電子化跨域整合管理第三階段：五都與周邊區域之服務資訊匯流、整合及挑戰

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RDEC-MIS-100-002(委託研究報告)

電子化跨域整合管理第三階段：

五都與周邊區域之服務資訊

匯流、整合及挑戰

行政院研究發展考核委員會委託研究

中華民國 100 年 12 月

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RDEC-MIS-100-002(委託研究報告)

電子化跨域整合管理第三階段：

五都與周邊區域之服務資訊

匯流、整合及挑戰

受委託單位：電子治理研究中心

研究主持人：曾冠球

協同主持人：胡龍騰、莊文忠

研

究

助

理：張智凱、張鐙文、羅之良、張正享

行政院研究發展考核委員會委託研究

中華民國 100 年 12 月

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目次 ... i 表次 ... iii 圖次 ... vii 提要 ... ix 第一章緒論 ... 1 第一節研究背景與目的 ... 1 第二節進度說明 ... 4 第二章文獻回顧 ... 7 第一節實體和電子化跨域治理之理論發展 ... 7 第二節雲端運算與區域政府服務資訊匯流 ... 16 第三節五都免書證免謄本系統及區域服務資訊整合現況 ... 29 第三章研究方法 ... 55 第一節研究方法 ... 55 第二節研究架構 ... 61 第三節測量工具及其操作化 ... 62 第四節問卷調查抽樣設計 ... 71 第四章研究分析 ... 73 第一節五都免書證免謄本系統問卷結果分析 ... 73 第二節深度訪談資料分析 ... 93 第三節專家焦點團體座談分析 ... 106 第五章研究結論與建議 ... 135 第一節研究結論 ... 135 第二節政策建議 ... 149 參考文獻 ... 155 附錄一：訪談提綱 ... 163 附錄二：焦點座談提綱 ... 173 附錄三：本研究問卷題目初稿 ... 177

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附錄四：第一次修正後問卷題目 ... 189 附錄五：第二次修正後問卷題目 ... 199 附錄六：本研究臺北市、新北市版本問卷題目 ... 209 附錄七：本研究臺中市、臺南市、高雄市版本問卷題目 ... 219 附錄八：期中報告審查意見回覆表 ... 231 附錄九：期末報告審查意見回覆表 ... 235 附錄十：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-01) ... 239 附錄十一：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-02) ... 243 附錄十二：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-03) ... 247 附錄十三：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-04) ... 251 附錄十四：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-05、IO-06) ... 255 附錄十五：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-07) ... 261 附錄十六：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-08) ... 265 附錄十七：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-09、IO-10、IO-11) ... 269 附錄十八：深度訪談逐字稿摘要重點(IO-12) ... 273 附錄十九：專家焦點團體座談逐字稿摘要重點(北部) ... 277 附錄二十：專家焦點團體座談逐字稿摘要重點(中部) ... 283 附錄二十一：專家焦點團體座談逐字稿摘要重點(南部) ... 287 附錄二十二：專家焦點團體座談逐字稿摘要重點(政府雲端應用) ... 291

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表次

表 2-1 縣市改制原因 ... 33 表 2-2 五都納入免書證免謄本系統相關局處列表 ... 38 表 2-3 臺北市政府推動免書證免謄本之業務機關與申請項目 ... 41 表 2-4 臺北縣政府推動免書證免謄本之業務機關與申請項目 ... 44 表 2-5 臺中縣政府推動免書證免謄本之情形 ... 45 表 2-6 臺中市政府推動免書證免謄本之情形 ... 46 表 2-7 臺南市政府推動免書證免謄本之情形 ... 47 表 2-8 高雄縣政府推動免書證免謄本之情形 ... 48 表 2-9 高雄市政府推動免書證免謄本之情形 ... 49 表 2-10 區域合作機制與地方雲端生活區之比較表 ... 52 表 3-1 深度訪談名單 ... 57 表 3-2 專家焦點團體座談與會名單 ... 60 表 3-3 專家座談會參與名單 ... 64 表 3-4 系統使用者對問卷題目的修改建議 ... 65 表 3-5 五都問卷回收數 ... 72 表 4-1 免書證免謄本中有關科技技術面向的看法 ... 75 表 4-2 免書證免謄本中有關法規制度面向的看法 ... 77 表 4-3 免書證免謄本系統中有關組織運作面向的看法 ... 79 表 4-4 免書證免謄本系統中有關協力條件面向的看法 ... 81 表 4-5 受訪者對免書證免謄本系統設立目標的瞭解程度 ... 82

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表 4-6 免書證免謄本中有關協力意願面向的看法 ... 83 表 4-7 受訪者採用免書證免謄本系統的情形 ... 84 表 4-8 免書證免謄本中有關組織成員行為改變的看法 ... 86 表 4-9 免書證免謄本中有關專業網絡擴大的看法 ... 87 表 4-10 免書證免謄本中有關協力互動的看法 ... 88 表 4-11 免書證免謄本中有關效率的看法 ... 89 表 4-12 免書證免謄本中有關效能的看法 ... 90 表 4-13 有關免書證免謄本系統使用者滿意度的看法 ... 90 表 4-14 免書證免謄本中有關課責的看法 ... 91 表 4-15 免書證免謄本中有關決策模式改變的看法 ... 92 表 5-1 受訪者對科技技術面向的綜合評價 ... 136 表 5-2 受訪者對法規制度面向的綜合評價 ... 137 表 5-3 受訪者對組織運作面向的綜合評價 ... 138 表 5-4 受訪對協力條件面向的看法 ... 139 表 5-5 受訪者對免書證免謄本系統設立目標的瞭解程度 ... 140 表 5-6 受訪者對協力意願面向的綜合評價 ... 141 表 5-7 受訪者採用免書證免謄本系統的情形 ... 141 表 5-8 受訪者對組織成員行為改變的綜合評價 ... 142 表 5-9 受訪者對專業網絡擴大的綜合評價 ... 143 表 5-10 受訪者對協力互動的綜合評價 ... 143 表 5-11 受訪者對效率的綜合評價 ... 144 表 5-12 受訪者對效能的綜合評價 ... 145 表 5-14 受訪者對課責的綜合評價 ... 145

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圖次

圖 2-1 電子化政府推動歷程 ... 30 圖 2-2 各縣市行政機關的整體數位表現分數 ... 51 圖 3-1 研究架構 ... 62

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提要

關鍵詞：跨域治理(Boundary-spanning Governance/ Governance Across Boundaries) 、電子化跨域整合管理 (Electronic Cross-boundary Governance)、後端組織(Back Offices)、電子化協力(E-Collaboration)、虛擬組織(Virtual Organization)、五都(Five New Metropolises)、資訊匯流(Information Convergence)、雲端運算(Cloud Computing)

一、研究緣起 本研究針對原本分屬不同縣市政府之為民服務資訊系統(如免書證免謄本系統)，在五都合併後，彼此間於系統和資料整併上可能遭遇和待解決之重要問題，以作診斷與評估，亦俾就解決方式和經驗相互參照。其次，本研究亦將探討挾豐沛資源之五都政府，將如何於區域中與周邊城市利用資通科技，帶動區域之資訊共享及發展？相關政府首長和主管是否有其藍圖規劃？最後，針對我國第四階段電子化政府規劃中有關地方雲之計畫，探討五都及其周邊城市對於發展地方雲之觀點和看法，並特別著重於由電子化跨域整合管理跨越至雲端運算技術其間之困難與挑戰進行分析和檢視，以為未來地方雲之發展及其可行性預作評估。 二、研究方法及流程 為達前述之研究目的，本研究以電子化跨域整合管理發展為核心，探討五都及其周邊都會區域的服務資訊匯流與整合的成效，並就政府改造後推動地方政府雲端計畫所可能遭遇到的挑戰預作評估。據此，在研究對象方面，本研究選擇五都實施免書證免謄本系統之機關使用者，及五都與其周邊都會區域之業務和資訊主管或人員；在研究方法上，本研究係以文獻檢閱法、問卷調查法、深度訪談法及焦點團體座談法為主。

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三、重要發現 針對國內外雲端運算技術之當前發展，及是類技術於政府部門應用之現況、效益、風險和挑戰，透過廣泛性文獻檢閱進行分析和探討，不僅對雲端運算之概念獲致深入之瞭解外，更能掌握公部門於採納這樣新穎技術時所需謹慎以待之重點，將有助於本研究轉化關鍵議題於後續地方雲預評估之討論架構，使所獲發現更能回饋於現今政府於雲端運算應用之計畫。

