第三章 祭祀公業相關規定之探討
第一節 祭祀公業法令沿革之分析
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
35
第三章 祭祀公業相關規定之探討
藉由探討祭祀公業歷年來之法令沿革，且著重於財產處分及土地清理的部 分，以瞭解法令規定對祭祀公業管理及處分財產上之影響，並進一步以契約理論 及反共用地悲劇檢視祭祀公業衍生的問題。
第一節 祭祀公業法令沿革之分析
雖然台灣的祭祀公業歷史可追溯至鄭成功來台時期，惟清代之祭祀公業於律 令上，大清律有保護祀產之相關規定，然於法令之字句，尚無祭祀公業公業之明 文85；此時期官方資料對祭祀公業之記載甚少，故本研究僅從日治時期以後之規 定加以探討。
一、日治時期之法令規定
日治時期，日人特別注重台灣之舊有民俗與習慣的調查及研究，又其認為祭 祀公業擁有廣大面積之土地及眾多派下員，對於民政及社會經濟影響甚鉅，乃指 派專家調查，亦一一登錄存案。日人為貫徹其本國之法律與政令於殖民地，對台 灣之祭祀公業等，不但調查與登記，並均經由民俗學及法律學專家研析。爾後，
將祭祀公業等之法令納入日本民法之體系；或另制定台灣祭祀公業之特殊法令，
如大正三年（1914 年），舊慣調查會擬訂「台灣祭祀公業令草案」86，但因牽涉 之問題甚多，終未能公佈施行87。
大正十年（1921 年）所召開之第一屆台灣總督府評議會，對日本民法施行
85 陳井星，前揭書(註 2)，頁 13。
86 陳井星，前揭書(註 2)，頁 14。
87 對此草案，學者間意見甚多，有認為該草案對於下列幾個要項，缺乏周詳之規定，即(1)有關 公業本質之規定。(2)有關公業設立之規定。(3)有關管理人之選任、解任、權限、管理人相互關 係、管理人與派下員之關係，管理人之公業代表規定。(4)有關派下會議之召集、決議方法，對 於決議之異議等規定。(5)有關派下權之得喪，及股份權之規定。(6)有關公業之解散及清算之規 定。段盛豐，前揭書(註 4)，頁 827。
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
38
問題，則由地政機關解釋96」。此後，祭祀公業土地清理要點成為光復後至民國 九十七年間，清理祭祀公業最主要之法令依據。
該清理要點明確規定祭祀公業應設置管理人，以管理公業財產及召開派下員 大會。當管理人死亡或因故不召開派下員大會時，經派下員全體十分之一以上連 署97，並報經民政機關 (單位) 之許可，得召開派下員大會(§13)。以此避免祭祀 公業因無管理人或管理人失職，致使公業處於無人管理之空窗狀態。惟該要點規定 應由派下員連署，並經民政機關許可始得召開派下員大會，派下員大會係為祭祀公 業內部之意思機關，自行議決祭祀公業之相關事務，然卻需要經過政府機關之同意 始得為之，則有擾民之疑慮。
於祭祀公業土地清理要點施行之二十七年間，幾經展期及修正內容，仍無法 達成預期目標，顯見在執行面、制度面存有若干盲點，茲列舉如下98：
（一）派下員過半數推舉難以認定：依清理要點第二點第二項規定「祭祀公業如 無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派 下員一人，加附推舉書為之。」此一規定似不具實益，蓋派下員總數尚未可知，
如何確認半數之多寡？
（二）派下全員戶籍謄本難以齊備：清理要點第三點「申報時應檢具之派下全員 戶籍謄本，係指自戶籍登記開始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本」；然早 期資訊不發達，戶籍亦資訊不完備，且祭祀公業成立時日遠久，派下員因時空阻 隔或行踨不明，其戶籍資料無法取得，然清理要點昧於事實，要求檢附全部資料，
不僅阻礙祭祀公業土地清理程序之進行，更影響人民權利之行使。
（三）面對異議曠日費時，調處功能不彰：清理要點第五點規定「派下員或利害 關係人對公告事項有異議者，應於公告之日貣二個月內以書面向受理申報民政機 關（單位）提出，民政機關（單位）應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於 二個月內申復，並將申報人之申覆書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於 接到通知之翌日貣二個月內向法院提貣民事確認派下權之訴」。同要點第十八點
96 內政部七○年五月二十二日台內民字第二二四二四號函。
97 「經派下員全體十分之一以上連署」所稱之派下員，經內政部八十四年內民字第八四○一七 五九號函所揭，係指申請許可時業經核發派下員證明者而言。
98 林旺根，前揭文(註 44)，頁 92-95。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
