當事者訴訟之明文

壹、概述

一、問題提出

日本行政訴訟法制度的變遷，戰前舊憲法時期，最主要之法律即為「行政裁 判法」（1890 年），然其係以行政法院的組織與權限為規範重心。此外，當時還 有美濃部教授所起草之「行政訴訟法」（1932 年）草案，該草案詳細規定了訴訟 類型、訴訟程序…等等，但因政治氛圍、壓力而未能成為真正的法律⁴³。

戰後初期，新憲法之制定過程由於受到美國強烈之介入，日本國憲法第 76 條之規定揭示，「司法權」僅得由日本最高法院及其所隸屬之各下級法院所行使，

以及禁止設立特別裁判所。因此，戰前舊憲法時期之行政法院便走入歷史。為符 合新憲法之規定，日本便制定了「民事訴訟法應急法律⁴⁴」（1947 年），其中關於 行政訴訟事件僅於第 8 條規定：「撤銷或變更行政機關違法處分之訴，除其他法 律有特別規定外，當事人須於知悉處分之時起六個月內起訴。但處分之日起逾三 年者，不得提起⁴⁵」。

簡要瀏覽「戰前」以及「戰後初期」之行政訴訟法制，可以發現皆未有涉及 到「訴訟類型」之規定，當時當事者訴訟其實僅出現在學說的討論上，並未能真 正出現於實定法中。

43 關於此「行政訴訟法」草案為何未能通過，以及之前幾次行政訴訟法制改革之停滯與缺漏，

詳細論述，參看：高柳信一「行政国家より司法国家へ」田中二郎先生古稀記念『公法の理論（下

Ⅱ）』2215-2225 頁（有斐閣、1977）。

44 「日本国憲法の施行に伴う民事訴訟法の応急的措置に関する法律」，該法律僅有 8 個條文。

全文參看：南博方、高橋滋・本章前掲注（16）818-819 頁。室井力ほか・本章前掲注（16）603-604 頁。

45 條文原文：「行政庁の違法な処分の取消又は変更を求める訴は、他の法律（昭和二十二年三 月一日前に制定されたものを除く。）に特別の定のあるものを除いて、当事者が処分があった ことを知った日から六箇月以内に、これを提起しなければならない。但し、処分の日から三年 を経過したときは、訴を提供することができない」。

1948 年 7 月「行政事件訴訟特例法⁴⁶」（以下簡稱「特例法」）正式施行，日 本行政訴訟法制才算是真正將行政訴訟類型明文化。雖然，相較於 1962 年施行 的「行政事件訴訟法」旋即於第 2 條臚列行政訴訟之訴訟類型，特例法在立法技 術上仍然不夠明確⁴⁷。特例法僅於第 1 條規定：「撤銷與變更行政機關違法處分之 訴及其他公法上權利關係之訴，除本法之規定外，適用民事訴訟法之規定⁴⁸」，其 他條文中亦無訴訟類型之用語，但日本學說討論上仍將該法第 1 條區分成「抗告 訴訟」（撤銷或變更違法處分）與「當事者訴訟」（其他公法上權利關係之訴）⁴⁹。 「當事者訴訟」從戰後初期「特例法」時期之發展，乃至明確明文化於行政 事件訴訟法第 4 條，過程中其實有幾點值得觀察。

其一：如前所述，戰後新憲法施行，廢除行政法院，所有訴訟事件皆歸日本 最高法院審理。在制度上已偏離戰前所效法之法國與德國制度，而是受英美法系 影響。本文認為，此變革對於當事者訴訟，最大影響應在於「存在必要性」。 申言之，戰前美濃部教授引介之當事者訴訟，係基於認為行政訴訟有其獨特 之制度需要，且當時亦設有獨立之行政法院。當行政訴訟一律回歸普通法院時，

除本來即屬行政訴訟特徵之抗告訴訟較易辨別外，「當事者訴訟」就顯得難以明 確區分。在此背景下，當事者訴訟是為何繼續留在行政訴訟法制中？宏觀而言，

本文認為從此問題意識出發，應可釐清新憲法下行政訴訟制度，究竟是何面貌。

其二，雖然特例法時期對於當事者訴訟之去留，爭議很大；但時序來到行政 事件訴訟法制定前後，吾人可發現當事者訴訟仍舊存在於行政訴訟法制中。從 2004 年修正前之原始規定而觀，其反卻更加明確化當事者訴訟之存在必要。基

46 條文全文參看：南博方、高橋滋・本章前掲注（16）816-818 頁。室井力ほか・本章前掲注（16）

605-607 頁。

47 關於立法技術上之評價，參看：雄川・本章前掲注（4）55 頁。

48 日本行政事件訴訟特例法第 1 條原文：「行政庁の違法な処分の取消又は変更に係る訴訟その 他公法上の権利関係に関する訴訟については、この法律によるの外、民事訴訟法の定めるとこ ろによる」。

49 就此見解，參看：雄川一郎「新憲法関係法令の解説（一）行政事件訴訟特例法」國家協會 雜誌 62 巻 8 号 47 頁（1948）。關於行政事件訴訟特例法中訴訟類型之說明，參看：田中二郎ほ か『行政事件訴訟特例法逐条研究』21-35 頁（有斐閣、1957）。