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第一章

緒論

第一節研究背景與目的

面對快速變遷的外部環境及日益增多的大眾需求，公共管理者在治理上面臨著三大挑戰，即(一)愈來愈多公共事務與議題之處理須靠政府機關跨部門協調合作方能有效解決，(二)民眾對於政府服務品質和效率之要求日漸增高，「政府為一體」的概念已非主政者之口號，而是公眾和利害關係人對於公部門的認定和要求，(三)對政府而言，前述二項挑戰儼然已由地方、區域，延燒至中央，迫使政府上下必須盡早導入「全觀型治理」之理念，並尋求得以有效協助的解方。上述公共治理的嚴厲挑戰早已襲向我國政府部門。舉例而言，為回應全球及在地的跨域或區域治理新趨勢，我國地方制度已發生重大改變，自 2010年12月25日起，臺中、臺南、高雄等縣市將合併改制升格為直轄市，臺北縣則單獨升格為直轄市且同時改稱為「新北市」，而與臺北市並列為新「五都」。然縣市之合併並非僅是人員與辦公廳舍之整併如是單純，原縣市政府所擁有之公務和民眾資訊亦將納歸統攝於新直轄市(如大臺中、臺南、高雄市)之服務與資訊系統下，且地方政府之合併亦將同時涉及內部組織結構及人員之重整；但政府為民之服務不可或有一日間斷，依此，這些改制升格、甚或合併之縣市政府如何現有之為民服務資訊系統予以無縫整合，避免民眾奔波於「合而分治」機關之間，便顯其中挑戰之處。再者，在後五都的地方新制下，五個直轄市不僅可擁有更多的預算資源和組織人員編制，在國家發展政策上，更因直轄市長可參與行政院院會代表地方爭取權益和資源，使得五都政府及其首長在地方治理的議題，扮演較過去更為舉足輕重的角色；換句話說，本研究認為，在五都掌握豐沛資源和優勢政治地位的條件下，五都政府必須承擔起周邊區域發展火車頭的重要責任與角色。為因應上述公共治理發展趨勢，及我國在地系絡的治理挑戰，在有效工具的尋覓思考中，除機關部門間透過協調會報進行溝通協力，或經組織合

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併等實際整合外，運用資通科技 (Information and Communication Technologies, ICTs)由e化途徑進行跨機關資訊系統的聯結，進行資料的交換甚至是整合，似乎是一可供採納的有力工具。而除以資通科技加速組織合併的機關間之資料整併效率，另一個重要的思考面向則是，五都政府如何運用資通科技加速其與周邊都會區域之合作，如何透過資訊與資源的分享和共享，帶動周邊區域發展，以回應在全球化趨勢下區域治理和區域競爭的挑戰。

隨著數位科技(Digital Technologies)與數位內容(Digitized Contents)運用之日益普遍，資訊載具(Information Device) 和資訊近用管道 (Information Access) 的多元化，觸發了跨域資訊整合及資訊匯流 (Information Convergence)的可能。如今，不僅民眾與私部門之間的資訊流通頻繁，民眾亦可透過筆記型電腦、PDA、智慧型手機(Smart Phone)等行動載具接收和近用政府資訊；而在此背後，所憑藉的是政府部門後端平臺的跨域整合。為能進一步提供「行動便民」的資訊悠遊環境，行政院研考會不僅將運用「雲端運算技術」(Cloud Computing)打造中央政府層級之「政府雲」，更將於地方政府層級建立七朵「地方雲」，而此七朵雲則是包含北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東、澎金馬等七大生活圈領域。在此其中，北北基宜、中彰投、雲嘉南、高屏等四個區域便包含了臺北市、新北市、臺中市、臺南市、高雄市等五都。但在這發展趨勢中有幾項議題值得吾人事先給予深入思考者，包括：第一，合併升格之幾個直轄市(即臺中市、臺南市、高雄市)於原本縣市政府架構下之各部門業務所採資訊架構、標準、設備、平臺，是否存有落差？新合併之部門彼此間於資訊系統和資料上能否順利介接、交換、匯流與整合，以提供民眾無縫接軌的新地方服務型態？第二，作為區域發展火車頭之五都，能否利用合併升格後所獲資源，運用資通科技與周邊都會區域共享資訊平臺，帶動周邊城市的資訊與應用發展？第三，電子化跨域整合管理的終極發展，便是運用雲端運算技術，將不同機關、部門、區域的資料彙整儲存於雲端之上，以便澈底解決各機關資訊標準和系統間不一致的問題。但若欲從跨部門的電子化跨域整合管理進展至雲端整合，當中是否存有必須事先解決之重大障礙和門檻？從區域發展的角度來看，五都政

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府是否能扮演帶領者和資源提供者的角色，以整合並提升周邊都會區域的資訊能力？爰此，本研究以五都升格後所涉及各縣市政府之電子化跨域整合管理發展為研究焦點。首先，針對原本分屬不同縣市政府之為民服務資訊系統 (如免書證免謄本系統)，在五都合併後，彼此間於系統和資料整併上可能遭遇和待解決之重要問題，以作診斷與評估，亦俾就解決方式和經驗相互參照。期望從使用者的觀點對此些系統中資料與資訊的交換、分享與彙整進行瞭解，以對此些系統於現行運作上不足之處，提出改善其效能之建議。其次，本研究亦將探討於五都合併升格後，挾豐沛資源之五都政府，將如何於區域中與周邊城市利用資通科技，帶動區域之資訊共享及發展？相關政府首長和主管是否有其藍圖規劃？最後，本研究針對我國第四階段電子化政府規劃中有關地方雲之計畫，探討五都及其周邊城市對於發展地方雲之觀點和看法，並特別著重於由電子化跨域整合管理跨越至雲端運算技術其間之困難與挑戰進行分析和檢視，以為未來地方雲之發展及其可行性預作評估。基於上述，本研究主要目的有四： 一、探究合併改制為直轄市後之三都，原分屬不同地方政府的「免書證免謄 本系統」等為民服務資訊系統之整併情形與阻礙。 二、探討影響五都「免書證免謄本系統」等為民服務資訊系統有效運作的關 鍵因素，及其運作結果與影響。 三、探討五都以區域發展觀點，運用資通科技帶動周邊城市資訊發展和資訊 共享之意願、策略、規劃與方法。 四、探究五都及其周邊都會區域透過電子化跨域整合管理，進而朝向地方雲 端運算技術發展所可能遭遇之困難與挑戰，並對此一施政方向之可行性 預作評估分析。

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第二節進度說明

本研究流程共可分為三個階段：第一階段的任務是「篩選個案」、「修訂評估架構」、「修訂調查問卷」及「探詢雲端運算技術於公部門應用之可能性」。首先，本階段研究目的與焦點之一，係著重於五都中部分直轄市於升格合併後，在免書證免謄本政策之執行及相關系統之整併介接上影響因素之分析。換言之，即欲了解進入五都階段後，合併升格之直轄市在推動服務資訊匯流與整合的努力上，可能遭遇的困難為何。唯由於五都中各直轄市升格或合併情況不同，且各直轄市在合併升格前於免書證免謄本政策上之投入程度亦有所差異，因此，必須先針對五都(尤其是臺中、臺南、高雄三都)現有免書證免謄本服務之發展程度有所了解，並尋找彼此共有之交集項目，俾使後續研究獲得相同的比較基礎。其次，由於此階段所擇研究標的—免書證免謄本系統—有別於上階段之全國商工服務行政系統及國稅系統，因此，在評估架構和測量調查問卷設計上，都需因個案之不同而有對應之調整與修正。故為使本研究之評估架構與測量問卷皆能符合要旨，遂需進行專家焦點團體座談，針對本研究之電子化跨域整合管理成效評估架構，就問卷調查的重點與方向、衡量指標的設計等，從使用者的觀點(User-driven)提出討論，並評估衡量指標及調查問卷的效度。復次，為對本研究另一重點項目—地方雲之預評估—建立基礎，在第一階段中，需針對目前世界各國，同時包含聯合國、歐盟、OECD等國際組織，於雲端技術在政府部門應用之討論有深入的了解和清晰的圖像，希冀藉由文獻回顧建構相關知識基礎，以利在後續階段中，得以從中轉化為具體、切中核心之預評估架構。而本研究第二階段的重要任務有二：一是針對五都免書證免謄本政策之相關系統內部使用者，進行大規模的問卷調查；擬採取普查的形式對於各個符合母體的公務人員進行問卷調查。然而在母體尚未確定前，期能獲行政院研考會的協助，協助協調各系統主管機關之同意，計算具有使用該類系統權限之員工總數，俾建立所需之母體清冊以利後續研究之進行。爾後，進行第一次的問卷發放，並於第一波問卷回收後進行二至三次的問卷催收，使研究結果更具代表性。最後，對於回收經過編碼處理後的問卷，利用統計軟體進行統計分析，並依各項衡量指標的衡量尺度選擇適當的統計分析方法。另一重要任務則是，針對五都中與為民服務業務有關之業務、資訊、研考主管

