實體和電子化跨域治理之理論發展

第二章文獻回顧

第一節實體和電子化跨域治理之理論發展

一、組織間之協力治理

受1980年代以來公部門改革風潮的影響，英、美等國普遍採取了「分權化」(Decentralization)、「市場化」(Marketization)、「機關化」(Agencification)、

「誘因化」(Incentivization) 等措施，可謂是造成當今組織或官僚割裂 (Bureaucratic Fragmentation) 問題 (Flinders, 2002: 53, 57; Kjær, 2004: 4;

Lowndes & Skelcher, 1998: 316)日趨嚴重的重要解釋因素¹。晚近更有部分學者疾呼跨域協力治理在實務上的必要性與重要性(Dodge, 2010: 148-150)，因此必須正視政府機關間協力治理所面對的困難與挑戰，並同時重視跨域績效的衡量模式和指標架構上的設計(Kahn, 2009: 19)。

1997年工黨政府執政後，過去公部門改革的有效性就開始受到檢討，

其中關鍵改變乃重新審視「市場」的功能定位(Entwistle & Martin, 2005:

233-235)。從治理哲學來看，工黨政府揭示以「合作」取代「競爭」模式作為公共服務輸送的指導綱領(Entwistle & Martin, 2005: 235; Jupp, 2000:

14-17)，這樣的宣示性主張不僅落實在政府與民間組織的夥伴關係，同時也體現在政府改革的相關課題上。事實上，斯時工黨政府的組織改革策略，是欲針對組織割裂現象所提出的一劑處方，該策略途徑被稱為「全觀型政府」

(Holistic Government; 6 et al., 2002)。基本上，全觀型政府旨在促進「跨部門組織間協力」(Cross-departmental Inter-organizational Collaboration)。換言之，

全觀型政府之對比是所謂的「割裂式政府」(Fregmented Government)。以割

1 以英國為例，過去「西敏寺模型」(The Westminster Model)強調層級控制、穩定與和諧等理念，在80 年代保守黨執政時期推動的「續階改革」(Next Steps) 計畫中卻出現了大幅轉變，此即創造出許多「執行機關」(Executive Agencies)。這些機關乃自原有中央部會中獨立出來，而其背後假定是：原有部會仍可藉此發揮如臂指使般關係。不過，從組織間協力角度觀察，機關化產生了為數眾多之服務輸送組織，同時增加不少協調成本，特別是激化這些機關在資源與服務對象上的衝突 (Peters, 1998: 304)。

裂式政府作為一種隱喻，其實是當今各國政府功能運作上之普遍寫照。表面上，機關或組織間或有一相互強化的目標存在，但在工具層次上卻充滿著毀滅性之競爭。

事實上，「割裂式政府」問題根源不宜單純地歸咎於功能分工或專業主義(Specialization) 使然，主要仍是不同專業之間的關係，並未進行良好設計所造成。相對地，全觀型政府的訴求，則是致力於改善工具之間的關係，即以相互強化的手段來促成目標的達成² (6 et al., 2002: 30-33)。當政府組織結構日益朝分殊化與專業化方向發展，組織間通常無法清楚地瞭解彼此的任務關係，故容易出現計畫之間的矛盾或重覆(Redundant)現象(Peters, 1998:

295)。爰此，功能割裂之結果，自當造成以下問題的出現，如目標衝突、資源浪費、負功能外部化等問題(6 et al., 2002: 37-38)，此亦為典型組織理論或組織設計關注的議題。

功能割裂背後的意涵是：機關在結構設計上係以提供某項「功能」或「服務」而存在，但並非根據「問題」而加以組織的。故而，除非公共問題夠單純，同時界限夠具體，且正好落至特定功能或專業範圍之內，否則各組織在

「部門主義」(Departmentalism)心態作祟下(Flinders, 2002: 52; Sullivan &

Skelcher, 2002: 15)，自無意願撈過界處理。然而這樣的假設與期待，顯然有悖於當今政策學者(e.g. Dunn, 1994: 140)對多數政策問題本質所作的觀察與分析，特別是指出了這類問題的「互依性」特質，造成時下多數技術分析不易派上用場之原因。從政策角度而言，功能割裂的後果乃無法有效緩解當前公共管理普遍面臨的棘手議題，嚴重阻礙了政府效能的發揮。

