第四章 祭祀公業產權之分析與治理
第一節 實地訪談結果研析
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第四章 祭祀公業產權之分析與治理
前章透過文獻分析祭祀公業及法律規範所存在的問題，為求能更進一步理解 法規範及公業制度上操作的情形，本研究透過實地訪談相關專業人士，瞭解實務 上公業管理人之運作與問題，以及受訪人對祭祀公業條例規定之意見與實務經 驗，進而分析管理人制度之癥結、條例施行之成效與影響，以及將來可能衍生的 問題。
其次，以訪談結果為參考依據，本章將以強制履行契約之存在得提升合作機 會為前提基礎，進而安排管理人之契約與制度設計；並對目前祭祀公業之法規範 與經營問題與隱憂提出對策建議。
第一節 實地訪談結果研析
透過文獻分析，僅瞭解祭祀公業之內部機構及管理人權限與職務，卻無法窺 探管理人與祭祀公業的互動關係，以及在未設監察人的情況下，祭祀公業採取何 種方式以約束管理人。此外，祭祀公業條例施行至今約三年有餘，尚未有資料具 體顯現祭祀公業登記為法人之情形，以及在祭祀公業條例施行後，實際上是否有 減輕過去祭祀公業財產處分困難或運作不易等問題，以目前之文獻資料難以進行 評斷。職是之故，本研究採取訪談參與實務操作之相關人士，對照前述文獻所揭 之問題，作為本研究後續制度設計與對策之基石。
本研究針對祭祀公業管理人歷來所發生之不正行為是哪個環節有問題，以及 祭祀公業如何因應此現象；祭祀公業條例自民國九十七年施行後至今，是否有如 預期達到健全祭祀公業土地地籍管理、促進土地利用之目的？本研究藉由訪談具 相關實務經驗的專業人士，瞭解管理人制度與祭祀公業條例施行之成效與影響。
一、訪談設計與限制
(一)訪談設計
本研究訪談有兩大部分：第一部分為管理人制度調查，包括三個重點：（1）
管理人不正行為之情形，以及其癥結。（2）派下員多以何種方式監督管理人。（3）
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管理人享有剩餘索取權與降低不正行為之聯結。第二部分為祭祀公業條例施行的 影響，有下列四項重點：（1）祭祀公業條例施行後，祭祀公業登記為祭祀公業法 人或財團法人之情況，以及登記為分別共有或個別所有之案件多寡。（2）祭祀公 業法人之登記門檻是否過高。（3）祭祀公業條例施行所解決的問題，以及衍生的 問題。（4）祭祀公業條例是否改善公同共有關係引貣的反共用地悲劇。以此檢視 祭祀公業條例施行後，祭祀公業清理及法人化之成果，以及對祭祀公業之影響。
(二)訪談限制
本研究認為祭祀公業存在反共用地悲劇現象—祭祀公業事務運作困難及土 地資源未能充分利用，以深度訪談的方式瞭解祭祀公業條例施行後是否能改善此 現象為問題主軸，其他關於祭祀公業未清理者代為標售土地之合憲性、女性得繼 承派下權之合適性以及相關土地登記問題，則為其他次要課題。
有關本研究之受訪者，選擇承辦祭祀公業業務之主管機關人員、有實務經驗 的民間專業人士與專家學者，以及祭祀公業內部的總幹事，因其對祭祀公業及祭 祀公業條例較為熟悉，並能提供實務上之經驗與資訊。惟其中一位主管機關受訪 者受限於其業務背景，而未訪問關於公業管理人制度的部分。另外，基於人力與 時間限制，以及訪談對象配合意願等因素，無法於研究範圍內與更多合適人選進 行訪談。
表 4-1 受訪者一覽表
領域 受訪者背景與人數 代碼 民間專業人士 執業地政士 3 位 A1
A2 A3 祭祀公業研究學會創會理
事長 1 位
A4
政府主管機關 立法參與者 1 位 B1 承辦人員 1 位 B2 祭祀公業派下員 總幹事 1 位 C1
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二、訪談分析與討論
（一）公業管理人之不正行為與調整方向
1.管理人之代理問題與癥結
祭祀公業管理人在祭祀公業申請案件過程中，始終扮演重要的角色，尤其在 祭祀公業財產處分上，管理人直接掌控公業土地買賣、分配等全般事宜，更牽涉 到整體派下員的權益，因此公業內部競逐管理人職位亦不足為奇；甚至因爭奪管 理權而導致族親反目、對簿公堂者亦有所聞，而多數祭祀公業對管理人之選任並 無任期限制，對管理人之職權亦缺乏明文規範，公業內部對管理人的行為往往無 法發揮有效的監督作用，常為爭執之根源138。
於此，本研究對受訪者調查其實務經驗中，對管理人疏於管理祭祀公業事 務，或以職務之便侵占公業款項、盜賣土地之情形，是否普遍？受訪者 A2 認為：