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及人員，以地方雲之建構及由五都為核心帶動周邊區域城市資訊整合及發展之意願、規劃和挑戰為主題，進行深度訪談和焦點團體座談，作為中央政府未來推動是類資訊政策與計畫之預評估。最後階段的任務則是將前述資料分析成果撰寫成初步個案報告，並再次與過去文獻、經驗性研究進行對話，及提出電子化跨域整合管理成效評估結果及地方雲計畫預評估之實務建議。最後，上述修改後個案報告將可進一步製作成臺灣電子治理的個案教材，從而發揮本研究的最大效益。

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第二章

文獻回顧

第一節實體和電子化跨域治理之理論發展

一、組織間之協力治理 受1980年代以來公部門改革風潮的影響，英、美等國普遍採取了「分權化」(Decentralization)、「市場化」(Marketization)、「機關化」(Agencification)、「誘因化」(Incentivization) 等措施，可謂是造成當今組織或官僚割裂 (Bureaucratic Fragmentation) 問題 (Flinders, 2002: 53, 57; Kjær, 2004: 4; Lowndes & Skelcher, 1998: 316)日趨嚴重的重要解釋因素1。晚近更有部分學者疾呼跨域協力治理在實務上的必要性與重要性(Dodge, 2010: 148-150)，因此必須正視政府機關間協力治理所面對的困難與挑戰，並同時重視跨域績效的衡量模式和指標架構上的設計(Kahn, 2009: 19)。

1997年工黨政府執政後，過去公部門改革的有效性就開始受到檢討，其中關鍵改變乃重新審視「市場」的功能定位(Entwistle & Martin, 2005: 233-235)。從治理哲學來看，工黨政府揭示以「合作」取代「競爭」模式作為公共服務輸送的指導綱領(Entwistle & Martin, 2005: 235; Jupp, 2000: 14-17)，這樣的宣示性主張不僅落實在政府與民間組織的夥伴關係，同時也體現在政府改革的相關課題上。事實上，斯時工黨政府的組織改革策略，是欲針對組織割裂現象所提出的一劑處方，該策略途徑被稱為「全觀型政府」 (Holistic Government; 6 et al., 2002)。基本上，全觀型政府旨在促進「跨部門組織間協力」(Cross-departmental Inter-organizational Collaboration)。換言之，全觀型政府之對比是所謂的「割裂式政府」(Fregmented Government)。以割

1_{以英國為例，過去「西敏寺模型」(The Westminster Model)強調層級控制、穩定與和諧等}

理念，在80 年代保守黨執政時期推動的「續階改革」(Next Steps) 計畫中卻出現了大幅轉變，此即創造出許多「執行機關」(Executive Agencies)。這些機關乃自原有中央部會中獨立出來，而其背後假定是：原有部會仍可藉此發揮如臂指使般關係。不過，從組織間協力角度觀察，機關化產生了為數眾多之服務輸送組織，同時增加不少協調成本，特別是激化這些機關在資源與服務對象上的衝突 (Peters, 1998: 304)。

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裂式政府作為一種隱喻，其實是當今各國政府功能運作上之普遍寫照。表面上，機關或組織間或有一相互強化的目標存在，但在工具層次上卻充滿著毀滅性之競爭。事實上，「割裂式政府」問題根源不宜單純地歸咎於功能分工或專業主義(Specialization) 使然，主要仍是不同專業之間的關係，並未進行良好設計所造成。相對地，全觀型政府的訴求，則是致力於改善工具之間的關係，即以相互強化的手段來促成目標的達成2 (6 et al., 2002: 30-33)。當政府組織結構日益朝分殊化與專業化方向發展，組織間通常無法清楚地瞭解彼此的任務關係，故容易出現計畫之間的矛盾或重覆(Redundant)現象(Peters, 1998: 295)。爰此，功能割裂之結果，自當造成以下問題的出現，如目標衝突、資源浪費、負功能外部化等問題(6 et al., 2002: 37-38)，此亦為典型組織理論或組織設計關注的議題。功能割裂背後的意涵是：機關在結構設計上係以提供某項「功能」或「服務」而存在，但並非根據「問題」而加以組織的。故而，除非公共問題夠單純，同時界限夠具體，且正好落至特定功能或專業範圍之內，否則各組織在「部門主義」(Departmentalism)心態作祟下(Flinders, 2002: 52; Sullivan & Skelcher, 2002: 15)，自無意願撈過界處理。然而這樣的假設與期待，顯然有悖於當今政策學者(e.g. Dunn, 1994: 140)對多數政策問題本質所作的觀察與分析，特別是指出了這類問題的「互依性」特質，造成時下多數技術分析不易派上用場之原因。從政策角度而言，功能割裂的後果乃無法有效緩解當前公共管理普遍面臨的棘手議題，嚴重阻礙了政府效能的發揮。到底哪些因素阻礙政府部門跨域合作？傳統公共組織與管理文獻可以給予我們什麼啟示？前述P. 6 等人(2002: 122)指出阻礙公部門全觀型運作的組織間結構因素如下：(1)權威：如欠缺法律權力；(2)合法性：如欠缺地位賦予的權威；(3)能力：如資源不足；(4)優先性：如耗費太多時間；(5)惰性、喪失控制權：如政治或專業上畏懼喪失權力、預算、決策的控制；(6) 2_{例如，以強化市民健康作為一種施政目標為例，所有機關(如衛生、社會、教育、交通、} 警察等)都應設法從自己專業的角度出發提出診斷與處方，並在手段上盡力達成某種協調與整合，而非狹隘地從「部門主義」觀點，主張政策應由特定機關(如衛生)負單獨之責，從而持冷眼旁觀的態度與立場。

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交易：指除非答應某種條件(如預算、決策權)，否則缺乏意願；(7)風險性：如威脅穩定性、生存、大眾接受度；(8)剛愎、無濟於事：如整合與政策目標無關，或可能會造成傷害；(9)困難度：如無法克服法律問題。 M. Flinders(2002: 55-57)曾檢視英國政府為了回應棘手的社會問題，致力於所謂「跨部門組織間協力」(cross-departmental inter-organizational collaboration)之努力。其指出當前社會的棘手議題(wicked issues)橫跨了部門界線，使得既有的政府系統無法有效的因應這類複雜的議題。不僅如此，相關阻礙因素還包括：預算配置是以部門為基礎，並不利於跨部門的運作；欠缺中央統御機制特別是內閣委員會體系，來調和衝突的部門目標及跨部門的政策規劃；實際問題如成本與效益的分擔、法律問題，及不相容的資訊科技與電腦系統；尤有甚者，官員奉獻所屬部會的忠誠度，在文化上是根深蒂固的，益加導致他們缺乏誘因關注於跨部門的議題，以上種種都不利於跨部門的運作，也是阻礙聯合式政府(Joint-up Government)有效實踐的原因。國內學者黃榮護(2000)的研究，則是針對影響臺北市政府多部門協力的相關問題，如現況、形廓、管理技能、效能，及策略與建議等進行調查與訪談，其分析結果如下(pp. 51-62)：(1)上級長官命令是動力來源與支持力量； (2)推動協力工作不常受到獎勵；(3)各協力機關間互動情況仍有待改善；(4) 各機關成員缺乏參與決策的權力；(5)協力人員並不會視協力為首要任務； (5)協力文化仍有待建立；(6)檢討組織結構；(7)權責與工作任務的釐清；(8) 跨部門與跨功能的協力工作能力待加強；(9)強化協力機制與流程的設計； (10)提昇資源整合；(11)法規規範不清；(12)建構資訊傳遞管道；(13)釐清權責；(14)加強人員配合度。 Bardach(1998) 對於影響政府部門跨域合作的因素也有一番看法。 Bardach透過個案訪談的資料蒐集方式試圖發展出一套概念架構，亦即所謂「工匠精神的理論」(Craftsmanship Theory)，以闡釋機關間合作能力的建立，對於最終合作成敗之影響3。有關機關間合作能力，意指「工匠的技能與 3_{這類影響因素大致可分為主、客觀層面，其中主觀層面如協力者對彼此執行任務能力的} 期待，此期待引發的效應，很可能衝擊後續彼此任務執行上的信任關係；客觀層面如正式協定、資源、授權與課責，及支持所有協力工作的各種行政服務。

