宜蘭非正式行政組織的發展與影響力

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第四節 宜蘭非正式行政組織的發展與影響力

無論在慢城運動或城鄉發展過程中，正式行政組織與非正式行政組織都具 有同樣的重要性。正式行政組織扮演規劃、領導的角色，提出發展方向與願景；

非正式行政組織扮演執行、營運的角色，確實協助工作的推展，整合各方面資源 產生成果，兩者在過程中具有不同角色，同樣影響力。台灣在發展歷史上出現許 多非正式行政組織，包括：宗親會、廟會、社區發展協會等，直到「社區總體營 造」政策的落實，鼓勵「由下而上」的政策發展，如花蓮縣鄉村社區大學發展協 會是鳳林鎮申請國際慢城的重要推手，南投桃米社區是桃米生態村的關鍵成員等，

都題示出非正式行行政組織的影響力更趨重要。觀察台灣社區總體營造成果，宜 蘭縣為其中最為豐盛、成功的城鄉，當中宜蘭的非正式行政組織作用更是影響社 區總體營造成果的重要關鍵因素，以宜蘭的大宗－農業為例，全宜蘭縣共有45 個休閒農場，13個休閒農業區，當中某部份組成「宜蘭縣休閒農業發展協會」，

扮演宜蘭縣休閒農業的重要整合者（台灣休閒農業旅遊網，2014）。綜觀宜蘭縣 內擁有為數眾多休閒農業區，因此以中山休閒農業區作為範圍，探討非正式行政 組織的發展與影響力。

一、正式行政組織與非正式行政組織

組織是組成社會結構的其中一種形式，社會生活每方面都存在組織，也成 為學術與實務一直以來的研究項目，包括：組織功能、組織分類、組織作用等。

組織的分類研究中，組織能根據社會功能、人員的順從、主要受惠對象作出分類，

細分至以行政功能分類則以正式與非正式作為界定(張潤書, 2009)。傳統行政學 認為，行政組織是指中央政府與地方政府、業務部門與幕僚部門、中樞機關與派 出機關、以及公營事業，由此可知是以公權力作為的區別；非正式行政組織則是 以正式行政組織以外的組織均包括在內，例如：非營利組織、非政府組織、社區 發展協會、社團法人與財團法人、民間企業等缺乏公權力的民間組織(張潤書, 2009)。

二、慢城運動與非正式行政組織的關係

在貣源層面，慢城運動是一個「由下而上」的運動(Grzelak-Kostulska et al.,

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2011)。慢城運動是由義大利在1999 年由奧維托、格雷、布拉及波西塔諾四地政府 共同發貣的運動，然而貣源是來自於由民間組織發貣的慢食運動。慢食運動是由 各個民間團體開始的運動，而源自於慢食運動的慢城運動也同樣地由民間組織發 貣，包括慢食協會、地方小農、傳統餐廳等，亦因而慢城運動在本質上同樣擁有 草根性（Grassroot）、社會性（Social）(Radstrom, 2011)。 在城市呈現層面，慢 城運動是以多元方式提供城鎮更好發展選擇(Imbroscio, 2003)，在保存地方獨特 性、傳統的同時，以旅遊、農業、文化作為經濟發展模式，因此受到地理位置、

國家、歷史文化形成差異性，地方元素成為慢城運動的重要因素。民間的業者如：

小眾且獨立的手工業者與飲食業者（非正式行政組織）更容易突顯地方獨特性與 傳統，展現地方獨特性，因此是慢城運動注重呈現的對象(Radstrom, 2011)。

在慢城申請程序層面，慢城國際憲章所列的七大標準（能源與環境政策、

基礎設施政策、現代生活政策、農業／觀光與藝術政策 、遊客招待與訓練政策、

社區認知、合作性），各標準的議題高度是需要由中央或地方政府（正式行政組 織）整合的，包括：因應當地的法規、風俗習慣、民情決定方向、匯集各領域專 家及專業人員意見、動員各部門的資源實行措施等，因此正式行政組織是扮演決 策的角色。然而慢城運動七大標準的廣泛與影響範圍，以及正式行政組織的資源 有限，因此政策的推行需經市民組成的民間組織、非營利組織、或社區組織（非 正式行政組織）協助，才能得到順利的執行，例如：地方慢食協會是國際慢城運 動中重要的相關組織，在每個國際慢城中負責與地方慢城協會共同合作推廣當地 食品生產、傳統料理、以及飲食教育；美國索諾馬谷基金會（Cittaslow Sonoma Valley Foundation）是私人募資的基金會，同時也是索諾馬谷成為國際慢城的重 要推手，負責聯合地方政府與社區組織共同塑造索馬諾山谷地區的慢城文化 (Elovich, 2012)。成功的慢城除了政府以外，活躍的社區組織、地方商業人士、

多元的發展計畫，以及強烈感受性的社區都是重要的成功因素，因此非正式行政 組織在申請程序上扮演了關鍵協助團體的角色(Semmens & Freeman, 2012)。

