委員會影響力的決定因素：第六屆立法院的分析 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學政治學系碩士論文指導教授：盛杏湲博士 . 政治大委員會影響力的決定因素：立. ‧ 國. 學. 第六屆立法院的分析. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. . Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張哲維撰中華民國九十九年七月 .

(2) . 謝詞終於來到寫謝詞的這一天了，真的很高興能夠順利完成這一份論文，這份論文能夠順利完成，必須謝謝非常多人的支持與幫助。首先要感謝的是我的父母，幸好有你們做為我的後盾，全心全力給我最大的支持，才讓我能夠心無旁騖的當了三年全職研究生，順利完成學業。再來要感謝我的指導教授─盛杏湲老師，從碩一跟隨老師學習政治學方法論、碩二跟隨老師學習立法行為，到碩三接受老師的指導撰寫論文，在許多的專業知. 政治大資源，以及給予我諸多寶貴的建議，導引我正確的方向，讓我能夠順利的完成這立. 識上，我都得到了非常大的成長。老師也總是毫不吝惜的給予我各項必要的研究. ‧ 國. 學. 份論文。此外，也要謝謝兩位口試委員─黃秀端老師以及楊婉瑩老師，因為有你們的細心審查，並且給予寶貴意見，這份論文才得以更加完善。 . ‧. . sit. y. Nat. 接著，也要特別感謝女友琳鈞，在研究所的生涯中，因為有了你的陪伴，總. al. er. io. 是願意聽我大發牢騷，當我最忠實的聽眾，並且在我悶悶不樂時讓我開心，還總. v. n. 是願意接納我所有的缺點，才讓我能夠有更大的動力，堅持到最後一刻。最後，. Ch. engchi. i n U. 也要謝謝所有曾經給予這份論文直接或間接幫助、以及鼓勵與支持的所有朋友，包括：北辰、怡君、智明、任博、培維、明瑩、佳樺，真的很謝謝你們。在研究所的學習過程中，如果真要說自己有發現什麼，我想那就是我永遠都還有不足的地方。謝謝所有願意包容我、接納我的朋友，也期許自己在未來的人生道路上，能夠繼續努力，慢慢完成自己的目標。張哲維 2010/7/26 . i .

(3) . 摘要本研究主要利用內容分析法，分析第六屆立法院所有通過一讀的法律提案的審查情形，藉此了解究竟各個常設委員會在法案審查過程中的影響力大小有何不同？而此一影響力大小又是受到哪些因素的影響？. 本研究首先從總體的角度觀察發現，對於所有通過一讀的法律提案，委員會扮演了相當重要的角色，有 38.2%的法案是在委員會即遭到擱置，而無法進入後續的審查階段。即使是在院會的審查過程中，委員會的審查意見也得到了相當程. 政治大. 度的尊重，有超過一半的法案是完全按照委員會的決議來通過。. 立. ‧ 國. 學. 不過，如果從各個不同的委員會來觀察，則發現到，如果委員會流動率不同，以及所屬類型不同，那麼對於法案審查過程中的影響力便會有所差異。除了委員. ‧. 會自身條件不同，可能對於委員會在法案審查過程中的影響力有所差異之外，委. y. sit. al. er. io. . Nat. 員會所經手的法案特性不同，也會有所影響。 . v. n. 綜合言之，本研究基本上證實了委員會類別、委員會流動率、提案部門、新. Ch. engchi. i n U. 聞曝光度、政黨競爭型法案、法案修正幅度、法案版本數皆是可能決定委員會影響力的因素，而且這些因素的影響方向，都符合本研究的理論預期。. 至於，特殊利益型法案對於委員會影響力的影響，雖然結果顯示會讓委員會影響力比較大，不過並未達到統計上顯著的水準。在法案修正幅度對於委員會影響力的影響上，結果顯示大規模修正案與小規模修正案，相較於新制定案來說，會讓委員會影響力比較小，這些結果與本研究的預期不同。. 關鍵詞：委員會影響力、常設委員會、立法院、法案 ii .