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企圖和擁有素材(Materials) 品質之間互動，及工匠力抗潛在破壞性環境力量 (如人員流動率與政治聯盟瓦解)之函數」(p.49)。換言之，機關間合作問題的處理沒有固定模式，管理者必須審視情勢需要，伺機推展「聰明實務」(Smart Practice)(如彈性化措施、激勵團隊合作、發放績效獎金等)，化解協力困境 (特別是官僚文化的阻礙)，提昇參與者貢獻資源(如地盤、自主性、預算、人力、資訊等)的意願，促進合作過程得以良性發展(如建立共識、信任關係、營造成功氣勢等)，在此之餘，也要思患預防、減低罩門(如流動率問題)威脅。組織間協力有一非常大障礙，此即「地盤」(Turf) 問題。機關不僅內部單位間有地盤爭議，機關間也有地盤勢力。基本上，前者來自「專業化邏輯」 (Logic of Specialization)，即各單位會設法維持任務執行上所必須的資源與權威，不容其他單位有所侵犯(Ashkenas et al.,2002: 115)；後者也隱含類似概念，泛指「排他性的活動與資源領域，機關對其享有施行運作或政策上責任的權力或特權」(Bardach, 1996: 177)。傳統行政學教科書中曾指出官僚體系有「建立王國」(Empire-building) 心態，即高層官僚人員欲以地盤擴張來提昇其責任與權力領域，背後暗指了機關間地盤爭奪戰其實是造成彼此間不易合作的根源(Bardach, 1996; Peters, 1998: 304)。由於機關間地盤爭奪、部門主義的權力政治現象，執政當局若無法透過行政改革與組織再造途徑加以調整 (如問題導向的組織設計)，很可能會導致這樣的惡果：「只要問題不完全落入功能範圍內，即無法有效啟動對策機制」。官僚之間競爭的結果，很可能限制了政府的一致性與連貫性。B. G. Peters (1989: 189) 有感而發地表示：「官僚並非整合性的公共工具，毋寧是一個次政府群，每一個次政府所服侍的是政治生存賽局中重要的服務對象群。…隨著機關間競爭程度愈演愈烈，眼前所呈現的可能是許多的官僚政府，而非一個完整的官僚政府」。在此情形下，無怪乎一般民眾始終感覺到，政府在公共問題之處理上，似乎欠缺一套完善的模式(Leach & Percy-Smith, 2001: 191)。

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二、電子化跨域整合管理之趨勢與發展 本研究將「電子化跨域整合管理」定義為：「以資通科技之技術與架構，針對兩個或兩個以上的不同部門或單位間，因彼此之間業務或功能相接及重疊，導致資源及流程重複配置、無人管理，或需跨部門協調處理之問題，進行後端組織、流程、功能、平臺，及資料庫之整合，以提供民眾完整、無縫的(Seamless)電子化服務」。電子化跨域整合管理之執行，除需各機關組織間達到資訊及其平臺的整合外，還需要進行各組織間流程的整合(Scholl & Klischewski, 2007)。進一步來說，為達成組織間的資訊分享，需要的是組織系統間的相互可操作性，但為達成流程間的整合，則更是需要各組織職能要項(Functional Components)的相互接軌與配合，以形成一套「一體化流程」 (Overarching Process)。而將既有作業流程改造、並接軌成一體化流程，需要比系統整合更密切的整合作為(Scholl & Klischewski, 2007)。

如前所述，為導正割裂式政府所造成行政協調與合作的困境，遂有「全觀型政府」(6 et al., 2002)或協力治理(collaborative governance)概念之興起，期望能由人民日常生活中的問題，作為政府治理的起點；而電子化政府的建構與發展趨勢，則在治理實務上提供了促進跨域整合與資訊共享的有效觸媒。

Brown & Brudney (2001: 1) 認為電子化政府作為包涵三個主要範疇，即：政府對政府(G2G)、政府對公民(G2C)，及政府對企業(G2B)；聯合國 (2008)則於一份近期報告改以「鏈結」(Connected) 來描述電子化政府終極發展階段(p.16) 。基本上，「鏈結政府」概念源自於政府一體途徑 (the whole-of-government approach)。政府一體途徑的獨特性，在於政府機關和組織分享跨組織界線的目標，有別於在一個組織內部單獨作業 (p.xv)。整體而言，儘管部分論者認為電子化政府發展未必有時序或線性的 (Yildiz, 2007: 652; Coursey & Norris, 2008: 533)，但可以肯定的是，上述模型大抵上都強調電子化政府終將邁入「整合」、「無縫隙」、「聯合」或「鏈結」政府目標。

事實上，「線上一站式政府」(Online One-stop Government) 或謂「政府單一窗口」體現了公共權威當局之間相互連結，而服務對象可以在單點存取公共服務，縱使這些服務是由許多不同公共權威當局或私人服務提供者提供

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(Wimmer, 2002: 94)。整合的一站式政府平臺應該滿足以下要求：1. 傳統流程要能順應現代科技；2. 經由單一入口提供公共服務存取機會，即便這些服務實際上是由不同部門或權威當局提供；3. 可以透過不同媒體管道與裝置進行存取；4. 確保應有的安全性、真實性，及網絡溝通與交易隱私，特別是具有高度敏感的個人資料與資訊；5. 同時調整內部(工作流、資料庫、內網等)與外部(公民資訊與溝通服務、財貨與服務的網路交易)公共活動的變革請求；6. 協調內部與外部公共活動以促進跨界運作；7. 顧客毋需了解個別公共權威當局的專業分工，便能根據「生活事件」或「業務情況」存取公共服務；8. 允許顧客接近或監測不同階段服務績效；9. 在各種不同階段與各種不同深度提供顧客前資訊(Pre-information)；10. 協助填寫線上表格；11. 釐清與更新隱含的法律議題、法律與規則；12. 將公民或企業的服務需求轉變為行政行話，反之亦然；13. 線上公共服務能與管轄權結構相互匹配，並將公民需求傳遞給相關後端辦公室；14. 流程追蹤、處理「資訊自由」請求，及其他「正當程序」之請求(Wimmer, 2002: 94-95)。綜合上述，行政機關如何透過技術、流程、組織、法律與政策等層面調整，以迎合外部顧客的需求與期待，自然是推動電子化跨域整合管理的重要議題。自從美國於1993年提出「利用資訊科技再造政府」(Reengineering Through Information Technology) 報告，並推動國家資訊基礎建設(NII)，有關電子化政府的推動逐漸在全球政府之間蔚為一股風潮，並歷經如下發展階段 (UN, 2008: xvi )：1. 基礎建設建立：在公部門內部和整個社會中，創造一個在既定轄區內，公民、企業和所有利害關係人皆可依賴和有能力享受的網路連結資訊架構；2. 資訊和服務整合：利用公部門內部這項新的基礎建設，使對內和對外有更好的資訊分享，及透過包含多元輸送管道在內的更有效率和公民中心的治理模式來整合和輸送服務；3. 轉型：透過一個特定轄區政府內部，橫跨不同政府層級，及所有部門之間更為網絡化的治理模式，俾追求服務創新及擴及社區和民主發展的電子化政府。基本上，電子化政府可以促進政府轉型，使其邁向一個更為精簡與更具有成本效益的政府，而透過電子化跨域整合管理之落實，便是其提昇民眾滿意、降低成本支出的核心關鍵。大致上可以從行政流程途徑，及資訊系統整合兩大面向，探討政府部門如何推動與進行電子跨域整合管理之工程。

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（一）行政流程途徑

電子化政府日益重要，但如果政府機構內部的業務流程沒有改變就很難執行成功 (Stemberger and Jaklic, 2007)。充分實現一個整合的電子化政府服務，需要在政府機構中進行大規模的業務流程再造與支援的軟體應用。V. Weerakkody 等人(2006)個案研究發現，諸如需要整合企業流程與橫跨不同政府機關的科技，此等技術複雜性是執行整合的電子化政府服務之主要挑戰。因此，提供適當技術基礎建設及地方與跨機關流程的再設計，被認為是電子化政府成功的關鍵要素。換言之，當電子化政府基礎建設發展良好，卻忽略流程變革，將無法稱之為真正的公民中心平臺(Hughes, Scott and Golden, 2006: 85)。

所謂的「業務流程再造」(business process reengineering)是針對業務流程進行根本且激進的再設計，以便在關鍵的當代績效測量上，如成本、品質、服務與速度上，達成大幅度改善(Hammer and Champy, 1993)。私部門應用業務流程再造來提升效率與競爭力(績效改善)，但公部門似乎沒有這樣的誘因。不過，「顧客導向」這類管理哲學的改變，可能促使公部門有更多師法私部門的思考與行動(Hughes, Scott and Golden, 2006: 76)。

