第二章 審計之基本概念
第二節 審計機關與各機關之關係
依「審計法」第 36 條規定：「各機關或各種基金，應依「會計法」
及會計制度之規定，編製會計報告連同相關資訊檔案，依限送該管審 計機關審核；審計機關並得通知其檢送原始憑證或有關資料。」另各 機關已核定之分配預算，連同施政計畫及其實施計畫，應依限送審計
29 「國務機要費科目爭議 台審計部:主計處應說明」，大紀元 2006 年 11 月 6 日報導。參閱 http://www.epochtimes.com，最後瀏覽日：2016 年 5 月 31 日。
30 審計部，中華民國 94 年度中央政府總決算審核報告(含附屬單位決算及綜計表)，頁乙-2，審 計部編印，2006 年。
31 鄧哲偉，國政評論，財金(評)095-111 號，財團法人國家政策研究基金會，2006 年 11 月 13 日。
32 監察院，以色列監察與審計制度，頁 71，監察院編印，2009 年 10 月。
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機關，變更時亦同33。又「決算法」第 19 條規定：「各機關之決算，
經機關長官及主辦會計人員簽名或蓋章後，分送該管上級機關及審計 機關。」可知，所有各機關皆與審計機關發生關係。實因，我國政府 財務聯綜組織之設計，採財務行政、超然主計、公庫出納及審計稽查 等 4 個系統辦理，所有政府財務收支必須透過行政、主計、公庫、審 計。行政系統職司收支命令之發布；主計系統掌理預算、會計、決算；
公庫系統執行庫款收納及公有物之保管；審計系統執行財務(物)審計 與稽查；4 個系統依法各司其事，互相制衡，期能有效防杜弊端與浪 費，進而使政府提高施政效能。審計機關依法執行政府及其所屬機關 財務審計工作，勢與相關機關產生公務關係(詳圖)，略述如下：
33 參閱「審計法」第 35 條、「預算法」第 55 條至第 58 條。
26 圖片來源：中華民國 94 年政府審計報告書
圖 2 審計部與各機關之關係圖
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第一項 審計機關與監察院以外中央機關之關係
除「審計法」第 2 條所定 7 款職權，所衍生審計機關與各機關之 關係外，各機關尚須依同法第 35 條、第 36 條規定，將年度分配預算 連同施政計畫及其實施計畫、會計報告及年度決算送審計機關審核；
另機關經管現金、票據、證券、財物或其他資產，如有遺失、毀損，
或因其他意外事故而致損失者，亦應報審計機關審核；至機關聲復、
聲請覆議再審查案件亦應送審計機關審核。
一、審計機關與總統府之關係
審計部所編總決算最終審定數額表，應依「決算法」第 28 條第 2 項規定，送交監察院，由監察院咨請總統公告；其中應守秘密之部 分，不予公告。
二、審計機關與行政院之關係
審計機關於政府編擬年度概算前，應依「預算法」第 28 條及「審 計法」第 70 條規定，提供審核以前年度預算執行之有關資料及建議 意見。
三、審計機關與立法院之關係
審計機關應依「審計法」第 34 條及「決算法」第 26 條規定，向 立法院提出總決算暨附屬單位決算審核報告，立法院對審核報告中有 關預算之執行、政策之實施及特別事件之審核、救濟等事項，予以審 議，而於立法院審議時，審計長應答覆諮詢或提出有關審核總決算暨 附屬單位決算資料。另審計機關亦應於會計年度中將政府之半年結算 查核報告提送立法院34。
四、審計機關與司法機關之關係
「審計法」第 17 條規定，審計人員發覺各機關人員有財務上不 法或不忠於職務上之行為而涉及刑事者，應移送法院辦理；「政府採 購法」第 110 條規定，審計官就採購事件得為機關提起訴訟、參加訴 訟或上訴。「預算法」第 95 條規定審計官就預算事件，得為機關或附 屬單位起訴、上訴或參加訴訟。
第二項 審計機關與監察院之關係
監察院與審計機關間之關係為何？審計機關之行政行為是否排 除於「行政程序法」之適用？容存值得探討之空間。
34 參閱「決算法」第 26 之 1 條規定。
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一、審計部雖隸屬監察院，惟監察院對其指揮相對薄弱
(一)按「審計部組織法」第 4 條規定：「審計長依監察院組織法第五 條，秉承監察院院長，綜理全部事務，並監督所屬職員及機關。」
及監察院與審計部權責劃分原則第 5 點規定：「監察委員對審 計部及其所屬機關，或審計人員，尚無行政監督權，但特定事 務之處理經監察院院長授權(指派)者，於授權範圍內不在此 限。」因此，審計部僅受監察院院長 1 人監督35，非受全體或 個別監察委員指揮，且究其監督性質亦僅以行政監督為限，不 包括業務上之監督，蓋審計業務之執行依法係由審計機關行 使。
(二)審計長遴選方式，依法係由總統提名，經立法院同意而任命36， 其任命方式同於監察委員，換言之，監察院院長或監察委員並 無選擇之權利，亦即無同意或反對權利，且審計長之地位同於 監察委員。