(4) . 目次第一章緒論 ............................................................................................................................. 1 第一節研究動機與問題 .................................................................................................. 1 第二節我國國會委員會制度發展的回顧 ...................................................................... 3 第二章文獻檢閱 ...................................................................................................................... 7 第一節對於委員會影響力解釋的不同觀點 .................................................................. 8 第二節我國相關研究回顧 ............................................................................................ 19 第三章研究理論與方法 ........................................................................................................ 24 第一節理論架構 ............................................................................................................ 24 . 政治大. 第二節研究方法與變數建構 ........................................................................................ 40 . 立. 第四章影響委員會影響力之因素分析 ................................................................................ 53 . ‧ 國. 學. 第一節委員會影響力的展現 ........................................................................................ 53 第二節委員會環境不同對於法案審查過程影響力的影響 ........................................ 57 . ‧. 第三節法案差異對於委員會在法案審查過程影響力的影響 .................................... 62 . y. Nat. sit. 第四節委員會影響力決定因素的模型檢證 ................................................................ 78 . er. io. 第五節小結 .................................................................................................................... 88 . n. al. i n U. v. 第五章結論 ............................................................................................................................ 90 . Ch. engchi. 第一節研究發現 ............................................................................................................ 90 第二節檢討與建議 ........................................................................................................ 94 參考書目 .................................................................................................................................. 96 . . . iii .

(5) . 圖次圖 3‐1 研究理論架構圖 (一) ................................................................................................. 28 圖 3‐2 研究理論架構圖 (二) ................................................................................................. 40 圖 3‐3 法案交委員會審查後可能走向圖 .............................................................................. 44 . . . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv . i n U. v.

(6) . 表次表 3‐1：法案送交聯席委員會審查的次數分配表 .............................................................. 42 表 4‐1：法案送交委員會審查結果之次數分配表 ................................................................ 54 表 4‐2：委員會與委員會影響力之交叉表 ............................................................................ 56 表 4‐3：委員會流動率的整理 ................................................................................................ 58 表 4‐4：委員會流動率與委員會影響力之交叉表 ................................................................ 59 表 4‐5：委員會類型的區分 .................................................................................................... 61 表 4‐6：委員會類別與委員會影響力之交叉表 .................................................................... 61 表 4‐7：法案版本數與委員會影響力之交叉表 .................................................................... 64 . 政治大. 表 4‐8：法案提案部門與委員會影響力之交叉表 ................................................................ 65 . 立. 表 4‐9：法案提案部門與法案規模之交叉表 ........................................................................ 67 . ‧ 國. 學. 表 4‐10：法案提案部門與政黨競爭型法案之交叉表 .......................................................... 68 表 4‐11：法案提案部門與特殊利益型法案之交叉表 .......................................................... 69 . ‧. 表 4‐12：新聞曝光度與委員會影響力之交叉表 .................................................................. 71 . y. Nat. sit. 表 4‐13：特殊利益型法案與委員會影響力之交叉表 .......................................................... 71 . n. al. er. io. 表 4‐14：特殊利益型法案與政黨競爭型法案之交叉表 ...................................................... 72 . i n U. v. 表 4‐15：政黨競爭型法案與委員會影響力之交叉表 .......................................................... 74 . Ch. engchi. 表 4‐16：法案修正幅度與委員會影響力之交叉表 .............................................................. 75 表 4‐17：法案修正幅度與新聞曝光度之交叉表 .................................................................. 77 表 4‐18：法案修正幅度與法案版本數之交叉表 .................................................................. 77 表 4‐19：影響委員會影響力的順序勝算對數模型 .............................................................. 84 . . v .