儘管如此，既有流程通常無法適用在電子化政府。如欲發展公部門資訊系統平臺，應先調查公部門特殊的流程本質(Hughes, Scott and Golden, 2006: 86)。公部門在業務流程與組織結構上能進行變革之空間有限，因此業務流程變革通常是指：經營流程統一、某些活動自動化，及減少某些不必要的活動(Stemberger and Jaklic, 2007: 222)。公部門流程再造計畫必須認清以下事實：首先，組織結構非常僵化、專案資源稀少、高層管理承諾很難達成，及許多流程早已是內部功能的(Intra-functional)、文化支持現狀等，這些特徵意味著激進變革將帶來高風險。其次，許多流程部分是半結構的或缺乏結構的，且和企業比較起來有很大不同，如某些專業活動與判斷。最後，顧客導向是公部門進行業務流程變革的主要動機，但這個目標並不是要吸引新顧客及留住現有顧客，顧客經常是基於義務而使用這些服務，如報稅或更換駕照等(Stemberger and Jaklic, 2007: 224)。

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J. Y. L. Thong等人(2000)指出，公私部門業務流程再造的特徵並不相同，公部門的流程再造特徵如下：(1)多數公共組織高度抗拒變革，除非是社會與政治變革迫使其進行流程再造；(2)高層管理者的支持很重要；(3)再造團隊應該由中立的幕僚官員組成，以克服利害關係人的抗拒；(4)適度將私部門服務品質指標作為標竿學習對象；(5)公共服務改善程度難以量化，小規模的試驗結果可以顯示公共服務改善的績效，並爭取後續的執行經費。然而，沒有資訊系統可以解決政治、組織，或管理問題，或衝突與競爭性目標的問題，或專業實務的問題。資訊科技應該是整體努力的一環，以便處理這類問題。換言之，在發展、孕育及維繫公部門知識網絡上，適當科技是必要但非充分之條件(Dawes, Cresswell and Pardo, 2009: 400)。

（二）資訊系統整合

電子化跨域治理的概念，正如同實體世界中的跨域治理一般，超越了傳統指揮命令關係與運作觀點，轉而強調業務相關聯之機關或組織間的合作

與協調4。相關論述與研究中，一派學者即從跨組織系統(Interorganizational

System, IOS)之觀點，討論如何整合政府部門之e化服務。所謂跨組織系統 (Interorganizational System, IOS)，係指由兩個或兩個以上的獨立組織，所共享的一套以科技為基礎的資訊通訊系統(Schooley & Horan, 2007: 756)。針對跨組織系統之研究，初始多探討此類系統對於私部門組織所能帶來的競爭優勢與地位，及運作效率的提升能力(Volkoff, Chan, & Newson, 1999)，而漸漸地，愈來愈多的研究開始探討將是類系統引進公部門的可能，及其所能創造的公共價值(Schooley & Horan, 2007)。

針對跨組織系統的概念，Fedorowicz等人( 2007: 786)將跨組織系統定義為「提供連結的基礎建設(包括電腦化與網路化的硬體設備、軟體應用與資料庫)，以支援持續不斷的跨域資訊交換。」而此類的資訊分享建置則需透過系統與正式交換標準建立、作業流程改變等基礎建設，方能促成組織間的資料與資訊的共享(Gil-Garcia, Chengalur-Smith, & Duchessi, 2007)。當然，這樣的

4 _{其概念就像}_{Kumar & van Dissel (1996: 279)所說：”The boundary-spanning aspect implies a}

level of cooperation and coordination well beyond that of the traditional arms-length relationship that exists between organizations acting as free-agents in a market.”

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概念亦可應用於當前電子化跨組織治理的概念上，用以形容透過跨組織系統所結合形成的相互合作網絡組織系統(Volkoff, Chan, & Newson, 1999: 64)。

當政府部門之各機關、各部會透過跨組織系統將彼此資訊系統、資料庫、業務流程等相互嵌合後，未來的電子化政府發展將快速朝向跨組織整合 (Inter-organizational Integration) ，及需求驅動、同步行動政府 (Demand-driven, Joined-up Government)等兩種未來型E化政府發展(Klievink

& Janssen, 2009) 5。對於建立在跨組織系統而發展的電子化跨域型政府，

Kumar & van Dissel(1996)曾借用J. Thompson於1967年所提出「相互依賴性」 (interdependence)的三種觀點，發展出三種電子化跨域模式，包括：(1)合股式資訊資源跨組織系統(Pooled Information Resource IOS)：基於合股式互賴性概念(Pooled Interdependency)，組織間擁有共同的資訊資源(如：共同的資料庫、溝通網路平臺、應用介面等)，但各自獨力運作；(2)價值/供應鏈式跨組織系統(Calue/Supply-chain IOS) ：基於接續性互賴概念 (Sequential Interdependency)，多個組織共同完成一連串的活動，某組織的產出將為他組織的投入；(3)網絡式跨組織系統(Networked IOS)：基於交互互賴性概念 (Reciprocal Interdependency)，組織相互提供資源與協助，藉以產生互補作用。吾人不難發現，目前公、私部門所發展之跨組織系統大多不脫此三種原型模式。但事實上，推動像跨組織系統這樣的創新，它並不是單純的只是技術性的問題解決方案而已，其中包含了許多政治與經濟面向的利益等考量的糾結(Boonstra & de Vries, 2005)。誠如系統論的觀點，跨組織系統之建置如同許多組織管理一般，絕無法自外於其本體、與其內外部環境互動之相互影響

5_{依據 Klievink & Janssen(2009)兩位學者的分類架構，電子化政府的發展可分為五種階段模}

式，亦即：(1)煙囪型政府(stovepipes)：各機關間資料未分享、獨立運作，民眾前往個別機關網站洽公。(2)整合式組織(integrated organizations)：資訊化單一窗口僅提供機關內服務與資訊的整合，但不涉及跨機關整合。(3)全國單一入口網(nationwide portal)：建置全國性單一的電子化服務入口網，透過單一入口網，民眾可連結至各機關申辦線上服務。(4) 跨組織整合(inter-organizational integration)：將跨機關的資訊與服務整合在一起，透過入口網整合形成單一服務，使民眾不會感覺正在申辦多項服務。(5) 需求驅動、同步行動政府(demand-driven, joined-up government)：以需求導向而非供給導向的方式運作，民眾或企業不需自行尋找所需申辦的服務，入口網將自動搜尋相關服務並提供建議。

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概念(Fedorowicz, Gogan, & Williams, 2007)。Scholl & Klischewski(2007)更剴切指出，大多數影響跨組織資訊整合與共享的挑戰與限制，其實都不是資訊科技的問題！舉例而言，學者Schooley & Horan(2007) 曾從運作 (Operational)、組織(Organizational)，及治理(Governance)三個層面，針對緊急醫療服務(Emergency Medical Services, EMS)的跨組織系統進行研究。二人發現，在如緊急醫療服務此類跨組織系統運作中，時間壓迫性、資訊正確性、組織互動、多元合作組織間的資訊交換、系絡因素、流程內及流程間的績效矩陣與測量等因素，都會影響電子化跨域整合管理的經驗(Schooley & Horan, 2007)。

第二節雲端運算與區域政府服務資訊匯流

一、問題背景 電子化政府的發展是循序漸進的，而資通科技不斷進步無疑扮演關鍵角色。聯合國一份近期報告 (UN, 2010: 95) 指出，線上服務發展有四個階段，分別是：「新興資訊服務」(Emerging Information Services)、「進階資訊服務」(Enhanced Information Services)、「交易服務」(Transactional Services)，及「鏈結服務」(Connected Services)。大致來說，前兩階段公民可以連結政府網站獲悉新資訊，或者政府和民眾之間可以進行簡易的雙向溝通(如表單下載)，第三階段民眾則可與政府網站進行廣泛的雙向溝通，以至於完成線上財務交易，然而，直至第四階段電子化服務與電子化解方以無縫隙方式跨越了各部會與局處，亦即，資訊、資料與知識透過來自政府機關的整合應用途徑加以傳遞。換言之，政府將從原先「政府中心」轉換為「公民中心」途徑，在此脈絡下，電子化服務將透過生命週期事件與分眾化方式提供量身訂製服務。邁向跨越政府層級的、公民導向的整合服務輸送系統，早已躍昇為全球公共管理的重要改革議程之一。這背後深受兩種相關思潮與改革之流所驅動，並在過去十五年開始匯聚，第一是公民導向治理與服務哲學的影響，其

