第二章 文獻檢閱
第一節 對於委員會影響力解釋的不同觀點
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在經由程序委員會安排一讀通過之後，一般來說，便會交由常設委員會來進行更 深入的討論。在經過常設委員會的討論之後，便會送交院會進行二讀、三讀。不 過，也有少部分的法案，會在通過一讀之後，便逕付二讀經由黨團協商來處理，
甚至，還有更少部分的法案，會在進入委員會審查之後，還被抽出逕付二讀討論。
也因此，在我國，有決定議程權力的單位，比較重要的便是程序委員會、常 設委員會。程序委員會很大一部分決定了法案能否被安排進入討論，常設委員會 則是實際上針對法案作最深入討論的地方，並且決定法案能否繼續送交院會審查，
一旦法案在常設委員會被阻絕，那麼，這個法案便有很大的可能無法再繼續審查 下去。不過，在我國，也不能忽視黨團協商對於議程決定的影響力，儘管在第二 波國會改革之後，就第五屆立法院所有一讀通過的法律提案來看，沒有送交黨團 協商的比例高達將近七成八之多(黃秀端、何嵩婷 2007, 22)。但是，仍然有相當 比例的法律提案是有經過黨團協商處理的。
綜合前述的討論可以發現，無論是美國或是我國，常設委員會都是一個在正 式制度中，很重要的一個發揮議程決定功能的單位，也因此，對於常設委員會的 議程決定功能實有加以探討的必要。不過，我國的政黨對於議程的影響力是否如 Cox 和 McCubbins 所言的如此之大，卻是一個值得討論的問題。事實上，在學界，
對於議程設定的影響力如何在委員會審查階段發揮？由誰來發揮？有著許多不 一樣的解釋，以下，本研究便試圖加以整理。
第一節 對於委員會影響力解釋的不同觀點
一般而言，常設委員會能否成為專家委員會，發揮協助院會提升立法品質、
增進立法效率之功能，會受到憲政制度、政黨關係、選舉制度，以及社會與文化
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等因素之影響。如果以委員會在審議法案時能否獨立自主，而不受到外力(政黨 或利益團體)之影響，可將委員會分為獨立自主與易受滲透之委員會。就此標準，
美國的常設委員會屬於前者、英國的委員會屬於後者，德國的常設委員會則介於 兩者之間(朱志宏 1995, 116-131；楊日青 2002, 35)。
以美國的情況而言，在行政立法徹底分立之下，國會擁有完整的立法權。一 般認為美國國會立法過程中採行「委員會中心主義」的立法過程，意即委員會在 審議過程中掌握擱置法案以及逐條討論修正的權力，而具有相當決策權。美國的 委員會是屬於常設的委員會，負責固定、與行政部門相平行的政策領域，擁有固 定的成員資格，這些成員對於該委員會的政策領域相當熟悉，也對於相對應的行 政部門以及外部的利益團體相當了解。在委員會中較為資深的成員，甚至比起相 對應部門的行政首長有更多的經驗(Olson 1994, 57-58；楊婉瑩 2002b, 321)。
英國則是屬於另一個不同的情況。在英國國會政治與政黨政治乃是一體之兩 面，國會政黨在決策中扮演重要角色，是將行政與立法意志一以貫之的集體行動 者。一般而言，英國國會中委員會的組成往往是政黨分配的結果，加以各政黨內 委員會與黨鞭充分發揮政策溝通整合的功能，因此在委員會中執政黨的意志往往 得以貫徹。在英國，委員會並不是常設的，並且，他們所關注的政策領域僅限於 被指派的單一法案，在這些單一法案中，委員會的任務又被侷限在對於細節的修 正(Olson 1994, 57-59；楊婉瑩 2002c, 332-333)。
而之所以會造成美、英兩國委員會運作情形的差異，一個很重要的因素是國 會與行政機關在決策上的相對關係。美國國會與行政機關的分權與制衡，使得美 國國會在立法上得以與行政機關分庭抗禮，至於英國的國會在內閣制的憲政設計 下，行政機關主導立法，立法機關僅負責通過，如此委員會自然扮演較不重要的
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角色(盛杏湲 2000, 365)。
另外從主要先進民主國家國會常設委員會的運作情形來看，還可以發現到的 是，如果是屬於常設的委員會、並且擁有常設且平行於行政部門的立法領域，那 麼這樣的委員會將在政策問題上有更大的獨立思考與行動的空間。此外，如果政 府的內閣是獲得多數的支持，而且具有嚴格的政黨紀律，那麼將傾向忽視國會的 委員會。不過，在多黨制的立法機構中、或者是像美國一樣政黨紀律較為薄弱的 話，那麼行政部門的首長便必須重視委員會、與委員會保持良好的關係。還有一 點必須注意的是，在院會中，政黨較易動員黨紀來貫徹政黨對於法案的立場，在 委員會中，政黨則動員黨紀介入的機會較低，因此，委員會審查法案是在院會之 前或之後，對於委員會在法案審查過程的影響力也是有所影響的(Olson 1994, 67-73)。
從上述的討論中可以發現，不同國家的政治制度設計，對於國會委員會在法 案審查過程中所發揮的影響力是有相當的影響。然而，從前述的討論中，卻還不 足以對於各個可能影響國會委員會在法案審查過程中影響力的因素作出完整的 歸納。而對於這樣的議題所提出的相關理論，又以美國學界較有系統，因此，以 下將以美國學界對於此一議題所提出的理論來做出精要的整理：
一、分配的委員會觀點(distributive committee perspective)
這個觀點成立的基礎假設是來自於 Mayhew(1974)，他認為國會議員的一切行 為都是以連任作為基礎的。而國會議員為了達到連任的目標，有幾個行為有利於 此目標：廣告(advertising)、宣稱功績(credit claiming)、立場表態(position taking)。