(7) . 第一章緒論第一節研究動機與問題. 欲了解國會政治的運作，一定要觀察的便是委員會，因為委員會在國會的立法過程之中具有相當關鍵的角色。委員會之所以如此重要，是因為隨著現代化的發展，政府事務日益繁雜，許多專業的法案無法在國會中直接進行討論，而必須透過委員會的專業分工來進行審查工作。. 治政大委員會依照其是否具有常設的地位、以及是否有正式的立法權力，可以被分立. 為常設委員會、特別委員會、聯合委員會、協商委員會，然而，唯有常設委員會. ‧ 國. 學. 具有常設的地位、並同時擁有正式的立法權力，以下便將討論的焦點集中於此。. ‧. y. Nat. 以當代美國為例，常設委員會便至少具有三種重要的權力：透過公聽會和調. er. io. sit. 查收集資訊、草擬法案以及決議、向院會提報需要審查的法案。進一步而言，常設委員會所具有的權力其實可以被分為兩種形式：消極的與積極的。就消極的權. al. n. v i n 力來說，委員會可以決定「不要做什麼」，凡是委員會不同意的法案，那麼也就 Ch engchi U. 不會被提報到院會討論；就積極的權力來說，委員會可以在法案審查的過程中發揮影響力，改變政策的方向(Deering and Smith 1997, 6-7, 11-12)。. Woodrow Wilson 也曾經對於美國國會常設委員會在美國國會立法過程中所扮演的角色有過傳神的描述：「在院會中的國會是公開的展示，當國會在委員會的房間裡，才是真正的在工作。」(Wilson 1956, 69)。Lees 也曾指出：「美國國會的多數法案和其他的決議都是在委員會和小組委員會中完成的，他們幾乎就是國會參眾兩院的眼睛、耳朵、以及雙手。」(Lees 1976, 11)。這兩段話，至今仍是用. 1 .

(8) . 來描述美國國會常設委員會運作情況的代表性名言。. 不過，美國國會運作有悠久的歷史，各個委員會也有其不同的文化，面臨的環境也不盡相同，因此，每個委員會所表現出的形態也就不太一樣。Fenno(1973) 便曾提出，每個委員會的成員都會有不同的目標，像是競選連任、發揮影響力、推動好的公共政策等，他們會根據這些目標的不同來選擇加入不同型態的委員會，以藉由這些委員會來幫助他們達成所需的目標。然而，這些委員會同時也會受到外在環境的影響(像是利益團體)，所以，委員會的成員也會根據這些外在環境的. 政治大. 期望，而作出調整 (Fenno 1973, XV, 1)。. 立. 從上可知，委員會在美國國會的立法過程之中，其扮演的角色相當重要，不. ‧ 國. 學. 過，這個委員會之間文化也有所差異，表現出的形態也就不盡相同。回頭檢視我. ‧. 國，我國國會常設委員會之職權，根據立法院各委員會組織法第二條的規定是：. y. Nat. 「各委員會審查本院會議交付審查之議案及人民請願書，並得於每會期開始時，. er. io. sit. 邀請相關部會作業務報告，並備質詢。」另外，在立法院各委員會組織法第十一條中，也指出常設委員會有向院會提報需要審查的法案的權力：「各委員會審查. al. n. v i n 議案之經過及決議，應以書面提報院會討論，並由決議時之主席或推定委員一人 Ch engchi U 向院會說明。」由上可知，以法律條文的規範來看，我國國會委員會形式上的權. 力與美國是類似的。然而，我國國會委員會實際上所發揮出來的權力為何，卻是一個沒有定論、而且一直在變動的問題。尤其，我國在經歷第二波國會改革之後，相關的制度設計與之前已經有所差異，在這樣的制度設計下，委員會所表現的影響力究竟為何，值得加以研究。儘管目前國內已經有針對第二波國會改革的相關研究，但是著重的焦點多半在於黨團協商對於國會立法的影響，而比較少有研究針對委員會影響力去提出一個較為完整的理論，截至目前為止，也還沒有以第六屆立法院為對象的研究。此外，以第六屆的情況而言，我國的常設委員會計有國. 2 .