於此事實，本文嘗試，從日本行政事件訴訟法的立法過程中，探究「訴訟類型」

是如何被建構出來。進而了解當事者訴訟之所以繼續存在的理由，以及其運作之 樣貌。

本文以下，先介紹新憲法下之司法權，以便於作為後續論述之基礎，以及整 體背景脈絡之理解。依時序，從特例法時期談起，釐清當事者訴訟於當時，是否 有存在必要性，進而探究日本新憲法下行政訴訟制度之定位為何。接著談，行政 事件訴訟法立法當時，是如何建構「訴訟類型」。據此理解，當事者訴訟為何會 留在制度中，以及其與抗告訴訟間之關係，進而辨明日本當時行政訴訟制度之特 色。

二、新憲法下之司法權與行政訴訟制度

（一）司法權之本質與「法律上之爭訟」

關於司法權本質之討論，本文認為對於行政訴訟制度之定位與功能有一定程 度的釐清作用；再者，亦與建構行政訴訟之「訴訟類型」有很深的關係。

民事訴訟制度，係因原告主張其「權利」受到侵害，而向法院起訴。原則上，

民事訴訟的原告適格其實是與「權利」概念息息相關⁵⁰。反觀行政訴訟制度，比 較法上，德國行政訴訟制度將其本質定位在「權利救濟」（德國基本法第 19 條第 4 項第 1 句），而此係根基於該國公法學歷史上重要之發展結晶──「公法上權 利⁵¹」。

回頭審視日本行政訴訟制度，其並非同德國般，直接將行政訴訟制度之主要 目的揭示出來。日本國憲法第 76 條第 1 項規定：「一切司法權屬於最高法院及依

50 在日本，關於民事訴訟上「訴權」之演變，以及近年來將訴權轉化為「訴訟要件」之一，亦 即轉化成訴訟要件中之訴えの利益（訴之利益）或当事者適格（當事人適格）內涵。相關說明參 看：新堂幸司『新民事訴訟法』241-247 頁（弘文堂、5 版、2011）。我國亦有學者討論，參看：

林明昕（2006），〈淺論行政訴訟法上之實體裁判要件〉，氏著：《公法學之開拓線：理論、實務與 體系之建構》，頁 329。台北：自刊。而該文中，該作者所使用之用語為「實體裁判要件」，應可 對應於將本文上開所使用之日文「訴訟要件」。

51 關於德國「公法上權利」學理之發展，以及近年來受歐盟法之影響，我國文獻參看：陳柏霖

（2011），《論行政訴訟中之「公法上權利」－從德國法與歐盟法影響下觀察》，國立臺灣大學法 律學研究所碩士論文。

法律規定而設置之下級法院」，但憲法並未明確指出「司法權」為何。日本「法 院法」（裁判所法）第 3 條第 1 項規定：「除日本國憲法另有規定者外，法院有裁 判一切法律上爭訟之權限，及依其他法律所特別規定而擁有之權限⁵²」（粗體為本 文所加），此規定即將法院之權限定調於「裁判一切法律上之爭訟」。因此，釐清 何謂「法律上之爭訟（法律上の争訟）」，應為辨明日本司法權本質之重要前提⁵³。 從上述亦可很清楚發現，日本戰後新憲法受到美國很大的影響。關於司法權 之界線而言，與美國聯邦憲法第 3 條第 2 項所呈現的「案件（cases）」「爭訟性

（controversies）」⁵⁴幾乎相去不遠。而日本學說多認為，所謂的法律上之爭訟係 指「當事人間具體權利義務或法律關係存在與否之紛爭」，並且該紛爭「得透過 法律之適用而獲得終局之解決」⁵⁵。而司法權就是立於公正獨立第三方的地位，

適用法律，透過訴訟審理程序，針對具體之紛爭作出判決。因此，司法作用存在 的前提是必須有紛爭存在，沒有紛爭，抑或是無法透過法律適用而獲得終局解決 者，司法權運作之前提及不存在，此乃為權力分立之誡命使然。

然而「何種」紛爭始可起訴請求「司法權」發動？尤其在行政訴訟制度中，

此設問更為重要。如前所述，民事訴訟制度之存在與權利保護有很深之關係，應 無疑義；但在日本，行政訴訟並非同德國，係以公法上權利之救濟作為「制度之 前提」，換言之，日本行政訴訟制度之目的或本質是「開放性」的，只要符合「法 律上之爭訟」，就可起訴請求法院進行裁判。

本文認為，上開討論對於理解日本行政訴訟制度有很重要的前提意義。我國 是因為行政訴訟法第 1 條之規定，乃至於行政訴訟類型之各規定，皆一再明言「權 利受侵害」與「司法救濟」之關係。而此又係完整繼受德國學理而來，故有主觀 訴訟與客觀訴訟之區分，亦即我國亦是以主觀訴訟（以己身公法上權利受侵害為 由起訴）為主，另以法律規定時之客觀訴訟為輔。

52 法條原文：「裁判所は、日本国憲法 に特別の定のある場合を除いて一切の法律上の争訟を 裁判し、その他法律において特に定める権限を有する」。

53 同此觀點，參看：佐藤幸治『憲法』296-297 頁（青林書店、3 版、1999）。

54 關於美國憲法中司法權權限介紹之中文文獻，參看：呂緯武（2010），《行政訴訟原告適格之 研究：以美國法之比較為中心》，頁 12-14，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。

54 關於美國憲法中司法權權限介紹之中文文獻，參看：呂緯武（2010），《行政訴訟原告適格之 研究：以美國法之比較為中心》，頁 12-14，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。