39
派下員或利害關係人對管理人之資格有異議者，亦依前述程序辦理。如此文書返 復耗費近半載，最後又將民事習慣之事務悉數推給司法機關審理，政府機關並無 訴訟前的前置調解程序，致使權利狀態延宕不決，徒令民眾對清理作業望之卻步。
（四）清理要點缺乏強制性：清理要點之性質為行政命令，不能規範人民之權利、
義務，故祭祀公業管理人、派下員、利害關係人未依規定申報清理者，清理要點 並無罰則等特別手段，故清理成效不彰。
（五）鼓勵解散，然解散困難重重：清理要點第二十三點「新設成立之祭祀公業，
應以財團法人為之。祭祀公業新取得不動產所有權或他項權利時，除已成立財團 法人者外，應登記為派下員全體公同共有」。即顯示政府鼓勵廢除祭祀公業制度，
惟解散祭祀公業依同要點第二十二點之規定「應經派下員全體之同意」，祭祀公 業因成立年代久遠，即使多數派下員有意解散祭祀公業，然因少數派下員掣肘，
或行蹤不明等情況而無法達成。
清理要點施行後，清理之進度並未如預期理想，多數祭祀公業仍未提出申 報。精省前原台灣省政府為加速祭祀公業之清理，於民國八十七年四月三十日依 省縣自治法規訂定「台灣省祭祀公業土地清理辦法」，在清理辦法與清理要點規 定不相一致時，則適用省訂之清理辦法，該辦法未規定者，始適用清理要點99， 至於台匇市、高雄市及福建省則仍適用內政部訂頒之清理要點。對於公業土地清 理範圍（清理辦法§2）、作業程序（清理辦法§3）、清查造冊公造通知時機（清理 辦法§4）、補正以及駁回要件（清理辦法§7）、清理權責（民政、地政）機關（清 理辦法§4、§6~§16）、清查申報期限（清理辦法§4）等項，清理辦法較清理要點 更為明確；而對於公業申報審查後之公告期間、登報、權利關係人對公告事項提 出異議期間、申復、派下員及土地清冊漏列、誤列、派下員變動之處理方式等事 項，清理要點與清理辦法互有或較寬或較嚴之規定100。
不同於清理要點在清理後，祭祀公業土地登記為派下員全體公同共有；清理 辦法對清理後公業土地處理方式有四（§12）：（一）經依法成立財團法人者，
申請移轉登記為法人所有。（二）依規約、派下員協議或土地法第三十四條之一 規定，申請變更登記為派下員分別共有或個別所有。（三）依全體派下員同意解
99 內政部八八年七月三十日台內中地字第八八○二八九號。
100 周文樹，「祭祀公業土地清理之探討(一)」，現代地政，第 13 卷 5 期，2002 年 5 月，頁 13。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
40
散並報請縣（市）政府（民政單位）備查後，申請登記為派下員公同共有、分別 共有或個別所有。（四）維持現登記簿之登記。本研究以為，此時期政府之清理 政策已開始向消除公同共有關係邁進，除鼓勵祭祀公業成立財團法人外，亦得經 派下員同意後登記為分別共有或個別所有。另外，關於本條文第二款所規定得依 土地法第三十四條之一申請登記為分別共有或個別所有，省政府稍後於民國八十 七年六月五日發布之「台灣省祭祀公業土地清理辦法補充規定」101指出，其因與 內政部訂頒「土地法第三十四條之一執行要點」第二點(現為第三點)但書規定不 盡相符，是以祭祀公業土地申請變更為派下員分別共有或個別所有，應依規約或 派下員全體同意後據以辦理。倘若派下員有意將祭祀公業土地申請變更為分別共 有或個別所有，仍需跨越全體同意的門檻，對於簡化祭祀公業產權關係之目標而 言，乃不小之阻礙。
精省前省政府訂頒台灣省祭祀公業土地清理辦法，係期望透過通知、宣導作 較積性清理，惟成效不甚彰顯，揆其原因如下：（一）條文內容略顯簡要，在適 用時仍不免有不敷使用之情形。（二）該辦法係屬行政命令，其法律位階有待提 升。（三）宣導不足，未充分利用電視、廣播等大眾傳播工具宣傳，鼓勵各祭祀 公業派下員提出申報。（四）基層民政單位承辦人流動性大，無法達成專人負責 辦理，工作績效無法提高。（五）該辦法不具強制性，管理人未辦登記之情形普 遍，另因全體派下集合開會困難，致拖延其辦理時程；亦因無罰則等規定，管理 人怠於積極處理102。此外，清理辦法與清理要點之規定均偏向程序性之作業，較 未涉及實體內容，對祭祀公業清理的癥結，實質上仍無法有效解決。
歸納祭祀公業未能順利完成清理之原因，分析如次103：
（一）祭祀公業設立年代久遠，族繁派下系統欠明，聯繫困難，享祀人或創設人 亦無法確認。
（二）部分祭祀公業土地面積小且價值不高，認為無申報價值、土地已供公共使 用或委託代辦費用過鉅，管理人、派下員不願提出清理。
101 八七府地一字第一五二三九二號函。
102 許松、廖宗慶，前揭文(註 20)，頁 13。
103 范國廣，「祭祀公業清理之探討」，收錄於祭祀公業論述專輯』，內政部編印，1996 年 6 月，
103 范國廣，「祭祀公業清理之探討」，收錄於祭祀公業論述專輯』，內政部編印，1996 年 6 月，