(9) . 防、財政、衛環、教育、交通、外交、內政、預算、司法、科技、法制，共計十二個常設委員會，每個常設委員會所面臨的環境也不盡相同。黃秀端(2000)便已發現到，我國國會各個委員會面臨之環境迥異，而議員決定加入某個委員會的動機亦有所差異，此兩種因素互動而形成不同之決策規則；而不同的決策規則自然會影響決策過程，進而影響結果。. 在看到了美國國會委員會的權力運作，以及了解我國國會委員會在制度中的所扮演的角色之後，首先，可以了解到委員會這個機制在立法過程當中的重要性，. 治政大不僅不同委員會之間彼此不同，而且不同屆的委員會也會不太一樣。不過，這些立. 再來，也能夠認知到影響委員會在立法過程中所扮演的角色的因素是相當多元的，. 影響委員會角色的可能因素卻還沒有被系統性的整理，足以形成一個理論。因此，. ‧ 國. 學. 本研究便希望能夠對於我國立法院常設委員會在法案審查過程中影響力的決定. ‧. 因素作一深入分析、整理出較為完整的理論，並進而了解各個不同常設委員會的. er. io. sit. y. Nat. 影響力有何差異。. 綜合前述，得出本研究的研究問題是，究竟各個常設委員會在法案審查過程. al. n. v i n 中的影響力大小有何不同？而此一影響力大小又是受到哪些因素的影響？ Ch engchi U 第二節我國國會委員會制度發展的回顧. 就歷史的發展來看，我國立法院對於委員會相關制度的改革一直不斷在推動， 1999 年推動第一波國會改革，將黨團協商制度法制化，對於委員會的決策影響力產生一定程度的影響，包括少數人決定法案的內容、阻礙議案的審查時程、黨團協商過程未留紀錄、削弱委員會的審查功能等(楊婉瑩、陳采葳 2004, 120-121)。此外，該次的改革法案中，也賦予了政黨對其黨員的委員會分配權，然而，制度 3 .

(10) . 雖然做了改變，但是政黨在實際運作上並未因此而掌握主導權，立委在選擇委員會的動機(迎合大選區單記不可讓渡投票制的需求，必須在任期中不停更換委員會尋求表現)也未調整，結果造成此一制度實行一個會期之後又改成原制度，依舊是以抽籤的方式來決定委員會的分配(盛杏湲 2000, 371)。. 第一波國會改革所建立的黨團協商制度本意是在提升議事效率與政黨的角色功能，但自實施以來，卻受到淪為密室分贓保護傘的批評，不對外公開的政黨協商，已凌駕在委員會甚至院會之上，經委員會審查定案的內容，可能在密室協. 治政大的政黨政治與委員會的專業化之間，尋求互補平衡(楊婉瑩、陳采葳 2004, 113)。立商後被全盤翻案(王業立 2001, 82)。也因此，第二波的國會改革，便試圖在院會. 本次改革是在 2002 年完成修正，並於第五屆立法委員就職日開始施行(謝芙美. ‧. ‧ 國. 學. 2002, 114)。. y. Nat. 在第二波國會改革之後，建立了議案協商與委員會審查的連結機制、對協商. er. io. sit. 時程設限、提高黨團成立門檻、委員會席次改由政黨依比例分配、並取消常設委員會之召集委員「連選得連任一次的規定」等制度(謝芙美 2002,118-120)。根據. al. n. v i n 相關研究顯示，第二波國會改革之後，黨團協商與委員會之間的權力關係逐漸取 Ch engchi U 得平衡，並依各自不同的功能形成區別。此外，委員在各委員會在任期中不停更換委員會的情形有所減少，新科立委擔任召集委員的比例也有明顯的下降(楊婉瑩、陳采葳 2004, 138；蕭怡靖 2005, 105)。. 自第二波國會改革之後，就制度層面來看，在與委員會有關的制度上，已經建立了以下與先前不同的制度：. 第一、賦予委員會決定法案是否交付黨團協商的權力：在立法院各委員會組. 4 .

