審計行為之類型及其法律性質

審計結果之處理，依案件性質具不同處理方式，惟同一性質案件 可能涉及多種處理方式，如：公務員侵占公款，即涉及受查機關本身 內部控制及行政監督等行政責任、公務員本身操守，而有監察職權對 人之彈劾、檢調或司法單位就其刑事責任之查究等問題，爰生不同之 效果。茲再就審計結果之處理方式、類型及行政處分等，探究審計行 為之法律性質。

第一項 審計結果之處理方式

審計結果通知事項之處理，可分為：(一)通知被審核機關；(二) 函請主管(上級)機關；(三)陳報監察院；(四)函請司法機關；(五)函請 其他機關及(六)通報有關審計單位等⁶³，對象均係政府之機關單位，

而其中對監察院、司法機關及審計單位，基於隸屬關係或同機關間之 尊重或司法權獨立行使，相關通知事項尚無限期各該機函復辦理情形 外，餘均依「審計法施行細則」第 14 條規定限期要求各機關函復辦 理情形，惟依該規定，只要是審計機關之審核通知，均應限期函復辦 理情形，審計機關對通知各行政機關以外機關之事項，其處理方式之 不同，如：經審計機關查核結果，轄審機關某執行公務之公務員未依 法令規定追繳押標金，致鉅額押標金罹於公法請求權時效而消滅，探

63 參閱審計機關普通公務審計作業規定第 61 點規定。

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究主因係廠商給予該公務員一筆款項，請其「高抬貴手」，而此審核 結果之處理，可分為通知行政機關查究內部控制、監督及追究該公務 員行政疏失等行政責任、陳報監察院有關人員違反「公務員服務法」

應否予以彈劾、函請司法機關查究刑事責任等，然探究其案件性質係 審計機關之「審核通知」，依法應限期要求機關函復，不因函請對象 究為行政機關，或監察院或司法機關而有不同，但審計機關卻僅限其 行政機關函復辦理或改善情形，餘則未限期回復，凸顯法令遵行上之 疑義。

第二項 審核結果之類別及其定義

審核通知之意義與性質，我國「審計法」及「審計法施行細則」

皆未加以定義，審計部亦未曾釋示，各級審計機關也未對其意義及其 性質加以說明，其實「審核通知」一詞應已過時，與目前法學術語性 質對「通知」用語係認一事實行為不相容。我國「審計法」對審核通 知項目或內容未作規定，其「審計法施行細則」亦未明確規範，僅規 定於審計機關內部規範。其實審核通知應係指審核各機關按月送審計 機關之會計報告及原始憑證，審核結果未合者，繕發「審核通知」；

另審計機關派員至各機關辦理就地審計，其抽查結果未合者亦繕發

「審核通知」。審核通知內容不僅影響送審機關與被查機關，常亦影 響機關所屬或與機關交易之第三人。惟審核通知內容並未以法規命令 方式公告周知，僅以內規方式規定，其實質內容僅審計人員知悉，外 部人士，甚至於審計機關內部行政人員均無從瞭解，實有以法規命令 規定之必要。我國審核通知內容，有不生任何法律效果如注意事項、

更正事項、補正事項、補送事項；有生具體法律效果如剔除事項、修 正事項、繳庫事項、處分事項。茲將審核通知內容，敘述於後。

審計部為使所屬各審計機關承辦普通公務審計人員辦理審計作 業有所準據，業訂定審計機關普通公務審計作業規定；據該規定第 61 點，審計結果之擬議處理意見計有下列 15 項分類原則：

一、剔除事項：審核結果，發現被審核機關已在其法定預算科目或支 出科目作正列支而有違背預算或有關法令或採購契約之不當支 出，應責成該機關追繳者。

二、修正事項：審核結果，凡對被審核機關決算所列金額，有所增減 之主張者。

三、減列事項：審核結果，發現被審核機關列支之費用，有歸納科目 不當、超出分配預算金額或核定金額、提前支用經費或未報經核 准逕行勻支經費者。

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四、繳還事項：審核結果，發現有違背預算或有關法令或採購契約之 不當支付，尚未作正列支者。

五、賠償事項：審核結果，發現被審核機關對於財務(物)之處理，依

「審計法」第 72 條至第 76 條規定，應責成該機關有關人員負責 賠償繳庫者。

六、繳庫事項：審核結果，發現被審核機關尚有各項預算外收入款項 或結餘經費等應繳庫未繳款項。

七、處分事項：審核結果，發現被審核機關人員，涉有財務上違失之 行為，且事證明確，應依法通知該機關長官或有關機關處分者。

八、建議事項：審核結果，發現被審核機關在財務或採購上，有制度 規章缺失或設施不良；或為提升施政效能或增進公眾利益，應提 出建議意見者。

九、查明處理事項：審核結果，發現有重大計算錯誤或法令適用不當 或與契約不符；或涉有財務上違失行為、考核績效認為有未盡職 責或效能過低情事，未能及時查明足夠事證，應通知相關機關查 明處理者。

