現行政府審計職權行使之法律問題

法律之適用者，即將抽象之法律規定，適用於具體的社會現象，

亦即對於某種具體事實，引用法律條文，使生某種法律效果之過程。

此一過程之形成，須依論理學上之三段論法為之，即以法律為大前 提，以事實為小前提，而推得其結論。在適用時，尚須循由下列步驟

46：

44 司法行為雖被排除於「行政程序法」之適用，然其對正當法律程序之要求卻更嚴密，此自大 法官釋字第三八四號、第三九六號解釋意旨即可得知。

45 參閱「地方制度法」第 42 條規定。

46 鄭玉波著、黃宗樂增修，法學緒論，頁 81，三民書局股份有限公司，2010 年 7 月修訂二十版。

31

一、須確定事實之情形，認為在現行法上，係屬何種意義。

二、須審定該事實所應隸屬之法規。

三、就其所隸屬之法規，依三段論法，判定其法律效果。

而法律因適用機關之不同，其適用原則亦有不同，通常法律之適 用機關，以司法與行政機關為主；司法機關以審理民刑事訴訟之普通 法院為主，我國採三級三審制，此外尚有行政法院專司行政訴訟之審 理，至所謂行政機關，即指一般之行政官署而言。茲就司法機關與行 政機關之法律適用原則分述如次⁴⁷：

一、司法機關適用法律原則：不告不理、一事不再理、不得拒絕審判、

審判獨立。所謂不告不理，係指非經合法之起訴，縱司法官明知 有違法之案件，亦不能自動審理；所謂一事不再理，係指案件一 經判決，即具確定之效力，為判決之法院，對於同一案件，即不 得再予審理；不得拒絕審判即指法官不得藉口法律之不明或不備 而拒絕審判，倘遇法律之適用存有不明或不備情形，應運用解釋 技術，以確定其意義而適用；至審判獨立乃指法官審判案件不受 外力干預，而影響其審判意旨。

二、行政機關適用法律原則：適用法律，應無待請求、得自由裁量、

受指揮監督及得頒布命令。所謂適用法律應無待請求，係指行政 機關適用法律，不論人民有否請求，均須適用，不似司法機關適 用不告不理原則，簡言之，即行政機關自動依其職權適用法律，

惟有基於當事人之請求使被動適用之法律，如法令規定須經人民 請求，始得為某種措施者，不得不待其請求，當無悖於本項原則；

所謂適用法律得自由裁量係指行政機關於不牴觸法律之範圍 內，得自由裁量，不同於法官拘謹得依據法律而適用，究其原由，

係社會事態變化多端，法律條文終難羅列，若不予行政機關以廣 泛裁量權，恐無法應付現實需要，致法律窒礙難行；而適用法律 受指揮監督，即指行政機關適用法律，須受上級之指揮監督，服 從上級以貫徹行政秩序；至法律適用得頒布命令，係指行政機關 於適用法律時得發布執行命令，不同於法官只能適用法律，不能 自行制定法規，究其原因係法律多屬原則性規範，適用時倘不制 定詳細辦法，勢不切實際而無從收得其效果。

政府審計主要功能在於輔助政府決策與健全財務管理及促進廉

47 鄭玉波著、黃宗樂增修，法學緒論，頁 84 至 89，三民書局股份有限公司，2010 年 7 月修訂 二十版。

32

能政治⁴⁸，在現行規制，審計機關為財務司法單位，應適用上揭不告 不理、一事不再理、不得拒絕審判、審判獨立之規範，惟自現行審計 法之規定，僅適用審判獨立之規範，此可從「審計法」第 10 條推知，

且實務上，審計機關通知或糾正機關事項，如遇法律之適用存有不明 或不備情形尚無運用解釋技術，以確定其意義而適用，僅得一再函請 機關依法妥處，容存觀點不一，而一再要求機關改正，致被審核單位 需一再回復審計機關檢討情形，造成受查單位之負荷，減低行政效 率。又依「預算法」第 26 條規定，審計部應提供以前年度預算執行 之有關資料，及財務上增進效能與減少不經濟支出之建議，送行政院 供決定下年度施政方針之參考；「審計法」第 69 條規定，審計機關考 核各機關之績效，如認為有未盡職責及效能過低者，除通知其上級機 關長官外，並應報告監察院；其由於制度規章或缺失不良者，應提出 建議改善意見於各機關，顯示審計機關尚具行政機關功能，惟尚無受 指揮監督，且業務上雖涉及對行政上之監督，惟尚乏具體明確之影響。

又上揭建議規範之程序為何？提供參考年度？相關法規均無具 體規範。而在促進廉能政方面，依「審計法」第 17 條規定，審計人 員發覺各機關人員有財務上不法或不忠於職務上行為，應報告該管審 計機關，通知各該機關長官處分，並得由審計機關報請監察院依法處 理；其涉及刑事者，應移送法院辦理，並報告監察院。惟依前述審計 機關係不介入對受查機關之判決，與其發現有財務上不法或不忠於職 務上行為，涉及刑事者，應移送法院辦理，容存矛盾？

第一項 政府審計工作執行程序

審計案件之處理可分為機關月報及收支憑證等一般案件之處 理、機關決算案件之處理及再審查案件之處理等 3 部分，其主要法源 為「審計法」第 22 條、第 45 條及第 27 條，茲就其處理方式分述如 次：