(11) . 織法第十條之一中，已規定「委員會於議案審查完畢後，應就該議案應否交由黨團協商，予以議決。」另外，立法院職權行使法第十條之一中，也規定「第二讀會討論各委員會議決不須黨團協商之議案，得經院會同意，不須討論，逕依審查意見處理。」從前述兩條文的精神可以發現，在第二波國會改革之後，已經賦予委員會決定法案是否交付黨團的權力，雖然院會仍然保留是否交付黨團協商的最後決定權，但是已經不完全是由院會決定是否交付黨團協商。根據相關的研究顯示，如果是就第五屆立法院所有一讀通過的法律提案來看，則沒有送交黨團協商的比例高達將近七成八之多(黃秀端、何嵩婷 2007, 22)。從這裡可以發現，賦予. 治政大由議事杯葛的手段，來癱瘓議事、降低立法效率的情況。立. 委員會決定法案是否交付黨團協商的權力，的確有助於減少少數委員在院會中藉. ‧ 國. 學. 第二、建立議案協商與委員會審查的連結機制：在立法院職權行使法第七十. ‧. 條第一、二項中，已規定「議案交由黨團協商時，由該議案之院會說明人所屬黨. y. Nat. 團負責召集，通知各黨團書面簽名指派代表二人參加，該院會說明人為當然代表，. er. io. sit. 並由其擔任協商主席。各黨團指派之代表，其中一人應為審查會委員。」從此條文的精神可以發現，有別於以往舊法並未明確規範黨團協商的參與代表，新法已. al. n. v i n 經明確規範黨團協商的各黨團代表中，其中一人應為審查會委員。按此法規的精 Ch engchi U 神推斷，應有助於提升委員會的影響力。. 第三、委員會席次改由政黨依比例分配：在立法院各委員會組織法第三條第三項規定：「各黨團在委員會席次，依政黨比例分配之。」此規定相較於舊法僅規定各委員會之席次分配以自由登記、超額抽籤的方式處理，理論上將有助於增加各黨團功能的發揮，分派所屬具有專長的委員進入各委員會，同時也會有利於各委員會資深制度的建立。因此，以此條文的精神來看，應有助於讓委員會的影響力有所提升。. 5 .

(12) . 第四、取消常設委員會之召集委員「連選得連任一次的規定」：目前，已經刪除立法院各委員會召集委員選舉辦法第四條召集委員以連任一次為限的規定，就此條文的變更來看，理論上將有助於建立委員會召集委員的資深程度，並提升委員會的影響力。. 在第六屆，第二波國會改革所建立的諸多制度，均已發展得較為穩定。此外，第六屆的政治情勢仍是處於分立政府的情形之下，根據相關研究顯示，在處於分. 治政大接近時，政黨動員便會升高，各政黨團結度皆因此而增加(黃秀端 2004, 1-2)。而立立政府的情形下，朝野政黨跨議題結盟的空間將會減少，尤其當雙方陣營的實力. 且，2000 年政黨輪替之後，強烈的政黨對立，也致使敵對政黨的獲勝將危害到. ‧ 國. 學. 立委自己的政治生命，所以同黨立委感受到他們是政治生命共同體，所以有團結. ‧. 的強烈動機 (盛杏湲 2008, 1)。前述這些因素，都有可能對委員會在法案審查過. n. al. er. io. sit. y. Nat. 程中的影響力產生影響。. Ch. engchi. 6 . i n U. v.

(13) . 第二章文獻檢閱國會可說是決定一項議案能否成為正式法律的重要場所，而為了要讓議題能夠進入這個場域被討論，便需要經過議程設定的過程，決定哪些議題能夠進入討論，而這些進入討論的議題，也才有後續被通過成為正式法律的可能。然而，誰才是決定哪些議題能夠進入討論的議程設定者呢？Cox 和 McCubbins(2005)特別強調了國會中政黨的角色，政黨一方面可以透過「消極的議程權力」(negative agenda power)來決定哪些法案會被阻絕於最後的表決階段之外，一方面政黨也可. 政治大在院會被表決(Cox & McCubbins 2005, 20)。立. 以透過「積極的議程權力」(positive agenda power)來決定那些法案最終可以出現. ‧ 國. 學. . 在美國，真正有決定議程權力的單位其實是規則委員會(Rule Committee)、. ‧. 委員會(committee)、次級委員會(subcommittee)、議長(speakership)，這些單位可. y. Nat. 以決定法案要在什麼階段被放入議程中去討論。雖然如此，政黨卻可以透過影響. er. io. sit. 力，來決定這些重要單位的重要職位由什麼人來擔任，通常，像是委員會主席、議長、以及委員會的多數成員，都會由多數黨的黨員來擔任。藉由決定這些重要. al. n. v i n 職位的人選，政黨也就可以透過這些正式的職位，來發揮對於議程的影響力(Cox Ch engchi U & McCubbins 2005, 25‐26)。Cox & McCubbins(2005)還進一步把國會的立法程序做. 了分段，他們指出，立法程序可以被分為議程設定階段與院會階段，在議程設定階段，可以決定法案是被阻絕在此，或是能夠繼續進入院會做討論。在院會階段則可以決定這個法案是否能夠獲得通過(Cox & McCubbins 2005, 38‐39)。以法案的審議過程來看，議程設定階段相較於院會階段更為重要，因為如果未能通過議程設定階段，那麼便沒有後續討論的可能。以我國的情況而言，一項議案要進入國會作討論，如果以 Cox & McCubbins(2005)所提出的議程設定階段來看，首先要經過的便是程序委員會， 7 .