到底哪些因素阻礙政府部門跨域合作？傳統公共組織與管理文獻可以給予我們什麼啟示？前述P. 6 等人(2002: 122)指出阻礙公部門全觀型運作的組織間結構因素如下：(1)權威：如欠缺法律權力；(2)合法性：如欠缺地位賦予的權威；(3)能力：如資源不足；(4)優先性：如耗費太多時間；(5)惰性、喪失控制權：如政治或專業上畏懼喪失權力、預算、決策的控制；(6)

2 例如，以強化市民健康作為一種施政目標為例，所有機關(如衛生、社會、教育、交通、

警察等)都應設法從自己專業的角度出發提出診斷與處方，並在手段上盡力達成某種協調與整合，而非狹隘地從「部門主義」觀點，主張政策應由特定機關(如衛生)負單獨之責，

從而持冷眼旁觀的態度與立場。

交易：指除非答應某種條件(如預算、決策權)，否則缺乏意願；(7)風險性：

如威脅穩定性、生存、大眾接受度；(8)剛愎、無濟於事：如整合與政策目標無關，或可能會造成傷害；(9)困難度：如無法克服法律問題。

M. Flinders(2002: 55-57)曾檢視英國政府為了回應棘手的社會問題，致力於所謂「跨部門組織間協力」(cross-departmental inter-organizational collaboration)之努力。其指出當前社會的棘手議題(wicked issues)橫跨了部門界線，使得既有的政府系統無法有效的因應這類複雜的議題。不僅如此，相關阻礙因素還包括：預算配置是以部門為基礎，並不利於跨部門的運作；欠缺中央統御機制特別是內閣委員會體系，來調和衝突的部門目標及跨部門的政策規劃；實際問題如成本與效益的分擔、法律問題，及不相容的資訊科技與電腦系統；尤有甚者，官員奉獻所屬部會的忠誠度，在文化上是根深蒂固的，益加導致他們缺乏誘因關注於跨部門的議題，以上種種都不利於跨部門的運作，也是阻礙聯合式政府(Joint-up Government)有效實踐的原因。

國內學者黃榮護(2000)的研究，則是針對影響臺北市政府多部門協力的相關問題，如現況、形廓、管理技能、效能，及策略與建議等進行調查與訪談，其分析結果如下(pp. 51-62)：(1)上級長官命令是動力來源與支持力量；

(2)推動協力工作不常受到獎勵；(3)各協力機關間互動情況仍有待改善；(4) 各機關成員缺乏參與決策的權力；(5)協力人員並不會視協力為首要任務；

(5)協力文化仍有待建立；(6)檢討組織結構；(7)權責與工作任務的釐清；(8) 跨部門與跨功能的協力工作能力待加強；(9)強化協力機制與流程的設計；

(10)提昇資源整合；(11)法規規範不清；(12)建構資訊傳遞管道；(13)釐清權責；(14)加強人員配合度。

Bardach(1998) 對於影響政府部門跨域合作的因素也有一番看法。 Bardach透過個案訪談的資料蒐集方式試圖發展出一套概念架構，亦即所謂

「工匠精神的理論」(Craftsmanship Theory)，以闡釋機關間合作能力的建立，對於最終合作成敗之影響³。有關機關間合作能力，意指「工匠的技能與

3 這類影響因素大致可分為主、客觀層面，其中主觀層面如協力者對彼此執行任務能力的期待，此期待引發的效應，很可能衝擊後續彼此任務執行上的信任關係；客觀層面如正式協定、資源、授權與課責，及支持所有協力工作的各種行政服務。

企圖和擁有素材(Materials) 品質之間互動，及工匠力抗潛在破壞性環境力量 (如人員流動率與政治聯盟瓦解)之函數」(p.49)。換言之，機關間合作問題的處理沒有固定模式，管理者必須審視情勢需要，伺機推展「聰明實務」(Smart Practice)(如彈性化措施、激勵團隊合作、發放績效獎金等)，化解協力困境 (特別是官僚文化的阻礙)，提昇參與者貢獻資源(如地盤、自主性、預算、人力、資訊等)的意願，促進合作過程得以良性發展(如建立共識、信任關係、

