第三章 當今發展中之當事者訴訟
第一節 「形式」當事者訴訟之實像
壹、概述
從現行日本行政事件訴訟法第 4 條之規定，發現日本實定法中所明文之「當 事者訴訟」，大致可區分為兩種類型：其一為同條前段：「關於確認或形成當事 人間法律關係之處分或裁決，依法令規定應以其法律關係當事人一方為被告之 訴訟1」；其二則為同條後段：「確認公法上法律關係之訴訟及其他公法上法律關 係之訴訟2」。
日本多數學說將前段稱為「形式當事者訴訟」（形式当事者訴訟），後段則 稱為「實質當事者訴訟」（実質当事者訴訟）3。而「形式當事者訴訟」可說是日 本繼受戰前德國行政訴訟學理後，「在地化」自身發展出來的訴訟類型。
西元（本章以下皆省略西元）1948 年「行政事件訴訟特例法」（本章以下皆 簡稱「特例法」）甫通過之際，同法第 1 條既已揭示：「關於撤銷或變更行政機 關違法處分之訴，以及其他公法上權利關係之訴，除本法規定者外，適用民事 訴訟法4」。本條後段所稱之「其他公法上權利關係之訴」，早於 1948 年即有日本 學者雄川一郎主張此類訴訟係包含「非前段（抗告訴訟）」之其他行政訴訟事件。
1 條文原文：「当事者間の法律関係を確認し又は形成する処分又は裁決に関する訴訟で法令の 規定によりその法律関係の当事者の一方を被告とするもの」。
2 條文原文：「公法上の法律関係に関する確認の訴えその他の公法上の法律関係に関する訴訟」。
3 此區分在學說討論上，以現時點之教科書類為例，如：塩野宏『行政法Ⅱ行政救済法』254 頁
（有斐閣、5 版、2011）芝池義一『行政争訟法』22-23 頁（有斐閣、3 版、2006）。宇賀克也『行 政法概説Ⅱ行政救済法』343-348 頁（有斐閣、2 版、2009）。。
另外有註釋書類，如：室井力ほか編『コンメンタール行政法Ⅱ 行政事件訴訟法˙国家賠 償法』61 頁〔浜川清〕（日本評論社、2 版、2006）。南博方、高橋滋編『条解 行政事件訴訟 法』115 頁〔山田洋〕（弘文堂、3 版、2009）。
4 條文原文：「行政庁の違法処分の取消又は変更に係る訴訟その他公法上の権利関係に関する 訴訟については、この法律によるの外、民事訴訟法の定めるところによる」。
在「其他公法上權利關係之訴」中，就包含學理上所謂之「當事者訴訟」；而向 号 49 頁（1948）。相較於美濃部達吉教授，於戰後日本新憲法制定通過（1947）後，旋即著手 撰寫之相關公法學論著中，於生前最後執筆未完成之「行政上の争訟」一文中，並未有相應之 修正前所著，反之第 3 版（2006、2009）則為修法後所著，所以學說上其實將其分別視為獨立 意義的參考文獻。就此觀點，參看：芝池義一「抗告訴訟に関する若干の考察」原田尚彦先生
因此，可謂「形式上」採取當事者訴訟的模式，而「實質上」為抗告訴訟，故 稱為「形式當事者訴訟」。
然而，此種本質上是針對行政處分為爭訟對象之訴訟，為何需要以當事者 訴訟的模式進行爭訟？其背後之制度歷史脈絡與立法者之目的究竟何在，即是 本節所欲釐清之主要對象。
本節以下先行介紹，具有形式當事者訴訟之個別法規，尤其以日本「土地 收用法」與日本「特許法」為例介紹。之所以挑選這兩部法律，係因日本行政 事件訴訟法立法當時，立法解說9中明示將上開兩法作為形式當事者訴訟之適例
10，之後多為行政訴訟法學說上所承襲。本文希望藉由該二制度之介紹，進一步 剖析形式當事者訴訟之實像。
9 此處所提之之「立法解說」，主要是指杉本良吉法官（時任行政事件訴訟法立案小委員會之幹 事）於 1963 年，在「法曹時報」第 15 卷第 3、第 4 兩號連續刊載之「行政事件訴訟法解說（一）、
（二）」。此資料可說是日本行政事件訴訟法立法通過之初，條文「立案者」針對所有條文的逐 條釋義。請參見：杉本良吉「行政事件訴訟法の解説（一）」法曹時報 15 巻 3 号 27-102 頁（1963）。
杉本良吉「行政事件訴訟法の解説（一）」法曹時報 15 巻 3 号 10-86 頁（1963）。
10 立法解說中關於形式當事者訴訟之部分，參看：杉本・本章前掲注（9）「行政事件訴訟法の 解説（一）」49 頁。
貳、形式當事者訴訟之適例
若從收用委員會係「裁決徵收補償金額」之行政機關來說，被徵收人對於
「徵收補償價格」有所不服，原則上應可直接針對收用委員會的裁決處分進行 爭訟，亦即以「抗告訴訟」之方式進行。然而，日本土地收用法就此卻明定以
「需用土地人」為此類訴訟之被告，並以補償數額作為訴訟標的，而不以收用 委員會的裁決處分作為爭執的對象。此外，同法第 132 條第 2 項亦明文，關於 補償金額之裁決，不得依循日本行政不服審查法救濟16。
這樣的立法設計，即是雄川教授所稱之「形式」當事者訴訟。換言之，「實 質上」本可針對裁決處分為抗告訴訟，但立法上卻「形式上」設計成以需用土 地人與被徵收人為徵收補償額訴訟之原、被告。