(14) . 在經由程序委員會安排一讀通過之後，一般來說，便會交由常設委員會來進行更深入的討論。在經過常設委員會的討論之後，便會送交院會進行二讀、三讀。不過，也有少部分的法案，會在通過一讀之後，便逕付二讀經由黨團協商來處理，甚至，還有更少部分的法案，會在進入委員會審查之後，還被抽出逕付二讀討論。也因此，在我國，有決定議程權力的單位，比較重要的便是程序委員會、常設委員會。程序委員會很大一部分決定了法案能否被安排進入討論，常設委員會則是實際上針對法案作最深入討論的地方，並且決定法案能否繼續送交院會審查，. 治政大下去。不過，在我國，也不能忽視黨團協商對於議程決定的影響力，儘管在第二立. 一旦法案在常設委員會被阻絕，那麼，這個法案便有很大的可能無法再繼續審查. 波國會改革之後，就第五屆立法院所有一讀通過的法律提案來看，沒有送交黨團. ‧ 國. 學. 協商的比例高達將近七成八之多(黃秀端、何嵩婷 2007, 22)。但是，仍然有相當. . ‧. 比例的法律提案是有經過黨團協商處理的。 . y. Nat. sit. 綜合前述的討論可以發現，無論是美國或是我國，常設委員會都是一個在正. n. al. er. io. 式制度中，很重要的一個發揮議程決定功能的單位，也因此，對於常設委員會的. i n U. v. 議程決定功能實有加以探討的必要。不過，我國的政黨對於議程的影響力是否如. Ch. engchi. Cox 和 McCubbins 所言的如此之大，卻是一個值得討論的問題。事實上，在學界，對於議程設定的影響力如何在委員會審查階段發揮？由誰來發揮？有著許多不一樣的解釋，以下，本研究便試圖加以整理。 . 第一節對於委員會影響力解釋的不同觀點. 一般而言，常設委員會能否成為專家委員會，發揮協助院會提升立法品質、增進立法效率之功能，會受到憲政制度、政黨關係、選舉制度，以及社會與文化 8 .

(15) . 等因素之影響。如果以委員會在審議法案時能否獨立自主，而不受到外力(政黨或利益團體)之影響，可將委員會分為獨立自主與易受滲透之委員會。就此標準，美國的常設委員會屬於前者、英國的委員會屬於後者，德國的常設委員會則介於兩者之間(朱志宏 1995, 116-131；楊日青 2002, 35)。. 以美國的情況而言，在行政立法徹底分立之下，國會擁有完整的立法權。一般認為美國國會立法過程中採行「委員會中心主義」的立法過程，意即委員會在審議過程中掌握擱置法案以及逐條討論修正的權力，而具有相當決策權。美國的. 治政大定的成員資格，這些成員對於該委員會的政策領域相當熟悉，也對於相對應的行立委員會是屬於常設的委員會，負責固定、與行政部門相平行的政策領域，擁有固. 政部門以及外部的利益團體相當了解。在委員會中較為資深的成員，甚至比起相. ‧ 國. 學. 對應部門的行政首長有更多的經驗(Olson 1994, 57-58；楊婉瑩 2002b, 321)。. ‧. y. Nat. 英國則是屬於另一個不同的情況。在英國國會政治與政黨政治乃是一體之兩. er. io. sit. 面，國會政黨在決策中扮演重要角色，是將行政與立法意志一以貫之的集體行動者。一般而言，英國國會中委員會的組成往往是政黨分配的結果，加以各政黨內. al. n. v i n 委員會與黨鞭充分發揮政策溝通整合的功能，因此在委員會中執政黨的意志往往 Ch engchi U 得以貫徹。在英國，委員會並不是常設的，並且，他們所關注的政策領域僅限於. 被指派的單一法案，在這些單一法案中，委員會的任務又被侷限在對於細節的修正(Olson 1994, 57-59；楊婉瑩 2002c, 332-333)。. 而之所以會造成美、英兩國委員會運作情形的差異，一個很重要的因素是國會與行政機關在決策上的相對關係。美國國會與行政機關的分權與制衡，使得美國國會在立法上得以與行政機關分庭抗禮，至於英國的國會在內閣制的憲政設計下，行政機關主導立法，立法機關僅負責通過，如此委員會自然扮演較不重要的. 9 .

