有權有關事項」為題，藉由回顧清慣例，首度揭開了殖民官僚欲行之土 地行政的面紗：
清國各港口外國人（租借地）居住地，有兩種：（甲）由清國政府劃分之 一定土地，給各國政府即所謂租界，…而該國政府有將其區分為小區貸與 其商民，…(乙)不定租界之劃分外國商人將隨意向當地永久借用或允許其 買進（林品桐等譯 1994a：280）。
殖民者偏向認為，在台外國人所持有的土地權性質，雖有部分的永久租借地
（林品桐等譯 1994a：290），但大部分傾向（乙）項。就是不承認租界，而將 之視為民地。從淡水滬尾等地收集了56件的外籍人士之土地所有權狀，就被當做 租賃關係的民地，而非外籍人士所有。所以，外國人無論代表的是官方機關、民 間組織，亦或個人，都用債權、債務人來登記土地權狀，例如「第三號/債權人：
洪賀 淡水滬尾土地 債務人：西地波頓黎」（林品桐等譯 1994a：281）。
當中的債權人即指實際上的土地擁有者，即地主。換句話說，跟西方人士打交道 的時候，殖民政府雖援用清代舊慣，但也還試圖改編傳統地契的登錄法。
然而，跟少部分的外國人打交道，或許不算真正麻煩。土地在哪裡？要如何 才能確實收取臺人地賦，這才是難題。領台當年 (1895)即議決次年台灣「民政施
行預算」，應收田賦 87 萬 9 千 860 元，但這是一張空頭支票，到了應該兌現的時 候沒有人真的理會，殖民者只好在廿九年八月公佈「台灣地賦規則三條」。第一 條懷柔表示：「地賦依舊慣徵收之」；第二條恐嚇處罰：「如有逋賦者，科以五倍 之罰金」 (陳家潁 1963：22-23)，一手鞭子一手糖果地，呼籲地主出面。
明治廿八年8/23至9/30的租稅課業務成果報告中，指出台灣稅收分成三個來 源，即關稅、官稅及土地稅。關稅由字面可知，而官稅指的像是砂糖、樟腦、茶 葉等特殊消費稅，食鹽當時已停止專賣而由民間自行買賣，故未列在官稅範圍之 中。於是，如何收取到最普遍的土地稅，至為關鍵。在九月中旬，由民政局租稅 課內人員所成立之「地租調查委員會」，於同月下旬開會三次，都是為收繳清代 官田，以及為這些公有土地訂定稅率，好向民間租戶、佃戶釐清稅款（林品桐等 譯 1994a：482）。換言之，一開始徵收地租的範圍，限於官有田地之上，其徵 收循舊慣，指的是沿習清代官方的前例。
只不過，暫時以課級層級執行的地租調查，光只就官田的部份來清查，狀況 便極為不妙，「從事舊慣例制度之調查，但是過去文件、簿冊大部分散失，..在調 查上遭遇到非常之困難，…列舉目前所調查要項有賦稅、除租、土地登記簿冊、
地圖、租稅率、應繳期限、內之正租附加租之徵收與滯納處分，全轄區田畝之甲 數及租額，以及其他權利憑證之據單，地基墾單等之有關文件十數件」（林品桐 等譯 1994a：510）。換言之，殖民者對地賦的掌握，一開始就在官有財產調查 上踢到鐵板，遑論擴及民間土地。
當殖民者的行政腳步逐漸南移，中部的台灣民政支部也關注到土地稅。而原 屬官方的官租，雖是殖民者認為自己有直接權限的地方，但也無法自己收取，只 好委由地方包稅人。台灣民政支部長寫給樺山資紀的明治廿九年一月份的機密月 報中，便提及：
現在事務執行中之重要者為官租之徵收方式，讓葛竹軒者承包徵收中，其 情形經視察之結果，徵收者與被徵收者皆慣於舊政，如果加以更動，隨便 拒徵收或無理徵收，有可能引起鬥爭，因此預先應對承包者，留意為之(林 品桐等譯 1995：189)。
同年次月，更南方的雲林出張所，也把官有財產勉力放進待查清單上，「二 月一日起以僱員二名傭員三名，目標一一年內完成著手編製戶籍、祠廟明細簿之 調製，而兼調查官有財產」(林品桐等譯 1995：221)。後來，為下鄉清匪所舉行 的戶口調查，大力擠壓了其他項的調查資源，使得這份計畫並未實現。
不過，相較於還處於混沌狀態的民間土地，清代移交給日人的官方財產還是 比較容易掌握。以殖民者初抵台時的基隆支廳為例，官有財產可分為官有建築
物，如鹽館、書院、官廟、軍營與官舍、官莊；前面的這些機關，部份自有官田、
基地，租佃給民人，這也要納入官方財產清單內。承接清代官府建物之外，殖民 者還自行收購部分土地與山林地，充為公用(林品桐等譯 1994a：629-630)。而這 些官有地上的租佃人，一開始殖民者採取明治廿九年一月卅日前為限，期內允其 自動申報的方式。據日人的夫子自況，在人民知識低落與各地匪徒滋事等先天不 利條件下，滯納者竟為少數，便是因為「嚴格約束、整理帳簿得法、街庄長勸導 周全」等三個因素之故(林品桐等譯 1994a：707)。
總之，光只是在官方產權清單上自我感覺良好並不夠，若要超越清代留下的 官有地範圍，擴大到能把民間土地也納入稅收對象，就需要走出去。起初只是由 各支廳的一般警政負責階段性、區域性的調查工作；全島平定之後，則派遣特別 出張所(出差人員)到各地方進行調查，內容多又龐雜。以新竹支廳於明治廿九年 四月的回報狀況，可知範圍包涵：
學制調查，調查未完畢者有三庄。寺廟調查，調查未完畢者有二庄。實查
學制調查，調查未完畢者有三庄。寺廟調查，調查未完畢者有二庄。實查