第五章 結論與建議
第一節 結論
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第五章 結論與建議
祭祀公業之設立係以祭祀祖先為目的，且設定為不可任意處分之獨立財產，
同時具有維續家族制度之功能。然而公業設立後，因歷史、社會、法令之變遷，
有關祭祀公業之管理問題，於派下員間產生諸多糾紛，亦不利政府之行政管理，
其中包括祭祀公業管理人偷懶、不召開派下員大會、侵占公款等問題，以及祭祀 公業之管理與處分上的阻礙，導致其土地利用之無效率。為瞭解祭祀公業發生管 理人不當行為之原因為何，以及祭祀公業條例能否解決祭祀公業運作上之窒礙與 土地利用無效率等問題，並提供祭祀公業與主管機關相關建議及改進方向，本研 究透過文獻分析歷來祭祀公業的相關法令規範及其問題，以及實地訪談相關人士 瞭解實務上公業內部之管理人制度與祭祀公業條例施行成果。
過去對祭祀公業產權相關問題之研究，多從法學之觀點予以探討，解釋及論 述相關問題現象，且認為研修法律即得以解決，然而事實卻非如此，問題仍繼續 存在。本研究則以經濟學之角度切入分析，將公業管理人的問題以代理理論檢視 之，以及對祭祀公業財產權公共用有之特性導致決策、處分困難，提出僵局形成 之癥結及解開的方法。
據此，本章係彚整前述之分析結果與發現，並總結增進祭祀公業利益之對策 與建議。
第一節 結論
一、祭祀公業之管理人問題
設置祭祀公業之目的係為支付祖先祭祀經費，並置有管理人專掌祭祀公業之 庶務，舉凡祭祀之執行，財產管理，為派下員間之聯繫以及代為領取土地徵收補 償費等工作，是以祭祀公業與管理人間存在代理關係，管理人即為祭祀公業之代 理人。然而隨著世代推移，派下員人數眾多且四散各地，社經背景由工商業社會 取代農業社會，以及法令限制等因素，使祭祀公業之發展多受侷限，甚至日益沒 落。於此情形下，則有祭祀公業管理人怠職、不積極召開派下員大會、整理帳目，
侵佔公業款項、盜賣土地之情況發生。其中，受訪者認為佔公業款項為己有是較
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為常見的情況。此外，在祭祀公業管理人缺任時，需召開派下員大會重新選任管 理人，但派下員齊聚不易，此亦為祭祀公業的難題之一。
（一）祭祀公業缺乏監督管理人之機制
從訪談的過程發現，除少數較有制度、訂有規約之祭祀公業，會以組織委員 會的方式，由多位監事監督管理人之外，祭祀公業對管理人並沒有建立監督之制 度，又派下員帄時亦難以觀測到管理人的行為，使管理人之瀆職行為防不勝防，
而祭祀公業必頇付出更高的監督成本。又自委託代理之角度觀察，祭祀公業管理 人會有偷懶或投機之自利行為，如第三、四章所述，係管理人與派下員間存在資 訊不對稱，導致管理人的道德風險與逆選擇問題。
此外，祭祀公業條例針對祭祀公業法人管理人之規定，除該條例第三十六條 規定管理人之職權限於管理行為外，另有第四十三條及第四十四條予以規範，然 其規定如祭祀公業法人有違反章程或管理運作與設立目的不符、財產不足等情形 時，主管機關將予以糾正並限期改善，未改善者，得解除管理人之職務。祭祀公 業管理人係由派下員大會選任，主管機關卻介入其內部事務，並解除管理人職 務，本研究以為此監督手段有過甚之虞。
（二）管理人無激勵之誘因
如第二章所述，產權理論認為給予經營管理者剩餘索取權，才有激勵的動 力，可降低其偷懶行為。然而本研究的受訪者指出，通常祭祀公業並未給付薪資 給管理人，少數會給管理人每個月數千元之「服務費」，或是處分公業財產後，
給管理人抽成作為酬勞。是以，一般祭祀公業之管理人並無剩餘索取權，促使其 盡力為管理以及替祭祀公業作出最佳決策。另一方面，祭祀公業內部通常無健全 之監督機制，繼而管理人為了追求私益，罔顧祭祀公業之團體利益，而有侵占祭 祀公業財產或盜賣土地等情形出現，對祭祀公業造成莫大之損失。
二、祭祀公業之反共用地悲劇現象
（一）祭祀公業運作與管理之窒礙
光復後至祭祀公業條例施行前，祭祀公業財產屬派下員之公同共有財產，對
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財產之處分與申報等事項，適用民法規定，頇經全體同意始得進行，然派下員人 數眾多，散居各地，全體派下員資料難以齊備，抑或派下員子孫對祀產有異心，
引發利害衝突等諸多因素，祭祀公業之經營成本高昂，亦不利祭祀公業財產之有 效率使用。對於管理人之選任，原則上頇經全體派下員同意，若派下員大會召集 不易，得以由三分之二以上派下員簽署推選書代替，雖然可降低管理人選任之困 難，然卻可能加深派下員與管理人間的逆選擇問題。
此外，政府為健全地籍，辦理祭祀公業土地之清理，然因許多祭祀公業內部 糾紛難解，辦理申報之程序頗為繁複，即清理所需之時間、金錢成本高昂，又無 足夠的誘因使祭祀公業積極辦理申報，導致清理作業始終未如預期。綜言之，祭 祀公業之運作窒礙難行，土地亦難以處分，同時政府的土地清理工作效果不彰，
產權利用不具效率之情形，係為「反共用地悲劇」之表現。
（二）祭祀公業條例成效有限
以往論者認為應將祭祀公業的相關規範提升至法律位階，解決過去清理要點 及清理條例不具強制性，影響清理工作進度的問題。而目前已制訂祭祀公業之專 法—祭祀公業條例，其賦予祭祀公業法人地位，有利其行使權利與負擔義務；簡 化公業議決門檻，降低其決策成本；催促祭祀公業於期限內完成清理申報。但透 過文獻分析與訪談實務經驗者發現，目前仍有一部分祭祀公業尚未完成申報，又 依祭祀公業條例申請登記為法人之數量全台不到兩百件，登記為分別共有者更為 稀少。此外，如第三、四章所述，本研究認為祭祀公業條例改變傳統派下員繼承 之習慣，恐分化宗族間的凝聚，增加派下權資格之困難，將成為祭祀公業的糾紛 泉源；該條例規定對祭祀公業法人財產之處分方式有前後矛盾，相互制衡的情 形；申報之異議曠日費時，且缺乏調解機制，申報進度緩慢。
綜言之，祭祀公業條例雖以簡化議決門檻的方式降低公業的決策成本，並催 促祭祀公業於期限內辦理申報，然而該條例同時亦增加祭祀公業之經營成本，對 既存之問題無法完全解決，並衍生其他課題待解。
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