第四章 祭祀公業產權之分析與治理
第三節 破除祭祀公業僵局—反共用地悲劇之治理策略
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第三節 破除祭祀公業僵局—反共用地悲劇之治理策略
透過前述之條例分析及訪談結果發現，縱然政府已制定祭祀公業之專法，並 賦予祭祀公業得轉型為法人，使祭祀公業於現行法體系下確認其法律地位，促進 其交易安全，登記程序上之便利，俾利主管機關之管理，然而，仍無法完全解決 祭祀公業的既存問題，祭祀公業條例及祭祀公業法人於制度設計上亦有瑕疵，惟 恐將來形成另一個「悲劇」。
為防止新的反共用地悲劇發生，並解開目前產生的產生僵局，依據 Heller 提出的預防及治療方法，本研究提出相關之對策，除從政府政策規範改進外，祭 祀公業內部制度應有所調整，始有相輔相成之效。
一、主管機關於執行面與制度面之改革方向
為解開僵局，調整既有的法規可以改變受困於僵局者的行為，或採取強硬手 段，阻止僵局繼續存在。而政府所頒布之祭祀公業條例，其中有多項變革，諸如 改變派下權之認定標準，重新賦予祭祀公業法人之地位等，亦有代為標售之斷然 手段。然而，祭祀公業條例及相關行政制度設計上之瑕疵，並未有明顯解開僵局 之情勢。對此，本研究認為既有法規仍有調整之空間，繼而提出以下建議。
（一）延長祭祀公業清理期限及增加列管期間
祭祀公業條例第七條規定，條例施行前尚未申報之之祭祀公業應自公所公告 之日貣三年內辦理申報；又同條例第五十一條規定，於第七條規定之公告日貣屆 滿三年無人申報者，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售。顯示政府為解決長 久以來祭祀公業土地利用無效率，地籍失實情形，決定採取強硬手段，限定祭祀 公業於期限內完成申報，否則將標售其土地。亦即當僵局正造成不可容忍之資源 浪費，則當局有時有理由取消既有權利，重新安排，法律往往允許此類斷然手段，
可視為解決反共用地悲劇之最後手段173。
惟祭祀公業土地多為前清時代或日據時期設立，年代久遠，派下員人數眾 多，又多分散各地，甚或遠至海外，聯繫與請領戶籍資料曠日費時，且因個人資
173 Heller Michael A., supra note 73, pp.195。
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料保護法之規定，於申請派下員戶籍資料時，遭受諸多限制，且所費不貲，增加 申報難度與金錢成本。此外，祭祀公業條例於九十六年十二月十二日立法公布 後，政府未盡積極宣傳之責，使民眾認知其相關權益，又得於三年期限內完成申 報者，係為少數單純個案，多數複雜之祭祀公業土地，因糾紛難解而不易完成174。 此事關人民財產權益重大，宜有政府法令宣導期，而主管機關僅於法令施行後四 年，即進行代為標售，過於倉促不周。職是之故，建議展延祭祀公業之申報期限，
並加強政府之宣導作業。
復參照土地法第七十三條之一規定，逾期未辦理繼承登記之土地或建築改 物，其列管期間為十五年，逾期仍未聲請登記者，始移請國有財產局標售。祭祀 公業土地相較之下更為複雜，卻僅給予三年進行清理，已嫌匆促，且未有列冊管 理期間之配套措施，尚有不足。建議應比照土地法第七十三條之一規定，增加列 冊管理期間，保障權利人之權益。
（二）簡化申報及登記法人之行政程序
自「祭祀公業土地清理要點」乃至目前之「祭祀公業條例」對祭祀公業辦理 申報皆規定：「祭祀公業無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，
得由派下現員過半數推舉派下員一人辦理申報。175」依祭祀公業條例第三條對「派 下現員」之定義：「祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。」然而，於 公所核發派下全員登記書前，派下現員之總數尚未可知，如何確認派下現員半數 之多寡？再者，若管理人未提出申報者，由任一派下現員檢具相關文件提出申 報，有何不可？況且民政機關歷來對申報之文件僅為形式審查，派下全員證明書 並無確定私權之法律效果，如有異議，當事人得逕向法院訴請審理，俟判決確定 後，依判決內容易辦理176。因此，需經派下現員過半數推舉一人辦理申報之理由 並無實益，然此規定卻造成祭祀公業申報上之不便。
另外，祭祀公業條例施行後始完成申報之祭祀公業，有意登記為祭祀公業法 人者，頇訂立規約章程並取得過半數之派下現員同意書，始得申請登記為法人。
有關祭祀公業規約之訂立，依條例第十四條規定，召開派下員大會有派下現員三
