「實質」當事者訴訟之修法

壹、行政事件訴訟法 2004 年修法緣由

一、「日本司法制度改革」

日本行政事件訴訟法自 1962 年制定通過以來，期間歷經了 42 年皆未重大 修正⁵⁸，總算於 2004 年做了整體性的修正。促發該次修正之大環境因素，其實為 1999 年「改革司法制度」⁵⁹之潮流。

日本該次之司法改革，是由設置於內閣下之「司法制度改革審議會」於 1999 年至 2001 年進行一系列的研討會議。此審議會後來做出「審議會結論性意見（司 法制度改革審議会意見書）」，當中亦有涉及到「行政訴訟制度」之改革，研討 會議主要集中於第 21 次、第 41 次、第 42 次第 58 次會議⁶⁰。前開審議會結論性 意見書中，明確提及「應強化司法權對行政權的監督」⁶¹，行政訴訟法制之改革，

便在此脈絡下展開熱烈討論。

58 日本行政事件訴訟法於 1962 年制定後，僅於 1989 年與 1996 年分別針對「日本民事保全法」

以及「新民事訴訟法」做技術上的修正，並未真正涉及到行政訴訟之內容。

59 就此「改革司法制度」整體之背景說明，參看：松永邦男『司法制度改革概説 1：司法制度 改革推進法／裁判の迅速化に関する法律』（商事法務、2004）。從民間社會的觀點，併參看：

日弁連司法改革実現本部編『司法改革：市民のための司法をめざす』14-30 頁（日本評論社、

2005）。另外，關於日本該次司法改革之評述，參看：佐藤幸治ほか『司法制度改革』3-34 頁（有 斐閣、2002）。這本書的三位作者（佐藤幸治、井上正仁、竹下守夫）正好都是「司法制度改革 審議会」的學界代表。

60 相 關 的 會 議 紀 錄 參 看 ， 司 法 制 度 改 革 審 議 会 網 站 ： 司 法 制 度 改 革 審 議 会 議 事 録 http://www.kantei.go.jp/jp/sihouseido/gijiroku-dex.html（最後瀏覽日：11/18/2013）。嗣後，基於「司 法制度改革審議会意見書」而制定之「司法制度改革推進法」，該法規定於內閣下設立「司法制 度改革推進本部」，本文前述的「行政訴訟検討会」即是屬於「本部」下的一個委員會。

61 就此，參看：司法制度改革審議会編『司法制度改革審議会意見書: 21 世紀の日本を支える 司法制度』39-40 頁（未出版、2001）。橋本博之『解説 改正行政事件訴訟法』142-143 頁（弘 文堂、2005）。網路資源參看：「司法制度改革審議会意見書」（pdf 版），載於司法制度改革審議 会 網 站 ：http://www.kantei.go.jp/jp/sihouseido/report/ikensyo/pdfs/iken-2.pdf（ 最 後 瀏 覽 日 ： 11/18/2013）。尤其是頁 39-40，「II 国民の期待に応える司法制度」、「9. 司法の行政に対するチ ェック機能の強化」之部分。

「結論性意見書」中提到兩點面向，第一面向為「重新審視行政訴訟制度」。

其提到：基於司法權作為保障權利之重要角色，提出三點檢討方向：

第一：檢討「以抗告訴訟為中心」導致行政訴訟機能低落。

第二：隨著現代化發展，行政訴訟制度如何面對日漸多樣化的行政作用。

第三：是否應設立行政法院。

進而，此三點方向為基礎，在制度細部設計上，認為應檢討「原告適格、

處分性、訴之利益、訴訟之提起期間、管轄、執行不停止原則」，此外亦應檢討 是否需「增訂訴訟類型」…等等⁶²。

第二面向則為「多面向檢討司法權與行政權之角色」。此則是觸及到整體行 政法制，各法規間如何相互配合之問題。尤其在「權力分立」、「權利救濟之實 效化」之考量下，如何符合「法治」（法的支配⁶³）之要求。由於日本行政程序法