事實上，議員的偏好是以其所屬選區作為基礎的，因此，在立法的決定過程中，
國會議員會試圖製造「從交易中獲得」(gains from trade)的機會。更明白的說，這
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個概念即是，每個國會議員會為他所屬的選區來爭取利益，成功了當然很好，即 使失敗了，他也可以藉此向選民宣稱功績。
從上述的基礎假設出發，國會議員要試圖製造從交易中獲得的機會，於是就 會產生分配的問題。對於分配這個概念，有兩種不同的解釋，一種是將之視為「肉 桶政治」(pork barrel politics)，也就是說，分配政治會產生的結果是，把利益分配 給少數人，但是卻產生了無可避免的成本轉嫁給全部人；另一種解釋則是將之視 為「決定誰得到什麼，以及由誰來支付」，也就是說，政治上的利益並非是無限 供應的，而且政治行為者也有彼此相互競爭的偏好。無論是哪一種解釋，其實都 隱含了當某些人得到，另一些人就會失去的意義。
為了要處理分配的問題，Weingast and Marshall(1988)便提出了他的看法，他 認為國會就像市場機構(market institutions)一樣，試圖去反映出每個成員的偏好(尋 求連任)、以及做出這樣的反應之後，所帶來的交易成本(transaction costs)。然而，
由於提出法案必須獲得多數人的支持才能夠通過，為達成前述的目的，單靠一個 人是不夠的，僅靠肉桶立法或滾木立法的交易也有其限制，因為會產生某一群體 的利益被犧牲，因而引發不滿的問題。所以，便需要產生一個理想化的委員會系 統(an idealized legislative committee system)。
Weingast and Marshall(1988)認為，這個系統必須有三個基本的條件，第一、
委員會是由每個與該委員會所屬領域相關的成員組成，其擁有對該領域議題法案 的壟斷權力去改變現狀，而且委員會的提案也可以獲得多數的支持來成為公共政 策；第二、委員會的席次分配是以資深制為基礎，委員會成員因為尋求連任而加 入某個委員會，他不會被強迫放棄。此外，他能否加入某個委員會，或者能否擔 任領導的位置，則都是以資深制為依據；第三、在前兩個條件的基礎上，建立委
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員會職位的分派遞補機制。
國會議員從尋求選票支持的交換，改為尋求與其政策領域相關、並且對其競 選連任有幫助的委員會席次，如此一來，立法的交易便能夠透過委員會系統制度 化，減少在沒有委員會機制之前的問題。
從上述的概念，便可以得出，在分配的委員會觀點所提出的委員會，其組成 份子都是由於其自身的利益和該委員會有所相關，所以才自主的選擇(self-select) 加入委員會。委員會成員是屬於偏好極端者(preference outliers)，而且具備有同質 性(homogeneous)，委員會成為了高度利益要求的委員會(high-demand committees)。
在委員會中，每個成員都可以在其政策領域得到不成比例的利益分享(Krehbiel 1991, 42-48；Deering and Smith 1997, 2-3)。
二、院會主導的或資訊的委員會觀點(chamber-dominated or informational committee perspective)
此觀點的代表人物是 Krehbiel，他和抱持分配的委員會觀點的學者們一樣，
都認為國會議員是秉持著利益極大化的原則在行為，也因此，一樣會存在著分配 的衝突必須加以處理。然而，Krehbiel 所提出的解決分配衝突困境的方法卻與「分 配的委員會觀點」的學者們有所不同。
Krehbiel 推導出委員會之所以需要存在的原因，主要是根據兩個核心概念：
多數決主義(Majoritarianism)以及不確定性原則(uncertainity principles)。多數決主義 簡單的說即是希望能夠使多數議員作出對多數人有利的政策決定，不確定性原則 簡單的說則是多數議員對於政策的結果是無法確定的，因此他們會希望盡可能降 低對於結果的不確定性。由於希望降低對於結果的不確定性，因此需要有專業化
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的委員會來提供院會資訊。
Krehbiel 對於委員會如何解決立法的衝突，提出了一個立法信號賽局 (legislative signaling game)的概念來說明。在立法信號賽局中的行為者(player)可以 被分為兩類，分別是傳送者(sender)和接受者(receiver)，前者具體來說指的就是委 員會，後者指的便是立法機關整體。在「傳送者」和「接受者」之間，有某些議 員對於「政策」和「結果」的差距為何擁有較多的資訊的情況，因此便會有「不
Krehbiel 對於委員會如何解決立法的衝突，提出了一個立法信號賽局 (legislative signaling game)的概念來說明。在立法信號賽局中的行為者(player)可以 被分為兩類，分別是傳送者(sender)和接受者(receiver)，前者具體來說指的就是委 員會，後者指的便是立法機關整體。在「傳送者」和「接受者」之間，有某些議 員對於「政策」和「結果」的差距為何擁有較多的資訊的情況，因此便會有「不