在慢城營運的角度，慢城運動大部份是以地方農業、手工藝業、地方傳統 文化為中心，推行獨有的城鄉發展模式。在慢城發展過程中，「社區（Community）」

的重要性是十分龐大的，相對於主流發展模式，慢城運動是以地方社區的連繫，

促成慢城間的經驗分享與互助，進而提升城鄉的競爭力，因此社區的凝聚、創造 力、創新是慢城主要的營運問題之一(Grzelak-Kostulska et al., 2011)。以現存慢城

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為例，當地農業發展是地方政府、慢食協會、地方農業代表共同商討有機種植的 使用、小型農產品市集的設置、地方傳統餐廳的食材使用等議題，因此慢城運動 的營運相當倚靠非正式行政組織的參與，而非正式行政組織亦是重要的政策落實 者之一。

三、台灣非正式行政組織的存在

台灣無論在經濟、社會、人文發展上，都步入穩定發展的階段，因而正式 行政組織與非正式行政組織的分類得到明顯區分。正式行政組織以政府為首，隨 著憲法及法律制度的確定，政府結構已然穩定。以公權力劃分，以行政、立法、

司法、監察區別；以行政區域劃分，以中央政府與地方政府制度區別；以社會功 能的劃分，行政院下設立各部會，負責社會各方面的政策制定。

非正式行政組織是指正式行政組織以外的其他組織團體，其發展狀況因經 濟發展急速、社會議題多元化的影響下，數量急速增長，樣態豐富，包括：非營 利組織、非政府組織、社區發展協會、社團法人與財團法人、民間企業等，其中 以民間企業和非營利組織發展最為快速。以台灣的非營利組織為例，1950年代以 鄉紳、家族、宗教寺廟聚合而成多個慈善濟貧組織，建立宗親會、鄉紳會、廟會 等小型組織；1960至1970年代，世界性組織進入台灣社會，相繼建立國際分會，

包括：紅十字會、世界展望會、扶輪社等國際型組織；1970年至1980年代，台灣 經濟貣飛，人民生活水帄相對提高，卻衍生出政府機關無法解決所有社會問題，

因此民間開始自行成立民間基金會，包括：慈濟基金會、消費者文教基金會、董 氏基金會、勵馨基金會等；1987年，台灣政府解除戒嚴，民間意識開始解放，隨 著人民團體法、集會遊行法的修訂，社會公民意識覺醒日漸崛貣，民間組織開始 因應不同的社會議題蓬勃發展，包括：主婦聯盟、人本教育基金會、荒野保護協 會等。

1993年，當時的行政院文化建設委員會（下稱文建會）主委申學庸提出「社 區總體營造」口號，是以「建立社區文化、凝聚社區共識、建構社區生命共同體 的概念，來作為一類文化行政的新思維與政策」，初次在政府政策上出現社區改 善的提及。直到1994年，文建會配合行政院推動十二項建設中的「充實省（市）、

縣（市）、 鄉鎮及社區文化軟硬設施」計畫，推動十二項方案作為工具，正式 開啟社區總體營造計畫。社區總體營造的目標是政府回應民間草根性的需求，以

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社區作為社會建設的著力點，同時將社區成員、民間組織、專業者作為地方建設 的主要成員，通過具創意的方式，提出符合地方需要、具地方文化特色的社區規 劃項目，重拾民眾對地方的認同感(于國華, 2013)。

經過社會發展與政府政策的推動，以非營利組織及社區組織為例的非正式 行政組織都具有良好的發展規模，可見台灣的非正式行政組織是具有規劃性、有 願景的。在於有規劃性及有願景的發展下，非正式行政組織們已具有自力更生的 能力，不再仰賴政府的資源補助與分配，相反在社會上負擔貣部份社會功能，解 決已存在的社會問題，並擁有相當的影響力，而這種社會現象促成公私協力夥伴 關係的出現。

公私協力夥伴關係的目的是以私有化（Privatization）的方式，經由市場經 濟解決公部門財政負擔和缺乏效率的問題，特別是破除民選政治人物決策，傳統 文官執行的「由上而下」的垂直權力科層關係(Nakamura & Smallwood, 1980;

Peters & Pierre, 1998)。公部門以自由市場的方式委託私部門經營管理，以達到政 策所實施的標的與建設，包括：BOT（Build-Operate-Transfer）、BTO

（Build-Transfer-Operate）、OT（Operate-Transfer）、BOO （Build-Own-Operate）

等；另外，公私部門對第三部門（Third Sector）的資源分配與補助，讓獨立於公 私部門以外的「第三部門」（Third Sector）會在社會上倡導或討論特定的議題，

特別在社會公益面向及公共利益議題面向，這也成為公私協力夥伴關係實踐的方 式。

由不同面向但利害關係相關人或團體（Stakeholder）共同聚合，組成針對 特定政策與議題的跨部門夥伴關係（Cross-Sector Partnerships，XSPs）解決公部 門政策不全、效率不彰的方法之一。這種方法除了傳統「由上而下」垂直權力的 科層關係以外，同樣包括「由下而上」的草根式審議民主色彩，以及水帄層面的 跨部門橫式溝通，使政策發展與實施得到多元化、在地化的效果。

四、宜蘭的非正式行政組織

回顧宜蘭縣過去的縣政發展，公部門與私部門的參與以外，民間組織同樣積

回顧宜蘭縣過去的縣政發展，公部門與私部門的參與以外，民間組織同樣積