『通常應該是一小撮人，可能是各房代表，他們現在要把他賣掉，就必須這一小 撮人去跟各房講。我聽過一個案例，他每個人發給你兩千塊，每個人來就來蓋章 跟給印鑑證明，他就把土地賣掉，賣掉其他人也沒分到錢，只給兩千塊。』並進 一步補充：『大部分的管理人是不做事的居多。因為你說把他要把土地盜賣，我 們土地的審查其實是滿嚴格的』又受訪者 B2 表示：『妳說的這個情形，應該是 以前法律規定比較不健全的時候比較會發生。像以前都市計畫徵收的話，當初管 理人直接可以領補償費，但補償費領完之後，他並不會按照房份分配給他們的派 下員。所以說變成這筆錢都是管理人在使用，可是有人知道的時候，知道的人去 跟他要，但一般派下不會知道，所以幾乎那些錢都被管理人挪用。』其他受訪者 則認為管理人盜賣土地的情形較不多見139，是以，多數受訪者認為管理人盜賣土 地之情形較為少見，若管理人有不正之行為，則歸究於過去法令規定不完備140。 此外，受訪者 A1 則表示：『常常聽到啦，是否普遍不敢說。因為祭祀公業全台 灣也不過一萬多件，什麼叫普遍，什麼叫不普遍?什麼叫普遍，要先定義好，我 會把這個叫現象，有這個現象，這種事常聽到。』
委託人與代理人間的權利義務契約關係，於執行過程中，由於雙方資訊不對
138 黃慶生，前揭文(註 30)，頁 224-225。
139 訪談稿 A2，附-14 ; 訪談稿 A4，附-25 ; 訪談稿 C1，附-36。
140 訪談稿 A1，附-10 ; 訪談稿 B2，附-31 ; 訪談稿 C1，附-36。
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稱或目標不一致，代理人基於機會主義的決策或行動，可能不利委託人的利益，
從而產生代理問題。從上述訪談推論，管理人盜賣土地之情形並不多見，但仍有 所聞，並有本研究在前章所列舉之法院判決可稽，而較常見的情情形應為管理人 不作為等偷懶行為；而常見的投機行為如侵占公業款項，緣自過去法令規定不完 備，使管理人有在派下員不知情的情況下領取補償費，並占為己有。換言之，派 下員處於資訊弱勢及無法觀測管理人行為的狀態下，令管理人有機會及誘因採取 自利行為，或是偷懶不盡責。
2.監督管理人之方式
為降低團隊生產的偷懶現象，組織會設置監督者來監督生產者。由於管理人 可能有偷懶或投機行為，祭祀公業一般採何種方式監督或牽制管理人?受訪者 C1 以其所屬祭祀公業為例：『我們是由委員會來監督。』『我們的委員會包括委員和 監事，再推派出一個主委來，由常務監事來監督，跟委員會來報告。』除設立委 員會以監督管理人外，受訪者 A3 表示得以改選管理人，淘汰不適任之管理人，
但這個方法較為困難，需要全體派下員召開派下員大會始得重新選任141；受訪者 A4 表示以組織規約規定約束管理人142；受訪者 A1 則認為，派下員之消極不配 合，則有牽制管理人效果143。僅有受訪者 A2 認為派下員無從監督派下員：『在 實務上，他無從監督。因為如果管理人不做事，通常是派下員底下會呱呱呱、會 講，但是很少人會看你在做什麼，實務上是這樣。所以就變成，假如說我做與不 做，我今天不做為，他也是呱呱呱講，他沒有辦法去說什麼。還有一個，你呱呱 瓜講，如果一個不正的管理人他會採取不理會你，如果說派下員去告管理人或怎 樣，那我們的祭祀公業又說是私法自治，那你要去告什麼?你要告他「逾越職權」、 有「圖利自己」的意圖，你要訴訟費用和證據，那派下員通常他就是有能力，也 不願意打。』
對於祭祀公業或祭祀公業法人是否應常設監察人，多數受訪者認同設置監察 人監督管理人對祭祀公業有助益144，如受訪者 A2 所提議：『我認為需要，就賦 予監察人職務。而且這個假設說祭祀公業的人員是很多的，其實可以設複數監察
141 訪談稿 A3，附-20。
142 訪談稿 A4，附-25。
143 訪談稿 A1，附-11。
144 訪談稿 A2，附-14 ; 訪談稿 A3，附-20 ; 訪談稿 A4，附-26 ; 訪談稿 C1，附-36。
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人，也就是說設個三人。如果說祭祀公業人數多的，比如人數在百人以上的，就 設複數監察人；如果人很少，就設單數的監察人。賦予監察人他一個責任，因為 在蓋章的時候呢，萬一有不符合祭祀公業設立的意旨時，監察人可以提醒他，就 是多一個防範的機制啊。』然而，仍有受訪者認為是否設立監察人並無實益，其 認為一般公業事務皆交由管理人處理，而祭祀公業條例會有監察人之出現，係為 比照民法財團法人之規定145；受訪者 A1 則有其他見解：『就我的解讀，管理人 要嘛就找到一個絆腳石，要嘛找到一個上下其手的夥伴。因為本來這很難搞嘛，
如果監察人和管理人兩個合作，那還不是一樣。如果說監察人是絆腳石的話，那
如果監察人和管理人兩個合作，那還不是一樣。如果說監察人是絆腳石的話，那