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強調結果與績效更勝於過程；第二是受網路與新興數位科技的興盛，其支持電子化政府，並拓展了電子化服務輸送的契機(Roy & Langford, 2008: 12-13)。協力來自於資訊分享，及調校不同來源服務提供的重要契機，但欲成功整合跨域(不論是同一政府層級內部或跨越不同政府層級)的公民導向服務輸送卻不免遭遇若干瓶頸。何以言之？電子化政府旨在所需時間提供所需使用者所需的服務。電子化政府系統應以有效率及有效能方式選擇服務並提供服務，甚至還必須滿足其他非功能屬性(如節能減碳)。不幸的是，儘管擁有許多資源與科技，但發展與執行電子化政府系統經常面臨到諸多挑戰(Pokharel & Park, 2009)。舉例而言，Fedorowicz (2006) 等三位學者，選擇五個屬性不一的個案進行分析，歸納出電子化政府跨組織協力共同遭遇的政治、行政與技術層面之挑戰。再以臺灣電子化政府的建置與推動經驗為例，有官員呼應表示：「在電子化政府發展的過程中，經常面臨各機關資訊系統不相容、跨機關整合不易、共同性行政資訊系統重複開發建置、民眾期望政府提供更即時與更多元的服務等問題」(宋餘俠等，2010: 6)，類似發現不一而足，已如前節所述，足可證明這是政府部門有待克服的困境。幸運的是，拜資通科技日興月異之賜，新興協力途徑有機會成功取代舊有運用層級式途徑進行服務的設計與輸送。Roy和Langford(2008: 8-9)根據跨國比較研究結果，指出成功的整合服務輸送系統往往必須建立若干策略 6

，其中便包含「建立共同的科技架構」(Create A Common Technology

Infrastructure) ，意指建立一個能夠被所有政府層級使用的服務架構，該架構特色是所有的政府層級盡可能地使用開放標準與互通的資訊系統。 二、電子化政府導入雲端運算概念 申言之，隨著電子化政府的發展演進，電子化政府必須能夠達成整合的跨機關服務，然而，不同行政機關所提供電子化服務之眾多系統往往缺乏 6_{其他策略包括：建立協力的、網絡導向治理架構；促進公民與社區參與設計服務輸送，} 及對於正式化治理結構建立共識。

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相容性。反過來說，「互通性」(Interoperability) 很自然成為電子化政府進階發展的主要障礙，這背後意味著欠缺互通性公部門勢將無法動態地創造出足以涵蓋完整的顧客流程之「複合式服務」(Compound Services, Cellary & Strykowski, 2009: 5) ，而此等服務當然包含本研究所聚焦的跨機關水平式整合服務。基此，Cellary和Strykowski(2009)進一步表示，有關執行電子化政府策略方面，我們固然需要來自中央政府的強勢 IT 領導，以發展出電子化政府的全觀性觀點，亦須仰賴適當的商業與技術模型與架構之支持。對此，上述兩位學者特別強調公部門領導者應該關注並善用「雲端運算」(Cloud Computing) 及與其高度相關的「服務導向架構」(Service-oriented Architecture, SOA) 這類科技，方能突破現有電子化政府的發展瓶頸，本研究進一步闡述如下。有關雲端運算的定義，目前尚無具體共識，但現階段較為普遍接受的敘述方式，大致將雲端運算描述為「分布性電腦的集群(大規模的資料中心及伺服器基地) ，透過網路媒介以提供隨選的 (On-demand) 資源和服務」 (Sultan, 2010: 110)。依據美國國家標準暨科技局對雲端運算之定義，雲端運算係一種提供便利、隨選的網路以近用共享的運算資源配置(如網路、伺服器、儲存空間、應用與服務)模式，俾以最低管理投入，快速提供資源及與服務提供者間之互動(Zissis & Lekkas, 2011: 241)，可謂為資訊科技下的新典範(Ruiter & Warnier, 2011) 。也有學者表示，「『雲端運算』等於『網路』、等於『網路運算』。『雲端運算』不是『新技術』或『技術』，而是一種『概念』，代表的是利用『網路』使電腦間能夠彼此合作或使服務更無遠弗屆。」 (黃重憲，2009) 7。雲端運算名稱之靈感來自於雲的符號，通常用來代表網際網路的流程圖與圖表。但近年來，雲端發生一個明顯的變化，即末端使用者透過某個網絡可在遙遠的伺服器上取得個人資料如書籤、照片及音樂文件等。這些雲端便是一個容易使用且取得虛擬化資源(如硬體、開發平臺或服務)的大型共用物，同時可以動態地配置這些資源，以調整為因應多變化的負載( 規模 ) ，也允許更有效的利用資源 (Vaquero, Caceres, Lindner, & Rodero-Merino, 2009)。基本上，雲端運算的理念是由中央運算中心安裝與運

7 _{黃重憲(2009)。淺談雲端技術。國立臺灣大學計算資訊網路中心電子報，第八期，發行}

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作實際使用的軟體，而軟體使用者必須透過網路瀏覽器加以連結使用 (ICMA, 2010: 4)。雲端運算服務是經由網路、根據需求來自遠端提供，而非透過我們自身所有的桌上型電腦、筆記型電腦、移動裝置，以至於組織伺服器而提供，也就是說，雲端運算基本理念是運算將不受地點與裝置所限制 (Location-and-device-independent)—只要能夠成功上網，任何時候、任何地點及任何裝置都可遂行任務運算與擷取資訊(Wyld, 2009: 6)。事實上，歐盟及包含日本、中國、泰國在內的亞洲各國正逐步推動雲端運算施為，而美國歐巴馬政府已決定大規模採用雲端運算技術，以作政府資料儲存和資料運算之支持(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 246) ，其將雲端於政府部門之應用，規劃分為三個層次：(1) 民意採納 (Citizen Adoption) ，包含Wikis、部落格、社群網絡和協作平臺工具；(2)政府生產力提升(Government Productivity) ，即電子郵件、自動化之應用；及(3)政府業務應用(Government Enterprise Applications) ，包含公務應用和核心任務應用等 (Zissis & Lekkas, 2011: 243) 。在美國聯邦政府首席資訊長Vivek Kundra 的領導下，各部會(當中以國防部為最先使用雲端運算的機關)業已啟用雲端運算架構、平臺與應用來提供服務，並滿足不同支持者需求，其對雲端運算的應用，較多為資訊分享和傳播層面，反而較少涉及資料的處理 (Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 247-248; Wyld, 2009, 2010) 。直言之，目前美國聯邦政府於雲端運算之應用，僅限於非敏感性資料之處理(Zissis & Lekkas, 2011: 242) 。此外，最新官方報告也顯示，英國政府致力於推動更有智慧、廉價且環保的 ICT 策略，其聚焦在「共同基礎設施」(Common Infrastructure) 、「共同標準」(Common Standard) 與「共同能力」(Common Capability) 三個層面，運用包括「公部門網絡」(Public Sector Network)、「政府雲」(Government Cloud)，及「共同服務」(Shared Service)在內策略，預期藉由跨部會ICT的簡化與標準化，促成互通性與資料分享的目標，公民與企業將因此享受更有品質的公共服務(Cabinet Office, 2010)，這些是傳統割裂的基礎設施無法達成的目標。

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三、雲端運算的佈署與服務模式

雲端運算技術可分為四種佈署服務之模式(Jackson, 2009: 2; Kerr & Teng, 2010: 4; Jin, Ibrahim, Bell, Gao, Huang, & Wu, 2010: 337-339; Zissis & Lekkas, 2011: 242; Ruiter & Warnier, 2011: 4) ：

（一）公共雲(Public Cloud)：或稱「外部雲(External Cloud)」，此特點為客戶端藉由網際網路從第三方服務提供者中，取得公共雲端服務。該雲端基礎設施開放給一般大眾或某大型產業群體，而此基礎設施則由雲端服務提供者所擁有(Zissis & Lekkas, 2011: 242)。惟注意的是，公共雲不意味著使用者的資料是公開可見的，對此供應商通常會為使用者提供一個管道控制的機制。簡言之，公共雲乃是提供一個具有彈性靈活且成本效益之方式來佈署解決方案的模式。

（二）私有雲(Private Cloud)：或稱「內部雲(Internal Cloud)」，與公共雲不同的是，以私有雲為基礎的雲端服務、資料及流程都是在特定組織內部在沒有網路頻寬、安全曝露及法律規定的限制下，所自行架設的雲端服務環境。此特點是提供個別組織的雲端基礎設施，可由該組織或

第三方進行管理，採取「內部佈署」(On Premise)或「外部佈署」(Off

Premise) 的方式建構(Zissis & Lekkas, 2011: 242) 。此外，私有雲服務因為限制指定使用者管道與網絡的使用，因此，該服務提供供應商與使用者擁有更大的雲端基礎架構之控制，藉以提高安全性與彈性。（三）社群雲(Community Cloud) ：來自網格運算(Grid Computing) 與志願

運算(Volunteer Computing) 典範的想法，即係由一群具有共同利益 (如具體安全要求或共同使命)的組織所控制和使用。此特點是雲端基礎設施由數個組織共享，用以支援特定社群的使用，可由使用的數個共同管理組織或由第三方代為管理，同樣可採取「內部佈署」或「外部佈署」的方式建構(Zissis & Lekkas, 2011: 242)，其社群成員在雲端中分享取得資料與應用軟體服務之管道。