174「一○○年度祭祀公業與神明會清理工作座談會」會議資料，頁 2。
175 祭祀公業土地清理要點第二點第二項；祭祀公業條例第六條第二項。
176 內政部八四年九月一日內民字第八四○五六六七號函。
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分之二以上出席，出席人數四分之三以上同意，或取得派下現員三分之二以上書 面同意，係採絕對多數決之方式。然而，如前章所述，受訪之民間專業人士認為 此同意門檻過高，足以妨礙祭祀公業法人之進度。
綜上所述，主管機關於申報及登記法人之程序上，設立之規定與門檻阻礙祭 祀公業之清理與法人化，復為反共用地悲劇之表現177。本研究建議，取消祭祀公 業申報時，無管理人或管理人不申報者，而由過半數派下現員推舉一人辦理之規 定；放寬申報者之條件，使申報者得不頇經過半數派下員推舉即可申報；以及放 寬公業規約訂立之同意門檻，改採相對多數決即可。
（三）提供調解與諮詢服務
依祭祀公業條例第十二條規定，祭祀公業於申報後公所公告期間，如派下現 員或利害關係人對公告事項有異議者，應以書面向公所提出，公所轉知申報人，
並於期限內申復，否則駁回其申報。若異議人對申復仍有異議者，則向法院提貣 訴訟。但是申復文書往返期間至少需要數個月，且無調解機制，由公正第三者居 中協調，如有爭執，則進入訴訟程序，虛耗時間成本與金錢成本，拖累申報進度，
亦不符經濟效益。
參照地籍清理條例第九條規定，權利人於公告期間內，得以書面向該管登記 機關提出異議，並應檢附證明文件；經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應 移送直轄市或縣（市）主管機關進行調處。不服調處者，則向管轄法院提貣訴訟，
屆期未提貣訴訟者，依原調處結果辦理。雖然祭祀公業之申報，多屬私權之爭執，
尤其以權利主體（派下員資格）為最，以祀產為標的物爭執者較少178，然而此私 權糾紛之結果，使祭祀公業申報作業延宕日久，不利土地之利用與地籍管理，影 響層面擴及社會公益。本研究以為，應於條文內引入調處程序，或主管機關積極 協助當事人進行調解，降低異議時之協商成本。
再者，祭祀公業清理之進度部分取決於主管機關承辦員，在面臨問題時能否
177 Heller 認為，當太多政府監管者或私人業主有能力阻止他人使用某項資源，或是能設定許多 使用條款或程序時，他們即損害相關權利人之權益，係為產權僵局之表現。Heller M. A.著、許 瑞宋譯，前揭書(註 75)，頁 21。
178「一○○年度祭祀公業與神明會清理工作座談會」會議紀錄，頁 3。
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有效並順利解決，其常遇到的問題大致可分為七類179：（1）基層承辦員人手不足，
且流動率高。（2）祭祀公業條未規定者。（3）條例內容不明確者。（4）書面審核 之界線。（5）行政裁量權施行範圍。（6）質疑內政部解釋函不明。（7）前手承辦 員所核發之文件有瑕疵或欠缺者。此外，若地方主管機關遇有複雜問題或疑義，
皆交由內政部解釋，而內政部承辦祭祀公業業務者僅四、五人，難以即時有效解 決。職是之故，建議成立「祭祀公業事務諮詢委員會」，協力排解各主管機關之 疑難雜症，並協助解決未清理之祭祀公業，加速祭祀公業清理進度。
二、祭祀公業法人制度之調整方向
（一）常設監察人
Heller 認為，透過監察的手段，可預防產權僵局之形成。政府監督祭祀公業 法人之規定，可見祭祀公業條例第三十條至第四十八條，包括祭祀公業法人應每 年至少召開派下員大會一次（§30），並應報請直轄市、縣（市）主管機關派員列 席（§34）；祭祀公業法人應設置帳簿，記錄有關會計事項，編造收支報告，每年 度終了後報請主管機關備查（§41）；如祭祀公業有違反法令或章程規定、管理運 作與設立目的不符、財務收支未取具合法憑證或未有完備之會計紀錄及財產總已 無法達成設立目的之情形者，主管機關將予以糾正，並限期改善，未於期限內改 善者，則得解除該管理人之職務，令其重新選任或廢止祭祀公業法人登記（§43）
等方式，俾健全祭祀公業之管理運作。然而，僅藉由政府監督，公業法人內部若 無相關之監督機制，仍稍嫌不足。
在許多社會情境下，不一定要靠管制才能克服僵局，即使沒有法律規範，人 們往往也能藉富創意的微妙方式和睦共處。有效的法律通常建立在既有的習俗與 常規上，同時亦鞏固這些俗例180。因此，縱然祭祀公業法人並未強制設立監察人，
本研究以為，設立監察人或委員會監督管理人之業務執行情形，及公業之財務狀 況，對祭祀公業法人運作有事半功倍之效。
（二）限縮派下權之繼承資格
（二）限縮派下權之繼承資格