確認公法上法律關係訴訟： 作為法規命令爭訟途徑之可能？

作為法規命令爭訟途徑之可能？

本章第一節，本文透過日本當事者訴訟在其行政訴訟制度中之定位變遷，

討論了我國法院實務在行政處分認定與訴訟權能之爭議；進而於第二節中，再 以日本當事者訴訟下修法新增之確認訴訟，其新進發展之一係多用於「法規命 令」之司法審查。本文發現，我國行政訴訟制度上，對於法規命令之司法審查 過於保守，不是囿於一般處分與法規命令之區分，就是漠視針對法規命令之爭 訟可能，便逕行駁回訴訟。進而從日本法制反思我國制度，認為對於法規命令 在我國法制下原告本來就可能直接提起行政訴訟，法院應該積極進一步探究原 告到底有沒有訴訟權能，而不是遇到法規命令就程序駁回。

從日本法制的發展反思，延續前兩段之論點，最後本文認為應可進一步思 考者，便是這種針對法規命令的訴訟，在我國法制下應該被放置在哪一個「訴 訟類型」下？簡單來說，本文前述已經提及，重點不在一般性廢棄權，所以撤 銷（形成）訴訟不是選項。一般給付訴訟，則屬於行政機關就系爭法規命令之 不作為，或是做不好要調整或修訂。但這並不是日本法制中有的發展，至於可 不可能，牽涉到的議題過廣，本文於此並不欲加以處理³³。

於是乎，就僅剩「確認訴訟」之途徑。除了與行政處分相關之確認訴訟外，

似乎僅剩我國行政訴訟法第 6 條第 1 項前段第 2 種類之訴訟規定：「確認公法上 法律關係成立或不成立之訴訟」。所謂「公法上法律關係」，我國一般學理上多 認為：

「係指具體生活事實之存在，因公法法規之規範效果，於兩以上法主體間（通 常為權利義務主體）或於人與物間所生之權利義務關係。公法上法律關係之 發生，可能直接基於法規，或行政處分、行政契約等法律行為或事實行為而 發生者，惟無論法規、行政行為等法律行為或事實行為，均僅為法律關係發

33 就此，相關論述參看：程明修（2005），〈請求行政機關訂定法規命令之行政訴訟〉，司法院（編），

《行政訴訟制度相關論文彙編（第 5 輯）》，頁 130。

生之原因，並非法律關係本身，除別有規定外（如撤銷訴訟、處分無效確認

台北：司法院秘書處。Erich Eyermann, Ludwig Fröhler（著），陳敏等（譯）（2002），《德國行政 法院法逐條釋義》，頁 428-436（邊碼 11-25）。台北：司法院。

便是直接以法規命令並非法律關係本身，而駁回上訴。實務保守的認定，

除了因為上開原因，另一個重要原因就正如本文前一節所述，實務尚未意識到 法規命令可以做為訴訟之標的，而僅停留於附帶審查之觀點下。然而，學說的

「原則上…」之意，其實將爭點指向了：為何僅於例外情形時始可為之？本文 與學說見解相同，認為係基於權利救濟有效性和訴訟經濟的角度思考³⁶。換言之，

訴訟類型的途徑先後順序，大多時候是代表利用特定訴訟類型其實對於原告才 是最具有效益的。例如基於行政處分所發生之法律關係，之所以原則上認為不 依確認公法上法律關係訴訟，最重要的原因當然在於撤銷行政處分大多時候對 於原告的請求才是最具有效益的，課予義務訴訟亦復如此³⁷。更何況，針對法規 命令為爭訟，似乎沒有撤銷訴訟與給付訴訟之途徑可能³⁸，

實際上，本文所謂的「直接針對」法規命令，或許不夠精確；但本文使用

「直接針對」僅是針對「附隨審查」之學理或實務見解而為之，本意是在於凸 顯吾人實在不應該再將視角盲目地聚焦在行政處分上，法規命令也有自身成為 訴訟標的之意義。本文不得不使用「直接針對」一詞，其實也會使人在閱讀上 產生另一個誤解。誤認為是直接針對法規命令爭執其違法甚至違憲，而有「規 範審查」之意。本文必須在此強調，自上一節本文便一直將視角放在法規命令 侵害到原告權利的觀點上，意即焦點一直都在「主觀訴訟」上，而非脫離個案 的抽象法規命令審查（即客觀訴訟）上。

仍難意識到法規命令可以直接進行爭訟。其他因為提起確認公法上法律關係訴訟，而因為被法 院認定非屬法律關係本身的個案，除了本來就應該循其他各具效益之訴訟類型者外，實際上可 能可運用確認公法上法律關係訴訟者，而須進一步探究者，便屬「事實行為」了。我國亦有論 者從德國法的觀點討論此一問題，參看：林三欽，本章前揭註 34，頁 14-17。其實在日本也有相 同之發展，但限於本文欲聚焦法規命令之部分，故暫且不論。