然而這樣的立法設計究竟是為何目的？本文認為應與制度上歷史發展有很 大的關係，以下便簡要爬梳土地徵收補償額訴訟案件，在日本之所以會被視作 形式當事者訴訟之可能緣由。
（二）徵收補償額訴訟之歷史脈絡
戰前，在美濃部達吉教授之著作中，土地徵收相關訴訟便出現在當事者訴 訟之段落中，作為其一適例17。
日本土地收用法第 51 條，日本地方自治法第 202 條之 2 第 5 項。兩國在制度上並不完全相同，
閱讀、理解上為避免誤會，內文以「收用委員會」譯之，而不譯為我國土地徵收條例第 30 條 2 項之「地價評議委員會」。
15 就此，參看：日本土地收用法第 58 條之 2。
16 附帶說明，在我國，若土地權利關係人對於徵收處分或是補償價額有不服，「得」依據我國土 地徵收條例第 22 條向地方主管機關，以書面提出異議，由該管機關先行「查明處理」；若權利 關係人對於查處結果仍有不服，「地方主管機關」得提請「地價評議委員會」復議；若仍不服得 依法提請行政救濟。如此繁瑣之前置程序，便有學者直指「徒增無謂之爭議，亦使人民權利保 護受到阻延」。就此參看：陳立夫（2011），本章前揭註 14，頁 231-239。而行政訴訟是提起撤銷 處分之訴，至於法院可否對於數額自為裁判則有爭議。有論者認為應依行政訴訟法第 197 條之 規定，逕為裁判。就此參看：張永健（2013），《土地徵收補償：理論、實證、實務》，頁 135-136。
台北：元照。
17 美濃部達吉『行政裁判法』185 頁（千倉書房、1929）。美濃部達吉『日本行政法 上巻』918 頁（有斐閣、3 版、1941）。
當時土地徵收之制度，係需用土地人欲取得系爭土地時，必須先與該地之 土地所有權人以及權利關係人協議。若協議不成時，需用土地人必須向收用審 查會18請求「裁決」其間之公法上權利義務關係。在此制度下，其實反映了國家 雖然是決定是否可徵收之主體（収用高権），但徵收所形成的權利義務歸屬主體 是「需用土地人與被徵收人」。換言之，即與「徵收權人（収用権人）」究竟是 何者，有很大的關係19。美濃部教授認為，徵收權人其實不是國家，因為國家並 不因徵收而取得該地之權利，除國家同時也是需用土地人之情形外。
因此，對於徵收裁決（即國家之行政行為），美濃部教授便將其視為如同法 院的形成訴訟般，對於需用土地人與被徵收人間之權利義務關係，立於公正第 三者之地位作出判定20。進而，對於該裁決有不服，雖可向行政法院起訴，但美 濃部教授並不認為兩者有太大不同，而認為收用裁決其實就是第一審，向行政 法院起訴即是第二審，故為抗告訴訟。
基於上述制度背景與觀點，所以美濃部教授認為，在土地徵收之紛爭關係 中，真正的紛爭當事人為需用土地人與被徵收人，而本質上應是屬於當事者訴 訟的類型21。又其之所以在當時將此類訴訟以抗告訴訟處理，其實只是因為戰前 並無明文肯認當事者訴訟此一訴訟類型，故必須先向行政機關請求「裁決」，有 不服時再以抗告訴訟對該裁定爭訟。所以當戰後「特例法」施行，同法第 1 條 後段之「其他公法上權利關係之訴訟」無論是否「等同」於當事者訴訟抑或「包 括」當事者訴訟22，都使得土地徵收案件為當事者訴訟之觀點，更有實定法之依 據。
而上開觀點，可發現其係將土地徵收紛爭視為「需用土地人與被徵收人」
雙方間之權利義務爭議，行政機關並不在此爭議當中。而這種觀點有兩個面向
18 當時之名稱為「審查會」而非委員會。美濃部・本章前掲注（17）185 頁。
19 美濃部達吉『公用収用法原理』81-90、頁（有斐閣、1936）。尤其是頁 81-82 之「備考」部分。
就此，其實美濃部教授係立基於「收用權」以及「收用高權」必須加以區別之觀點出發。
20 美濃部・本章前掲注（19）126 頁。
21 美濃部・本章前掲注（17）日本行政法 上巻 916、918 頁。
22 就此參看本文「第二章、第二節、貳、二、（一）」之說明。
的背景前提，其一便是前述之「徵收權」與「徵收高權」之區分外。其二則是 當時對於行政機關的在權力分立上之地位並不明確。行政機關在土地徵收上之
「裁決」，其實並不單純是行政處分，而是具有某種程度的司法裁判性質。所以 行政機關在此所為之「裁決」，也並不單純是以行政上公益之考量為主，更多時 候反而是著眼於需用土地人與被徵收人間之權利義務紛爭，進而以近似司法權 意義之地位，裁決出需用土地人與被徵收人之紛爭應如何處理23。
然若此時雙方當事人所爭執者為「補償數額」，亦即屬於「金錢給付之訴」
時，囿於戰前日本行政裁判法審判權之狹隘，此類訴訟則多在普通法院以民事 訴訟方式處理24；但戰後特例法施行，學者雄川一郎教授便認為，關於徵收補償
時，囿於戰前日本行政裁判法審判權之狹隘，此類訴訟則多在普通法院以民事 訴訟方式處理24；但戰後特例法施行，學者雄川一郎教授便認為，關於徵收補償