(16) . 角色(盛杏湲 2000, 365)。. 另外從主要先進民主國家國會常設委員會的運作情形來看，還可以發現到的是，如果是屬於常設的委員會、並且擁有常設且平行於行政部門的立法領域，那麼這樣的委員會將在政策問題上有更大的獨立思考與行動的空間。此外，如果政府的內閣是獲得多數的支持，而且具有嚴格的政黨紀律，那麼將傾向忽視國會的委員會。不過，在多黨制的立法機構中、或者是像美國一樣政黨紀律較為薄弱的話，那麼行政部門的首長便必須重視委員會、與委員會保持良好的關係。還有一. 治政大委員會中，政黨則動員黨紀介入的機會較低，因此，委員會審查法案是在院會之立點必須注意的是，在院會中，政黨較易動員黨紀來貫徹政黨對於法案的立場，在. 前或之後，對於委員會在法案審查過程的影響力也是有所影響的(Olson 1994,. ‧. ‧ 國. 學. 67-73)。. y. Nat. 從上述的討論中可以發現，不同國家的政治制度設計，對於國會委員會在法. er. io. sit. 案審查過程中所發揮的影響力是有相當的影響。然而，從前述的討論中，卻還不足以對於各個可能影響國會委員會在法案審查過程中影響力的因素作出完整的. al. n. v i n 歸納。而對於這樣的議題所提出的相關理論，又以美國學界較有系統，因此，以 Ch engchi U 下將以美國學界對於此一議題所提出的理論來做出精要的整理：. 一、分配的委員會觀點(distributive committee perspective) 這個觀點成立的基礎假設是來自於 Mayhew(1974)，他認為國會議員的一切行為都是以連任作為基礎的。而國會議員為了達到連任的目標，有幾個行為有利於此目標：廣告(advertising)、宣稱功績(credit claiming)、立場表態(position taking)。事實上，議員的偏好是以其所屬選區作為基礎的，因此，在立法的決定過程中，國會議員會試圖製造「從交易中獲得」(gains from trade)的機會。更明白的說，這. 10 .

(17) . 個概念即是，每個國會議員會為他所屬的選區來爭取利益，成功了當然很好，即使失敗了，他也可以藉此向選民宣稱功績。. 從上述的基礎假設出發，國會議員要試圖製造從交易中獲得的機會，於是就會產生分配的問題。對於分配這個概念，有兩種不同的解釋，一種是將之視為「肉桶政治」(pork barrel politics)，也就是說，分配政治會產生的結果是，把利益分配給少數人，但是卻產生了無可避免的成本轉嫁給全部人；另一種解釋則是將之視為「決定誰得到什麼，以及由誰來支付」，也就是說，政治上的利益並非是無限. 治政隱含了當某些人得到，另一些人就會失去的意義。大立. 供應的，而且政治行為者也有彼此相互競爭的偏好。無論是哪一種解釋，其實都. ‧ 國. 學. 為了要處理分配的問題，Weingast and Marshall(1988)便提出了他的看法，他. ‧. 認為國會就像市場機構(market institutions)一樣，試圖去反映出每個成員的偏好(尋. y. Nat. 求連任)、以及做出這樣的反應之後，所帶來的交易成本(transaction costs)。然而，. er. io. sit. 由於提出法案必須獲得多數人的支持才能夠通過，為達成前述的目的，單靠一個人是不夠的，僅靠肉桶立法或滾木立法的交易也有其限制，因為會產生某一群體. al. n. v i n 的利益被犧牲，因而引發不滿的問題。所以，便需要產生一個理想化的委員會系 Ch engchi U 統(an idealized legislative committee system)。. Weingast and Marshall(1988)認為，這個系統必須有三個基本的條件，第一、委員會是由每個與該委員會所屬領域相關的成員組成，其擁有對該領域議題法案的壟斷權力去改變現狀，而且委員會的提案也可以獲得多數的支持來成為公共政策；第二、委員會的席次分配是以資深制為基礎，委員會成員因為尋求連任而加入某個委員會，他不會被強迫放棄。此外，他能否加入某個委員會，或者能否擔任領導的位置，則都是以資深制為依據；第三、在前兩個條件的基礎上，建立委. 11 .