十、注意事項：審核結果，發現被審核機關對於財務(物)之處理存有 缺失，應通知嗣後注意改進者。

十一、更正事項：審核結果，發現有記帳憑證、帳冊或報表內所列數 字有誤及列帳科目與實際不符者。

十二、補正事項：審核結果，發現有法令規定應行記載之事項漏列或 其他應行辦理之事項，有欠完備，應行通知補辦手續者。

十三、補送事項：審核結果，發現財務上有紀錄不全或現場所蒐集之 資料尚感不足，經研析仍須補送部分資料，以利佐證者。

十四、查詢事項：審核結果，發現有資料不全或被審核機關當時未能 翔實答覆者。

十五、通報事項：審核結果，發現有應行通報其他審計單位之事項者。

十六、其他事項：審核結果，發現對於財務上之問題，認為有通知其 他機關團體研擬處理，不宜列入前列各事項者。

十七、請示事項：審核結果，發現被審核機關某項財務處理問題，難 以提出適當解決辦法或對於被審核機關所提有關財政上各項問

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題，未能明確予以答覆或某種重大問題，必須請示後始能辦理者。

第三項 具行政處分要素之判斷標準

依前項所揭事項，不難發現審計機關之查核意見類型眾多，有此 諸多分類，可能係為利被審核機關閱讀之需，或是因應審計機關本身 查核可能遇到之狀況所產生，若此，未來查核意見之類型恐有增無 減；惟原本制度之設計究要建立何種法制？且前所規範之類型皆為審 計機關內部規範，法無明文，外界實無法得知其區別及效果。在實務 上，審計機關多以「注意事項」及「查明處理事項」類型通知被審核 機關。在此，不妨跳脫以何種類型通知被審核機關，而將重點置於區 別何種查核意見所可發生之法律效果，何種查核意見僅具行政指導性 質，或者僅係一觀念通知。建立以查核意見類型是否發生法律效果之 主要目的係為構建將其轉化成審計機關作成具有「行政處分」功能，

即審計機關依其職權對行政機關行政行為或財政行政具體個案所為 之高權宣示，期統合或類型化政府審計行為。因行政處分係行政法上 重要概念，既具實體法，同時亦備程序法，無論在「行政程序法」、「訴 願法」、「行政訴訟法」、「公務人員保障法」及「行政執行法」等相關 法律上，在不同公法領域，是發揮提請救濟的前提要件，否則依現行

「審計法」，無論聲復或再審查程序，其中間歷程繁雜瑣碎，且細部 規則皆載於審計機關內部規定，相較之下，遠不及法官、檢察官對民 事、刑事訴訟程序之嫻熟、公開。而終由審計機關長官逕行決定之程 序，未能保有民主法治國原則及正當法律程序。

依審計機關普通公務審計作業規定所定義之審計結果通知事 項，按前所述行政處分要素，原處分機關係審計機關，於個案上屬較 具體明確者予以類型化，大致上可分為四類⁶⁴。

64 吳昇達撰，「自法律觀點論政府審計行為之性質-兼評決算法終審定制度」，國立中正大學法律 學研究所碩士論文，頁 93，2013 年 1 月。

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表 2 審計結果通知事項較具體明確法律效果之類型表 可能發生法律效果類型

(類型化結果)

受法律效果拘 束對象

通知事項(註)

通知機關增列短、漏列之

各項收入 被審核機關 修正事項、繳庫事項

通知機關剔除減列不合規

支出 被審核機關 剔除事項、減列事項、

繳還事項

通知機關更正錯誤之會計

科目金額 被審核機關 更正事項

責成機關對公務員為賠償

或懲戒處分 應負責公務員 賠償事項、處分事項

註：參考吳昇達，自法律觀點論政府審計行為之性質-兼評決算法終審定制度論文整理。

前揭 4 種類型大抵係財務審計，主要在現行審計法制下，審計機 關乃本於傳統財政監督者職能，一般認為較符合行政處分要素之查核 意見。通常係審計機關根據政府各項支出及「會計法」等規定，對行 政機關不合規收支，促其對錯誤之數據改正，並作追繳款項、剔除支 出或負責賠償之決定，通知內容自應具體明確。而在詳細審計之下，

所應剔除、修正、減列、繳還、賠償、追繳、繳庫之「金額」及更正 之「數額」，必須確實並無違誤，具有「行政處分」要件。需特別留 意此處所指之法律效果，係審計機關之作為對被審核機關或應負責之 公務員之法律效果，而非行政機關之作為所產生的法律效果⁶⁵。能否 構成「行政處分」，尚待更周妥之「審計法」規範，以通過學理論證。

所應剔除、修正、減列、繳還、賠償、追繳、繳庫之「金額」及更正 之「數額」，必須確實並無違誤，具有「行政處分」要件。需特別留 意此處所指之法律效果，係審計機關之作為對被審核機關或應負責之 公務員之法律效果，而非行政機關之作為所產生的法律效果⁶⁵。能否 構成「行政處分」，尚待更周妥之「審計法」規範，以通過學理論證。