（四）混合雲(Hybrid Cloud)：乃上述任兩種形式的混合體(Zissis & Lekkas, 2011: 242)，但較為常見的是指互相操作公共雲和私有雲之結合體，在此模式中的使用者通常會外包公共雲重大且必須處理的非業務性質之應用，同時也在它們控制下保持關鍵服務與資料的業務。

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雲端運算主要目的是以共同基礎設施並集合眾多系統來提供ICT服務；其主要哲學是把所有需要提供的事物當作是一種服務(Pokharel & Park, 2009: 409)，因此，雲端運算包含一系列的服務(Wyld, 2010: 3)，諸如：「軟體即服務」(Software as a Service，簡稱SaaS)、「平臺即服務」(Platform as a Service，簡稱PaaS)，及「基礎設施即服務」(Infrastructure as a Service，簡稱 IaaS)。換言之，雲端運算傳送服務的模式有三種(Lin, Fu, Zhu & Dasmalchi, 2009: 10; Jackson, 2009: 1-2; Kerr & Teng, 2010: 4; Zissis & Lekkas, 2011: 242)：（一）以軟體為服務：或稱「雲端應用(Cloud Application)」，即在雲端平

臺或基礎設施上所提供的網路服務(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 246) 。這是常見的各種網路應用服務，指顧客使用應用軟體服務，但不控制操作系統，該硬體或網絡基礎架構則會在其上面運作。舉例而言，顧客可以非常方便地使用供應商所提供之應用介面(如網路電子信箱)，以獲取所需的服務。此外，軟體的供應和應用服務，皆透過網際網路提供，不必自行擁有相關的軟體和相符合之硬體設備，涵蓋範圍可從辦公室應用、顧客管理系統(Customer Relationship management, CRM) ，乃至企業資源管理 (Enterprise Resource Management, ERM) (Sultan, 2010: 110)。

（二）以平臺為服務：或稱「雲端平臺(Cloud Platform)」，即電腦平臺介面或軟體的提供(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 246)；更具體地來說，所有的操作平臺、介面及其所需之軟硬體，皆由遠端方式提供 (Sultan, 2010: 110)。指顧客利用一個群眾環境來打造其應用程式，他們控制運作環境中的應用軟體服務，但卻不控制操作系統，該硬體或網絡基礎設施則會在其上面運作，而這種平臺便是以雲端方式提供顧客導向的應用介面，乃是一個非常典型的應用架構。（三）以基礎設施為服務：或稱「雲端基礎設施(Cloud Infrastructure)」，包含電腦運算資源和儲存之基礎設施提供(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 246) ；更具體地來說，利用網際網路提供完整電腦基礎設施之遠端輸送或服務(如虛擬電腦、伺服器或儲存空間)，及提供完整資料處理、儲存、網路和其他基礎電腦資源 (Sultan, 2010: 110)。指顧客利用「基本運算資源」(如處理能力、儲存、網絡要素或中介軟體)，

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可控制操作系統、儲存、佈署應用軟體服務及網絡要素(如防火牆、負荷平衡器)，但卻不是在雲端基礎架構下所控制。 四、雲端運算的要素與特徵 雲端運算包含八大基本要素，分別是：隨處連結、開放存取、可靠性、互通性與使用者選擇、安全性、隱私、經濟價值，及永續性 (Wyld, 2009: 11) 。根據 Jackson (2009: 2-3) 提到雲端運算的五個基本特徵，分別為：快速伸縮性、已測量的服務、隨選提供的自助式服務、無所不在的網絡管道，及資源共享。當今，雲端運算被視為最有前途的技術之一，且本身也能夠解決許多議題。因此，綜合學者們地指出，雲端運算具有九種特徵，整理如下(Buyya, Yeo, & Venugopal, 2008; Buyya, Yeo, Venugopal, Broberg, & Brandic, 2009; Mell & Grance, 2009; Reese, 2009; Sun Microsystems, 2009; Mell & Grance, 2011; Zissis & Lekkas, 2011)：

（一）具有彈性／靈活性(Flexibility/Elasticity)：使用者能夠依照所需而不假他人之互動，快速地提供運算資源。在某些情況下，這項功能會自動快速且彈性地提供運算資源，以便迅速向外擴展。

（二）規模可伸縮性(Scalability)：新節點可以從物理服務器添加或刪除網絡，用有限的修改方式來安裝基礎運算架構與軟體套件。

（三）廣泛的網路近用(Broad Network Access)：透過異構平臺(如行動電

話、筆記型電腦及PDA)的使用所促進的標準機制，在網絡上可供利用並取得此項功能。（四）地域獨立性(Location Independence)：因為顧客一般無法控制或了解雲端運算所提供的確切資源位置。（五）可信賴性(Reliability)：即能透過多個冗餘站點的使用來提高可信賴性，讓雲端運算得以適用於業務連續性及災難回復。（六）經濟規模和成本效益：雲端執行，不論其佈署模式為何，往往都是盡可能地利用規模經濟。因為大型雲端佈署往往可以利用廉價的電力站，及中低價位的地點以降低成本。（七）永續性(Sustainability)：透過已提高的資源利用和更加效率的系統來

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達到永續性。（八）開放的免費軟體：開放性與互通性之需求，乃是設計並執行雲端基礎運算架構的驅力，且逐步朝向開放資源軟體的解決方案。許多大規模的雲端結合若干軟體的認證，鼓勵使用者在雲端基礎運算架構底下使用免費軟體。而為防止被廠商套牢(Vendor Lock)，透過開源參考模式來執行APIs、資料格式及標準的開放乃是重大的要求。（九）先進的安全技術：雲端執行通常包含先進的安全技術，這是因為資料集中和普遍的運算架構，所以大部分的安全技術可以用得到。就同質性而言，雲端資源共用物的本質能夠讓供應商集中所有其相關保護雲端運算結構的安全資源。同時，在一雲端內的自動功能結合大型集中的安全資源，通常會導致安全功能的提升與強化。 五、雲端運算的挑戰、風險與效益 雲端運算係建立於現有科技和途徑的產物，包括：公用服務運算 (Utility Computing)、分散式運算(Distributed Computing)及集中統一管理的資料中心(Centralized Data Centers)(Sultan, 2010: 111)，儘管雲端運算意謂著資訊和運算資源的集中化趨勢(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 246)，但對於雲端技術的採用仍存有許多疑慮和顧忌，諸如管控、被廠商套牢、績效、潛在因素(Latency)、資安、隱私，及可信賴度(Reliability)(Sultan, 2010: 113)。因此，公部門領導者若欲將雲端運算整合至IT策略上很可能會遭遇到不少挑戰 (Wyld, 2009: 33-48)，其中根據 Forrester Research報告進一步指出，雲端運算可能涉及的安全挑戰問題(轉引自 Yang, 2009: 12)，包括：(1)多重租賃可能會造成安全、隱私及法規要求的衝突；(2)承購者的費用經濟可能不會產生節省成本；(3)被廠商套牢；(4)可能會降低可信賴度與控制性；(5)雲端 Automatic Parts Programming System(簡稱 Apps)的整合也將會是困難且昂貴的；及(6)選擇應用模式、模型和架構將會受到限制。由此觀之，政府領導者若欲將雲端運算應用至IT策略上，首當注意的是安全與隱私等典型的風險管理議題(張瑞雄，2010；Paquette, Jaeger & Wilson, 2010)。

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而雲端運算中明顯且可預知的風險，包括(1)在遠端、分散儲存、同時運算的模式下，形同開放多個資料侵入點；(2)儲存和運算伺服器之可得性和中斷或超載風險；(3)基礎設施和介面的可信賴性；(4)供應商軟硬體系統之完整性(Integrity)，及資料保全之風險(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 248-250)。但更令人擔憂的是，即便是美國聯邦政府目前亦未有相對於上述風險預防的明確的政策(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 250)。有鑒於此，在政府系絡下，雲端運算的應用可能除了顯而易見的風險，包括：非授權的資料近用、基礎設施失靈，或設施之無法使用等之外；尚有潛在的無形風險，例如大眾對科技能力或公共資訊近用的信任程度(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 245)。另外，雲端運算中亦有其他潛在風險議題需要關注，包括：(1) 雲端供應商或第三方於資料近用、擷取限制之欠缺；(2)雲端技術的可信賴性；(3)服務中斷的風險；(4)對非授權之使用者於大規模敏感性資料近用之安全限制之欠缺；(5)安全機制之不足；(6)對可識別之個人資料和具機敏性企業資料之保密性和隱私性措施缺乏；(7)資料與文獻的保存期限；(8)當重大失誤發生時之責任義務的清楚描述；(9)智慧財產權之保護；(10)運用雲端服務所創造、修訂之資訊的管制；(11)科技技術之互用性；(12)不同雲之間資料和資源的可移動性 (Portability)及不同政府機關間透過雲端互動協力的可能性；(13)審核監察之能力；(14)當機關對雲端供應商提出爭議或訴訟時當地法律管轄權(Location of Legal Jurisdiction)之認定(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 251) 。