營造成功氣勢等)，在此之餘，也要思患預防、減低罩門(如流動率問題)威脅。

組織間協力有一非常大障礙，此即「地盤」(Turf) 問題。機關不僅內部單位間有地盤爭議，機關間也有地盤勢力。基本上，前者來自「專業化邏輯」

(Logic of Specialization)，即各單位會設法維持任務執行上所必須的資源與權威，不容其他單位有所侵犯(Ashkenas et al.,2002: 115)；後者也隱含類似概念，泛指「排他性的活動與資源領域，機關對其享有施行運作或政策上責任的權力或特權」(Bardach, 1996: 177)。傳統行政學教科書中曾指出官僚體系有

「建立王國」(Empire-building) 心態，即高層官僚人員欲以地盤擴張來提昇其責任與權力領域，背後暗指了機關間地盤爭奪戰其實是造成彼此間不易合作的根源(Bardach, 1996; Peters, 1998: 304)。由於機關間地盤爭奪、部門主義的權力政治現象，執政當局若無法透過行政改革與組織再造途徑加以調整 (如問題導向的組織設計)，很可能會導致這樣的惡果：「只要問題不完全落入功能範圍內，即無法有效啟動對策機制」。官僚之間競爭的結果，很可能限制了政府的一致性與連貫性。B. G. Peters (1989: 189) 有感而發地表示：

「官僚並非整合性的公共工具，毋寧是一個次政府群，每一個次政府所服侍的是政治生存賽局中重要的服務對象群。…隨著機關間競爭程度愈演愈烈，

眼前所呈現的可能是許多的官僚政府，而非一個完整的官僚政府」。在此情形下，無怪乎一般民眾始終感覺到，政府在公共問題之處理上，似乎欠缺一套完善的模式(Leach & Percy-Smith, 2001: 191)。

二、電子化跨域整合管理之趨勢與發展

本研究將「電子化跨域整合管理」定義為：「以資通科技之技術與架構，

針對兩個或兩個以上的不同部門或單位間，因彼此之間業務或功能相接及重疊，導致資源及流程重複配置、無人管理，或需跨部門協調處理之問題，進行後端組織、流程、功能、平臺，及資料庫之整合，以提供民眾完整、無縫的(Seamless)電子化服務」。電子化跨域整合管理之執行，除需各機關組織間達到資訊及其平臺的整合外，還需要進行各組織間流程的整合(Scholl &

Klischewski, 2007)。進一步來說，為達成組織間的資訊分享，需要的是組織系統間的相互可操作性，但為達成流程間的整合，則更是需要各組織職能要項(Functional Components)的相互接軌與配合，以形成一套「一體化流程」

(Overarching Process)。而將既有作業流程改造、並接軌成一體化流程，需要比系統整合更密切的整合作為(Scholl & Klischewski, 2007)。

如前所述，為導正割裂式政府所造成行政協調與合作的困境，遂有「全觀型政府」(6 et al., 2002)或協力治理(collaborative governance)概念之興起，

期望能由人民日常生活中的問題，作為政府治理的起點；而電子化政府的建構與發展趨勢，則在治理實務上提供了促進跨域整合與資訊共享的有效觸媒。

Brown & Brudney (2001: 1) 認為電子化政府作為包涵三個主要範疇，

即：政府對政府(G2G)、政府對公民(G2C)，及政府對企業(G2B)；聯合國 (2008)則於一份近期報告改以「鏈結」(Connected) 來描述電子化政府終極發展階段(p.16) 。基本上，「鏈結政府」概念源自於政府一體途徑 (the whole-of-government approach)。政府一體途徑的獨特性，在於政府機關和組織分享跨組織界線的目標，有別於在一個組織內部單獨作業 (p.xv)。整體而

在文檔中電子化跨域整合管理第三階段：五都與周邊區域之服務資訊匯流、整合及挑戰 (頁 21-30)

第二章 文獻回顧

第一節 實體和電子化跨域治理之理論發展

第二章文獻回顧

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