（行政手続法）於 1993 年制定通過後，就「行政實體法」層面之法制⁶⁴便逐漸發

62 司法制度改革審議会・本章前掲注（61）39 頁。

63 結論性意見中是使用「法的支配」一詞，本文認為實際對應之中文用語為「法治（Rule of Law）」 較為妥適。關於「法治國原則」與「法治（Rule of Law）」的區別與討論，參看：黃舒芃（2009），

〈法治（Rule of Law）或法治國（Rechtsstaat）概念在台灣之繼受〉，氏著，《變遷社會中的法學 方法》，頁 283-290。台北：元照。在日本學說上，則是呈現「法治主義」、「法の／的支配」、「法 律による行政／法律留保／法治行政」、「法治国原理」…等等主要用語，但是實際上卻是相互 包含、甚至同義、混用的情形；就此相關的整理參看：中川丈久「議会と行政、法的支配と民 主制；権力の抑制から質の確保へ」磯部力ほか『行政法の新構想Ⅰ行政法の基礎理論』135-138 頁（有斐閣、2011）。日本學者塩野宏便提到，早期的法治主義其實多是以限制或侵害到人民的 權利，必須要有法律規定，換言之比較接近「法律保留」的概念。但是「法治主義」是不是只 有法律保留的意義，塩野宏教授認為似值商榷。因為行政應依循何種程序為行政活動，就無法 單從法律保留的觀點推導而出。就此，參看：塩野宏「法治主義の諸相」『法治主義の諸相』117-119 頁（有斐閣、2001）。日本的「法治主義」其實包含過多概念，確實難以精確運用，而本文認為

「法の／的支配」與「法治（Rule of Law）」的意義同質性較高，故本文選擇譯為「法治」；反 之亦有論者以「法治國」指稱之，就此參看：中川・本注 165-166 頁。

64 其他行政實體法，有如：環境影響評價法（1998 年）、行政機關情報公開法（1999 年）、行政 機關個人情報保護法（2003）…等等，相關簡要整理參看：大橋洋一「行政法総論から見た行 政訴訟改革」原田尚彦先生古稀記念『法治国家と行政訴訟』3 頁（有斐閣、2004）。

展完備，行政訴訟方面卻仍裹足不前；再者，具有準司法性質的「行政委員會⁶⁵」 與行政訴訟的關係為何？行政訴訟制度與與國家賠償制度、行政不服審查法，

又應有何角色分工…等等，皆是行政訴訟法制度改革上，須一併加以處理之議 題。

綜觀審議會結論性意見書，可發現改革檢討之範圍相當廣泛全面。從現時 點回顧，改革是否成功或許見仁見智；但就成果上而言，大致約有涵蓋「結論 性意見書」所提及之內容。然而，「結論性意見」中關於行政訴訟制度之內容部 分，其實亦非僅藉由審議會之研討會議而討論出來，毋寧是整合了 1980 年代以 降，學說對於行政訴訟制度改革之討論與發展。為求進一步了解，本文以下簡 單回顧 1980 年以降學說之討論。

二、1980 年以降制度修正之學說討論

雖然，前述 1990 年代末期之司法改革浪潮，促發日本行政訴訟制度大幅修 正，但在學說討論上，其實自 1980 年代起，就已逐步展開討論⁶⁶。尤其是 1982 年日本公法學會所舉辦的「行政爭訟法制二十年之回顧」研討會中，即初次大 幅度面對行政訴訟制度修正之議題⁶⁷。

在當時的學說討論，延續著「解釋論」上之爭議，亦即「抗告訴訟」本身 是否足以面對現時點及未來所可能出現之各種行政作用？如同本文前述第二章 所介紹，日本行政事件訴訟法在「抗告訴訟」之立法技術上，利用上「包括性 處分概念」希望暫時擱置對於「行政不作為」、「事實行為」、「法規命令」等救 濟途徑之爭論，進而委由學說與判例就內涵紹加以發展⁶⁸。