(三)審計長依法向立法院提出決算或半年結算報告，而非向監察院 提出報告37。
(四)監察院對審計機關編造之最終審定數額表，僅能咨請總統公 布，不能審議，即無審核之權利。
(五)對於各類審計案件決定之審核通知、修正事項及審定書等之核 發機關為審計機關，非監察院之職能。
(六)轄審機關對審計機關所繕發審核通知之聲復、聲請覆核、展延 回復，均向審計機關提出，而其決定權完全掌握於審計機關，
無涉監察院38。
(七)發覺轄審機關公務員涉有財務上不法或不忠之行為，而通知受 查機關處分該公務員者，係審計機關，雖可由審計機關報請監 察院依法處理，惟審計機關並不受拘束，亦即審計機關對各該 案件有權決定是否報告監察院，監察院對其決定無法干涉39。 (八)轄審機關公務員拒絕接受審計或對審計事項未為負責之答覆 時，通知受查機關處分該公務員者為審計機關，雖得呈報監察
35 參閱「監察院組織法」第 5 條及第 6 條。
36 參閱「中華民國憲法」第 104 條。
37 參閱「審計法」第 34 條及「決算法」第 26 之 1 條。
38 參閱「審計法」第 23 條至第 25 條。
39 參閱「審計法」第 17 條。
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院核辦，惟呈報權掌握於審計機關之手，監察院無法拘束40。 (九)被查核機關公務員對於財務上行為應負之責任，係由審計機關
審查決定，監察院無法干涉41。
二、「審計法」及審計機關有無「行政程序法」之適用
在憲政理論下，人民(民意機關)應該有權，政府(行政機關)應該 有能，權能應該區分，於是，民意機關應擁有監督政府之權。民國 80 年之前，監察院為民意機關，與英國上議院或美參議院類似42，審 計部隸屬在相當於民主國家國會之監察院，行政機關受其監督有其理 論上基礎，惟歷經多次修憲後，監察委員已不再由人民間接選舉，而 是由總統指定及經國民大會同意，俟國民大會虛級化後再改由立法院 同意，改變後監察院喪失民意基礎，雖然保有最高監察機關身分，但 其性質已不復為民意機關，咸已認為係準司法機關，此時依權能區分 理論，監察院係治權機關，有能非有權。
實際上審計機關主要職司政府財務監督，馬秀如教授認為審計權 僅對政府機關諸監督權中之一種：財務上之監督權，其他監督權係由 監察院及其他有關單位掌理43，而依法監察院之職權含括彈劾、糾舉 與糾正，可謂與審計權無關，所以有認審計部係事實上獨立於監察院 之外，審計部不受監察院干擾的情況，此可由 94 年 2 月 1 日後監察 委員出現空窗期，監察院無監委時期，審計部仍依法行使職權可知審 計機關隸屬於監察機關，僅是形式關係，實質上由於審計職權係依法 獨立行使，所以審計機關隸屬於何者，於審計職權之行使並無重大影 響，且審計機關於組織上雖隸屬監察院，本質上仍據行政性質，可由
「審計法」規定，審計職權主要為監督預算之執行知悉。
「行政程序法」第 3 條第 2 項規定：「各級民意機關、司法機關、
監察機關」之行為，不適用本法之程序規定。依條文規定監察機關不 適用「行政程序法」之規定，惟並非監察權之行使即無程序規定。按 我國監察權之行使，「監察法」已有詳細規定其程序，爰無再適用有 關「行政程序法」，且此所稱之監察機關，應僅監察機關固有之彈劾、
糾舉與糾正，依我國憲法規定，審計機關雖屬監察院，然監察院之彈 劾、糾舉與糾正並不同於審計職權，此可從比較「監察法」與「審計 法」可知彈劾、糾舉與糾正係監察院固有之職權，並不包括審計職權，
40 參閱「審計法」第 14 條。
41 參閱「審計法」第 71 條。
42 馬秀如，「政府審計制度之設計」，審計季刊第 17 卷第 3 期，頁 13，審計部，1997 年 4 月 10 日出版。
43 同前註，頁 26。
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而監察院雖被排除於「行政程序法」之外，然有關監察程序並不亞於 行政程序，而探討審計機關所行使之審計職權，其實際蘊含行政、司 法及立法行為。
又司法及立法行為依前揭「行政程序法」規定，雖排除於「行政 程序法」之適用，惟司法44或立法機關並非無適用「行政程序法」之 原理原則，反有過之而無不及，僅是司法單位另規定於「民事訴訟 法」、「刑事訴訟法」及「行政訴訟法」，立法機關則規定於「立法院 職權行使法」，各該法律程序保障規定內容更勝「行政程序法」，且司 法與立法機關之行政行為，亦有「行政程序法」之適用。「審計法」
係民國 61 年代產物，當時並未注重有關程序規定，雖歷經民國 87 年 間及 104 年該年 2 次修正，惟有關程序保障規定，於「審計法」本文 尚無法看出端倪，且如前所述，審計機關幾乎與所有機關發生關係，
因所有機關皆須執行預算，即須受預算執行監督，而現行所有機關皆 有最基本程序規定之適用，然審計行為應否排斥正當法律程序及其法 理之適用，換言之，即無行政程序法理之適用。本文以為時至今日，
為保障人民基本權利，順應法治潮流，咸應注重程序保障，所以審計
為保障人民基本權利，順應法治潮流，咸應注重程序保障，所以審計