第一款 機關月報及收支憑證等一般案件之處理

一、初審：依「審計法」第 22 條規定，審計機關處理審計案件，應 將審計結果，分別發給核准通知或審核通知於被審核機關，主要 係指審計機關審核各機關月份會計報告及收支憑證，審核結果相 符者，填發「核准通知」，如有未合者，繕發「審核通知」，敘明 不合原因及法令依據由各機關於法定期限內辦理聲復，此類處理 方式除月報之書面審核外，尚包含就地審計、委託審計及隨時稽 查。

48 彭淮南，「審計與金融」，審計季刊第 18 卷第 4 期，頁 19，審計部，1998 年 7 月 1 日。

33

二、覆核(複核)：依「審計法」第 23 條規定，各機關接得審計機關 之審核通知，除決算之審核依「決算法」規定外，應於接到通知 之日起 30 日內聲復，由審計機關予以決定；其逾限者，審計機 關得逕行決定。審計機關對於各機關會計報告，有關剔除、減列、

繳還、賠償事項之聲復，應詳為覆核，分別予以准駁，於全案決 定後，發給核准通知⁴⁹，依是項規定僅會計報告之處理具覆核(複 核)規範，值得探討的是，「審計法施行細則」第 14 條規定：「審 計機關發給各機關之審核通知，除涉及修正、剔除、繳還或賠償 事項，應依本法第 23 條至第 25 條之規定處理外，其餘通知事項，

亦應限期將辦理情形，函復審計機關。被審核機關如有逾期未函 復者，審計機關應予催告，經催告後，仍不函復者，得依本法第 十七條規定辦理。」爰實務上，行政機關對各類審核通知案件均 需依審計機關所定期限函復，惟機關函復後，法令對審計機關之 覆核(複核)規範未臻明確，致衍生審核通知雖歷經多次聲復仍未 有適當之處理，蓋「審計法」第 24 條之聲請覆議，僅限審計機 關決定或逕行之事項，而近年審計機關逕行決定之事項可說幾近 於無。

三、覆議：依「審計法」第 24 條規定，各機關不服審計機關覆核(複 核)所為之決定時，除決算之審定依「決算法」規定辦理外，得 自接到通知之日起 30 日內，聲請覆議；其逾期者，審計機關不 予覆議。聲請覆議，以一次為限。同法第 25 條規定，各機關對 於審計機關逕行決定案件之聲請覆議或審核通知之聲復，因特別 事故未能依照前二條所定期限辦理時，得於限內聲敘事實，請予 展期。前項展期，由審計機關定之，並以一次為限。

第二款 機關決算案件之處理

審計機關審核決算時，如有修正之主張，應即通知原編造決算之 機關限期答辯；逾期不答辯者，視為同意修正。決算經審定後，應通 知原編造決算之機關，並以副本分送中央主計機關及該管上級機關

50。有關機關決算之審核方式摘述如次：

一、公務機關部分：「審計法」第 45 條及同法第 50 條規定，各機關 於會計年度結束後，應編製年度決算，送審計機關審核；審計機 關審定後，應發給審定書。

二、公有營事業部分：「審計法」第 50 條及同法第 51 條規定，公有

49 參閱「審計法施行細則」第 18 條規定。

50 參閱「決算法」第 25 條規定。

34

營業及事業機關應編製結算表、年度決算表，送審計機關審核。

公有營業及事業之盈虧，以審計機關審定數為準。

第三款 再審查案件之處理

「審計法」第 27 條規定，審計機關對於審查完竣案件，自決定 之日(係指總決算經公告或令行之日)起 2 年內發現其中有錯誤、遺 漏、重複等情事，得為再審查；若發現詐偽之證據，10 年內仍得為 再審查；因再審查結果，如變更原決定者，其已發之核准通知及審定 書，失其效力，並應限期繳銷⁵¹。而各機關對審計機關再審查所為之 決定，如仍堅持異議者，得於接到通知之日起 30 日內提出聲請覆核，

原核定之審計機關應附具意見，檢同關係文件，陳送上級審計機關覆 核，原核定之審計機關為審計部時，不予覆核。聲請覆核，以一次為 限⁵²。

第四款 小結

按「審計部組織法」第 12 條第 1 項及「審計法」第 11 條第 1 項 規定，審計機關處理審計事務以審計會議之決議行之；審計會議以審 計長、副審計長、審計官組織之。以會議(合議)方法議決較符合審計 人員獨立性之保障，亦較能考量多元意見，避免獨任制之專斷。審計 會議議事規則第 2 條規定，審計長為審計會議主席，而審計會議依同 法第 5 條第 2 項規定，須有法定出席人員過半數之出席方得開會，其

按「審計部組織法」第 12 條第 1 項及「審計法」第 11 條第 1 項 規定，審計機關處理審計事務以審計會議之決議行之；審計會議以審 計長、副審計長、審計官組織之。以會議(合議)方法議決較符合審計 人員獨立性之保障，亦較能考量多元意見，避免獨任制之專斷。審計 會議議事規則第 2 條規定，審計長為審計會議主席，而審計會議依同 法第 5 條第 2 項規定，須有法定出席人員過半數之出席方得開會，其