當政府將資料搬上雲端後，最大的挑戰在於難以對身處政府之外的雲端供應商進行全然之管理和控制(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 252)。因此，許多資訊主管不願意將資源的管控權力交出給廠商，使其得以在未獲得委託者同意的狀況下便全面更改了相關技術標準和設定。其次，許多組織在雲端概念下仍將資安風險和隱私揭露風險視為首須克服的挑戰；因而傾向等待政府透過立法過程將雲端技術中之隱私和資料保護議題妥善處理後，再朝雲端邁進。復次，為避免因採用雲端技術而被廠商套牢，目前許多組織傾向採用屬開放資源(Open Source)標準之應用系統，以避免因廠商出錯或失誤而使大型資料中心無法運作，損及組織利益(Sultan, 2010: 114)。從美國聯邦政府制定雲端政策中可見，其對於雲端運算技術的擁抱似乎是走在嚴謹的政策

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分析及完善並確保安全的規劃作業之前，其中，以隱私權、資料可得性與安全、資料近用管控、適當的授權和服務協議、廠商的穩健性等，皆是在雲端技術採納時必須納入考量之重點議題(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 248)。尤其是，雲端運算採用之風險管理計畫便顯得格外重要；於此其中，對系統和技術的定期界定、監測、評估和管理，需有詳盡之規劃，以便能降低危機發生時所造成的衝擊；此外，更包含額外的系統風險所可能造成的成本損失，亦需一併納入考量(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 248)。綜覽上述，學者們紛紛都在提醒政府部門若採用像雲端技術如此規模龐大的計畫，事前所需的縝密規劃將是遠超過所預期的(Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 247)。

儘管如此，雲端運算仍可謂是近期發展的正確模型與新興典範，許多研究主張雲端運算可以被視為電子化政府與電子治理的解方(Cellary & Strykowski, 2009; Pokharel & Park, 2009; IIIT-Hyderabad, 2010)。基本上，雲端運算的潛力在於：其能夠提高政府在傳送服務時的效率問題。雲端運算模式能夠大幅幫助各政府機關儘管因為資源受限而努力提供高度可靠且創新服務的需求，且亦提供政府一個嶄新的機會，透過更有效的使用 IT 能夠變得更具效率、靈活及創新的全新政府。因為任何政府機關若欲推出新的創新方案，它可以藉由利用雲端基礎運算架構來很快地完成通過，進而降低佈署的時間成本障礙。於此其中，在 2008 年至 2009年的經濟衰退，促使歐巴馬政府期望運用雲端技術以其撙節成本、近用彈性的特色，提供大眾隨選即用之服務，並期降低該技術於資訊安全、隱私和可信賴度等層面上的風險 (Paquette, Jaeger & Wilson, 2010: 247)。從美國聯邦政府制定的雲端運算策略中可見，值得為我國政府擬訂雲端運算帶動區域電子化發展之借鏡參考。雲端運算能夠讓 IT 系統變得更加具有可擴展性及彈性，而末端使用者也不用再確定其確切的運算資源需求，反而是根據使用者的需求來提供運算資源。也就是說，雲端運算在資訊科技底下，乃是一個根本性的移轉。另外，雲端運算能夠大幅提升公部門使用資訊科技的能力。何以言之？許多政府機關逐漸採用雲端技術，並且了解到其帶來的可觀效益。舉例而言，美國太空總署透過雲端運算的採用，讓許多研究者在取得資訊科技服務方面相對無須耗費太多時間。鑒於此，現在整個聯邦政府應用雲端科技在效率、靈活及創新等方面能夠產生巨大的效益(Kundra, 2011: 6-9)。

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政府雲提供電子化政府裡的各種利害關係者廣泛提供服務的基礎，而雲端運算則是透過公共雲和私有雲重要技術(像是系統途徑、分散式系統、系統導向的結構、網格運算及虛擬化)的幫助，提供服務。然而，目前政府所採用的途徑或技術是不足以管理這些實體。因此，在這種方式下，政府雲潛在的使用與應用是如此龐大的，以致雲端運算底下新的創新途徑及新興技術都有可能在線上公共服務系統領域中扮演著重要的角色。政府雲視所有這些實體為一種能夠在公共服務系統中使用的服務。政府雲有助於電子治理服務能夠更快、更便宜，從而加速採用及利用資訊科技的線上公共服務 (Bhisikar, 2011)。最後，所有電子治理的潛在效益，政府雲都有可能會導致產生顯著的節省成本、效率且迅速採用最低限度的客製化服務。政府雲較適用於線上公共服務，例如使用者付費的模式能夠具方便性且按需求所提供網絡管道之模式，可以用最少的管理工作或服務提供者的互動來快速供應並釋放出一種組態運算資源的共用物。雲端途徑旨在為共享與再利用的資料系統功能提供共同作用與新機會，尤其是在處理跨政府／機關運作的效率與效能，雲端運算能夠讓執行單位僅集中於實際業務上所帶來的價值創新，而不是平臺的架設或整合相關的工作。基此，基礎運算架構即服務(IaaS)的佈署將會對資本與運算資源有關的經常性支出帶來成本的節省，這是因為可以靈活動態地配置工作量並減少可以使用的軟硬體設備，這也表示，政府在減少整體碳足跡(Carbon Footprint) 對環境所造成影響的示範作用 (Digital 21 Strategy Advisory Committee, 2011: 4)。

廣泛地說，雲端運算具有如下效益，包括：快速可擴充性與佈署能力；減少維護與升級；改善資源運用—靈活、彈性、效率；改善規模經濟；使用導向的定價模式，使運算成為一種變動支出；減少資訊科技基礎設施需求；提供隨需基礎設施和運算的能力；環保；改善災害復原能力，同時也具備改善協力能力(Wyld, 2009: 6-7)。對政府部門而言，鑒於資訊科技不斷變化的需求及充滿挑戰的經濟條件，政府雲的價值命題是特別具有吸引力的。事實上，政府雲已經成為一種公共服務的轉型典範(Wyld, 2009)。政府雲提供無限制的基礎運算架構，得以存取及執行顧客的資料與程序。因此，政府雲的潛在效益包括最低資本支出、位置與載具的獨立、效用與效率的提高、高度擴展性、消除高運算能力的資本支出，及政府可以從雲端中僱用基礎運

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算架構，以大幅降低ICT的行政負擔。政府雲在線上公共服務下，可以獲得的預期效益為(Bhisikar, 2011: 27-28)：增加彈性、隨時隨地存取、彈性可擴展性與隨收隨付、易於執行、服務品質、非關鍵應用軟體服務的代表、軟體更新的可得性(即保持軟體最新性)、共享文件資料與團體協力(即公私合夥)、資料回復及分散式的資料中心。根據Forrester Research報告指出，雲端運算具有五個顯著效益，分別為 (轉引自Yang, 2009: 9)：(1)提高佈署應用軟體服務的時間；(2)調準資訊科技應用軟體需求的預算；(3)提供「安全閥(Safety Valve)」，以應資料中心容量高峰的需求；(4)提供無需增加預算的應用軟體服務；(5)分享沒有位處資料中心風險的資訊。此外，Das等人(2011: 169-170)指出電子化政府採用雲端運算服務的效益表現在八個層面上，茲分別簡述如下：（一）成本：當我們正在考慮維護系統所需的硬軟體及人力資源時，雲端運算作為一項結構上的解決方案通常是較為便宜的。（二）網絡：雲端運算結構可以被表示為網際網路的意思。（三）績效：當我們全都集中在某一特定系統時，雲端可以表現得很出色。（四）可擴展性：從組織觀點來看，不需要額外增加硬體與軟體設備。我們可以擴大資源來處理某一實例內的資料。（五）執行速度：由於我們不需要購買任何硬體來安裝操作系統，所以每一項任務的取得都直接在資料中心採取其某一部分。（六）綠能運算：由於我們正在使用非常少量的硬體資源及軟體，所以雲端運算對環境而言是良好的。（七）可攜性：當使用者想要連結網路索取資料與工具時，即可隨時隨地進入該雲端管道的能力。（八）簡易設備：由於使用者的資料及其使用的軟體都存取在雲端上，所以他們不需要使用強大的電腦。

OECD 中的資訊、電腦暨通訊政策委員會(Committee for Information, Computer, and Communications Policy, ICCP)曾在2009年召開「科技前瞻論壇」 (Technology Foresight Forum)便以「雲端運算：下一個運算典範？」(Cloud