36 李建良（2011），〈環評法所稱「目的事業主管機關」的意涵與一般確認訴訟的制度本質：中 科三期確認訴訟案（下）〉，《台灣法學雜誌》，180 期，頁 20。彭鳳至（2002），〈行政訴訟種類 理論與適用問題之研究〉，收於：台灣行政法學會（編），《行政命令、行政處罰、行政爭訟之比 較研究》，頁 293-294。劉淑範（2003）。〈論確認訴訟之備位功能：行政訴訟法弟 6 條第 3 項之 意涵與本質〉，《人文及社會科學集刊》，15 卷 1 期，頁 63-64。

37 我國學說上似有爭議，但與本文採相同見解者，參看：彭鳳至，本章前揭註 36，頁 295。尤 其注意註 42 部分之整理。

38 因為撤銷與給付訴訟之方式，本文認為應該多屬於客觀訴訟之範疇。

在日本，就本文之所見，透過當事者訴訟下新增之確認訴訟爭執系爭法規 命令違法，從「請求」中便可以清楚的看到，原告皆是透過請求法院確認系爭 法規命令違反法律（或憲法），進而主張其有（或無）特定之權利或義務。申言 之，原告真正關心的其實在於其有（或無）特定權利或義務³⁹。從而，雖然爭訟 的標的，看起來是直接針對法規命令，但實際上是基於法規命令所形成的公法 上法律關係，對於原告而言有權利侵害，故主張確認其有（或無）特定權利或 義務⁴⁰。從此觀點便可進一步說明，此確認訴訟之判決效力與一般性廢棄權力之 差別。我國行政訴訟法第 216 條第 4 項準用同條第 1 項之規定，彰顯了「就其 事件」有拘束各關係機關之效力；更何況確認訴訟並無同法第 215 條之適用，

在確認訴訟之判決效力上，自應依循民事訴訟之法理為原則⁴¹，從而判決效力之 主觀範圍即非對世效，客觀範圍也不會成為一般性廢棄。

綜上三節所述，本文從日本法制之當事者訴訟中所發現，能夠提供我國若 干啟示者，正如本章代結論三節之節名所示，首先是從日本制度已存在之錯誤，

揭示我國實無須走日本的後路；再者，以日本 2004 年新增當事者訴訟之確認訴 訟，本文認為應值得我國進一步觀察其未來發展。然本文必須再次強調，他國 法制的觀察，不應過於點狀，而應體認到整體面的脈絡；尤其對於在行政訴訟 法制上與我國有所歧異之日本法制而言，更值得注意。

進而，本文便以當事者訴訟下新增之確認訴訟，修法後多用於法規命令之 爭訟出發，思考在我國是否能有所啟示。本文發現，我國對於法規命令所直接 造成原告權利侵害之情形，法院往往不積極進一步探究原告是否確有權利侵 害，而多以程序不合法加以駁回。其背後的原因，本文認為或許在囿於「附隨

39 就此而言，早於 1991 年，便有論者整理德國法當時之發展，提出相同的觀察觀點。就此，參 看：葉百修、吳綺雲，本章前揭註 34，頁 12-13（葉百修執筆部分）。

40 從德國法的觀點觀察，有學者主張相同見解。就此，參看：林三欽，本章前揭註 34，頁 12。

另有論者認為，行政行為往往就是公法上法律關係之展現。並以行政處分為例，認為行政處分 本身雖然非法律關係，但行政處分所形成的權利義務關係，即行政處分所生之權利義務得喪變 更，乃至於作成行政處分之法規依據所產生之基礎法律關係，包括行政機關作成處分之權限或 義務，以及人民請求作成處分之權利等，亦均屬法律關係。進而再以確認訴訟的備位性作為篩 漏機制，認為如果沒有備位之必要，不是不可能提起一般確認訴訟。就此，參看：李建良，本 章前揭註 36，頁 19-21。

41 吳庚，本章前揭註 12，頁 287。

審查」之觀點下；於是本文嘗試突破附隨審查，主張應積極將「視角轉換、擴 大」。除此之外，法規命令的一般性效力，或許也是阻力之一。但本文認為，透 過具體個案確認系爭法規命令違法無效，一方面，對於個案權利救濟有所助益；

二方面，法規命令之與時俱進，變動性很大，一般性宣告廢棄可能緩不濟急，

透過個案相對性宣告無效，行政與司法之密切互動、微調，可能更具實益，更 貼合權力分立之意旨。至於因此而產生個案裁判間見解不一之問題，透過審級 制度應可適度緩解。至於訴訟類型上，本文認為應屬我國行政訴訟法第 6 條第 1 項前段第 2 種類之「確認公法上法律關係訴訟」。部分學說與實務提到，法規命 令非屬法律關係之本身，進而不符合本訴訟類型之規定。本文認為，實際上原 告所主張者應為系爭法規命令所衍生之權利義務關係，其實仍屬法律關係之一 環。

行政訴訟制度之意義，正如我國行政訴訟法第 1 條所示「行政訴訟以保障 人民權益，確保國家行政權之合法行使」。行政活動所帶來的權利侵害，無論其 行政手法為何，重心在於原告「有無權利受損」。行政訴訟類型毋寧僅是將原告 權利救濟最具效益之方式，預先設計出來。訴訟類型本身並非目的，在行政活 動越來越多元化的未來，吾人或許應將視野擴大，期待訴訟類型更多的可能。