行政監督與政府審計之關係

第一項 行政監督之意義、準據及性質與強制力 第一款 行政監督之意義

地方自治係一垂直型分權設計，意謂地方行政從國家行政(中央 行政)領域中分離出來，自成格局，有相當程度獨立性與自主性，不 再是上下階級森嚴、層次井然之國家機關結構一部分。惟地方自治團 體無論享有多大自治權，仍非國中之國，為維持國家統一，使不致分 崩離析，國家及地方自治團體間仍須有一套制度聯繫存在，這套制度 聯繫即係國家對地方自治團體之自治監督。在地方自治層級複數之國 家如我國者，自治監督概念還包括上級地方自治團體對下級地方自治 團體之自治監督，如省對縣的監督。自治監督對實施地方分治國家固 屬不可或缺，然監督範圍與程度不可太過，也不能不及，太過則盡失 憲法保障地方自治之本意，不及則地方各行其是，同樣有違「分權而 無礙統一」之自治旨趣。如何建構一套合理又適中之自治監督禮制，

避免陷入「一放就亂，一收即死」窘境，遂成為實務界涉及地方政治 者與學術界研究地方自治者所共同關心的課題。一般言，我國自治監 督者，大類區分為立法監督、行政監督、司法監督、考試監督及監察 監督等 5 類，這明顯是根據中央五院制所做分類，認為中央五院在各 自權限範圍內均得分別對地方進行形態不同之自治監督。這種分類法 是否妥當，固非無商榷之餘地。

本文亦認為如此，歷經 11 次修憲後，監察委員之任命如前所述 已採由總統提名及立法院同意方式，此時監察院所作之監督已非民意

86 彭淮南，「審計與金融」，審計季刊第 18 卷第 4 期，頁 20，審計部，1998 年 7 月 1 日。

65 域中的事務」(Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises)，監督機 關對其推行僅能做適法監督，亦即監督地方有無履行法定義務，是否 遵守法律界限，至於地方的決定除了適法外，是否還臻於妥當之境，

則不能置啄；反之，地方事務中屬中央或上級地方自治團體所委託辦 理 者 ( 所 謂 委 辦 事 項 ) ， 即 落 於 「 委 辦 作 用 領 域 中 的 事 務 」 (Angelegenheiten des ubertragenen Wirkungskreises)，負監督之責的委 辦機關就能對其做更進一步的適當監督，換言之，不僅能督有無違

87 Vgl. Otfried Seewald,Kommunalrecht,In Udo Stelner(Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 3.Aufl., Heidelberg 1988 ,S.127ff；基本上，地方事務除文中所述之固有自治事項(無論是憲法或普通法 律所賦予)與委辦事項外，尚有經由機關借用(Organleihe)途徑而負責掌理的機關委任事項。機 於機關借用，參照 v.unruh,Gemeinderecht,in Munch(Hrsg.),Besonderes Verwaltungsrecht, S. 127 ff;Seewald,aa 0.,.S.43;Hartmut Maurer,Allgemeines Verwaltungs-recht,§21 Rn.54f）。這種機關借用 制度，行之於德、日，且均有法律明定，我國除憲法第一二七條：「縣長辦理縣自治，並執行 中央及省委辦事項」或有解為機關借用之可能外，其他法規則未見諸明文。轉引自許宗力，「論 國家對地方的自治監督」，臺大法學叢論第二十卷第二期，1991 年 6 月。

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本存在意義。

至委辦事項，則因性質上本屬中央或上級地方自治團體等委辦者 所固有，基於便宜考量因素才委由(下級)地方自治團體代為推行罷 了，故委辦者基於委託人地位自得於委託時就做各種專業上之指示，

在委辦事務執行之際或之後，亦得從事以妥當或否做為審查重點之適 當監督。

第三款 行政監督之強制力

上級監督機關對下級機關之適法監督，具高度強制力。依行政院 院臺訴字第 1020152497 號決定書，訴願人高雄市政府於 102 年 3 月 4 日以高市府觀產字第 10230383200 號函送高雄市都市計畫住宅區旅 館設置辦法(以下簡稱旅館設置辦法)，報請備查，並經該院以同年 6 月 6 日院臺建字第 1020029631 號函復，以旅館設置辦法除第 4 條及 第 5 條前段有關面臨道路寬度之部分，與「都市計畫法」第 39 條規 定有違，依「地方制度法」第 30 條規定，自即日起無效外，餘業已 備查。訴願人以該院依「地方制度法」第 30 條規定函告旅館設置辦 法部分條文無效之行為，已干預並侵害訴願人自治權限之行使，應予 撤銷云云，經該院說明該院 102 年 6 月 6 日院臺建字第 1020029631 號函告「旅館設置辦法」第 4 條及第 5 條前段有關面臨道路寬度之部 分，與「都市計畫法」第 39 條規定有違，應自即日起無效，係依「地 方制度法」第 27 條第 3 項及第 30 條第 4 項規定授予法規審查權限而 為，並非就具體事件所為之決定，非為行政處分。在在顯見行政監督 之強制力，況上級機關監督結果或直接之行政指導，均可給予自治機 關經費獎勵或制裁，行政監督之實效性較顯著。

第二項 內部稽核與行政監督之關聯性

由前述可知，內部稽核除有關適法監督，如法規之牴觸外，功能 多與行政監督功能具有相同之處，在於監督或查查各類事務執行之良 窳，查核現有制度，確保重大政策、計畫、程序、法令及規章之遵循、

檢查保全資產之方法，驗證資產是否存在、評估資源之使用是否經濟 有效及檢查營運或專案計畫目標之達成，惟內部稽核僅係內部監督，

非如行政監督系另一自治團體對其他自治團體之監督，然不可否認，

其監督內容仍具共通性。

第三項 審計與行政監督之關聯性

「審計法」第 2 條規定，審計職權雖為監督預算之執行、核定收 支命令、審核財務收支，審定決算、稽察財物及財政上之不法或不忠

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於職務之行為、考核財務效能、核定財務責任、其他依法律應行辦理 之審計事項等 7 類，惟政府機關各項施政之推行，何者不涉及預算？

蓋無預算之支出勢違反「預算法」第 25 條，政府不得於預算所定外，

動用公款、處分公有財物或為投資之行為，而違反是項規定，則應依 民法無因管理或侵權行為之規定請求返還，此時亦有審計職權介入空 間，蓋因其屬核定財務責任空間，依法應請求返還。

在行政監督上，上級機關對下級機關之監督雖有適法及適當監督 2 類，惟「審計法」第 5 條規定，各自治團體及其所屬機關財務之審 計，亦由各該審計機關辦理，爰不論上級機關之委辦事項或屬地方固 有自治事項，均受審計機關監督，且實務上，審計機關監督事項除財 務(物)，亦包含不法或不忠於職務之行為、財務效能等，其監督範圍 亦涵蓋行政監督之內涵，惟一不同之處，在於行政監督結果，上級機 關可用補助額度之裁量獎勵或裁罰下級機關，達到規制之效果；至審 計機關則無實質規制力，若行政機關遲未改善，僅得一再催促其檢 討，或依法報告監察院。

第三節 政府審計、內部稽核及行政監督之衝突及衍生之問題