65 關於日本行政委員會的介紹，參看：田中二郎『新版 行政法 上巻』271-273 頁（弘文堂、

2 版、1998）。塩野・本章前掲注（3）42-53 頁。

66 1980 年代此一時點，除了本文自身之觀察外，亦有論者從法社會學之觀點，切入探討日本行 政事件訴訟法修法過程，其亦以 1980 年代為學說討論上之轉向，並認為 1980 年代以前之日本 學說，多以條文法釋義學之釐清為重點。參看：飯考行「行政事件訴訟法改正過程の法社会学 的分析」早稲田大学教育学部学術研究 54 号 12 頁（2006）。再者，日本行政法學界亦有相同看 法，就此參看：塩野宏「行政事件訴訟法改正論議管見」『法治主義の諸相』309 頁（有斐閣、

2001）。

67 就此，研討會討論紀錄與相關論文，參看：公法研究 24 号（1983）。

68 雄川一郎「行政事件訴訟法立法の回顧と反省」公法研究 45 号 126-128 頁（1983）。

但實務實際上卻消極面對，抑或是混亂適用⁶⁹，導致訴訟駁回率居高不下（約 六成⁷⁰）。雖然學說發展了許多論述，希望補足當時制度上的缺憾，但不可否認的 是，解釋論仍然有其界限。再者，本文發現，學界論爭與其說是解釋學上之各 持己見，毋寧是各方對於制度解釋之前提，亦即「立基點」各有不同。因此，

一舉在立法論上加以解決，可謂當時學界的共識，當然也間接促使了修正之進 行。

除了抗告訴訟中心主義所引發之解釋學上論爭外，當時對於「現代型訴訟⁷¹」 則較屬於直接促求立法上之加以解決者。所謂的「現代型訴訟」，於行政訴訟範 圍內，當時係指「環境訴訟」、「行政計畫之訴訟」、「大型公共工程紛爭⁷²」、「給 付行政之訴訟」、「科學訴訟」…等等。初次發起對於現代型訴訟之論爭者，實 為時任東京大學教授之雄川一郎教授。其認為現代型行政作用往往是「行政計 畫」之型態，雖然亦可將行政過程中之各作用分視為各個行政行為，進而依據 各個行為進行行政訴訟；但立法論上似乎可將對象指向「行政活動之整體」進 行制度設計之思考⁷³。再者，於環境訴訟中常常涉及到多數當事人，甚至是多個 訴訟相繼提起之情形，立法論上應如何檢討制度，亦值關注⁷⁴。

69 就此參看：山本隆司「訴訟類型・行政行為・法関係」民商法雑誌 130 巻 4・5 号 641 頁（2004）。

70 若以日本行政事件訴訟法 2005 施行前的統計數據來看，第一審無理由駁回佔 46.3%，不合法 駁回佔 14.5%，總體而言駁回率已佔六成比例，第一審法院認為原告之主張有理由者，比例僅有 13.8%。參看：最高裁判所事務総局行政局「平成 16 年度行政事件の概況」法曹時報 57 巻 9 号 111 頁〔第 9 表〕（2005）。2000 年之駁回率為亦約六成（45.4% + 14.3%），參看：最高裁判所事 務総局行政局「平成 12 年度行政事件の概況」法曹時報 53 巻 9 号 60 頁〔第 9 表〕（2001）。1990 年之駁回率亦約六成（42.5% + 15.6%），請參照：最高裁判所事務総局行政局「平成 2 年度行政 事件の概況」法曹時報 43 巻 8 号 152 頁〔第 9 表〕（1991）。

71 參看：塩野宏「行政裁判の課題」『法治主義の諸相』301-306 頁（有斐閣、2001）。一併參看：

遠藤博也「現代型行政と取消訴訟」公法研究 45 号 163-173 頁（1983）。後收錄於：遠藤博也「現

遠藤博也「現代型行政と取消訴訟」公法研究 45 号 163-173 頁（1983）。後收錄於：遠藤博也「現