(18) . 員會職位的分派遞補機制。. 國會議員從尋求選票支持的交換，改為尋求與其政策領域相關、並且對其競選連任有幫助的委員會席次，如此一來，立法的交易便能夠透過委員會系統制度化，減少在沒有委員會機制之前的問題。. 從上述的概念，便可以得出，在分配的委員會觀點所提出的委員會，其組成份子都是由於其自身的利益和該委員會有所相關，所以才自主的選擇(self-select). 治政大性(homogeneous)，委員會成為了高度利益要求的委員會(high-demand committees)。立加入委員會。委員會成員是屬於偏好極端者(preference outliers)，而且具備有同質. 1991, 42-48；Deering and Smith 1997, 2-3)。. 學. ‧ 國. 在委員會中，每個成員都可以在其政策領域得到不成比例的利益分享(Krehbiel. ‧. y. sit. io. er. perspective). Nat. 二、院會主導的或資訊的委員會觀點(chamber-dominated or informational committee. 此觀點的代表人物是 Krehbiel，他和抱持分配的委員會觀點的學者們一樣，. al. n. v i n 都認為國會議員是秉持著利益極大化的原則在行為，也因此，一樣會存在著分配 Ch engchi U 的衝突必須加以處理。然而，Krehbiel 所提出的解決分配衝突困境的方法卻與「分配的委員會觀點」的學者們有所不同。. Krehbiel 推導出委員會之所以需要存在的原因，主要是根據兩個核心概念：多數決主義(Majoritarianism)以及不確定性原則(uncertainity principles)。多數決主義簡單的說即是希望能夠使多數議員作出對多數人有利的政策決定，不確定性原則簡單的說則是多數議員對於政策的結果是無法確定的，因此他們會希望盡可能降低對於結果的不確定性。由於希望降低對於結果的不確定性，因此需要有專業化. 12 .

(19) . 的委員會來提供院會資訊。. Krehbiel 對於委員會如何解決立法的衝突，提出了一個立法信號賽局 (legislative signaling game)的概念來說明。在立法信號賽局中的行為者(player)可以被分為兩類，分別是傳送者(sender)和接受者(receiver)，前者具體來說指的就是委員會，後者指的便是立法機關整體。在「傳送者」和「接受者」之間，有某些議員對於「政策」和「結果」的差距為何擁有較多的資訊的情況，因此便會有「不對稱的資訊」(asymmetric information)的問題。. 治政大所以，為了解決不對稱的資訊，並達成立法的均衡(legislative equilibrium)，立. 因此可先由委員會提出法案，接著送到院會，院會先針對委員會提出的法案進行. ‧ 國. 學. 看法的更新，然後再針對政策作出選擇，最後形成結果。而這樣的過程會產生普. er. io. sit. y. Nat. 題，也就是降低了政策和結果之間的不確定性。. ‧. 遍的利益，也就是對最大多數人最大的利益，另外，也會減少不完整的資訊的問. 這種觀點認為，委員會的存在是為了滿足院會成員的需求，委員會必須考量. al. n. v i n 到院會多數的偏好，委員會可以提出自己的觀點、或者作法案的調整，但是最終 Ch engchi U 的決定權在院會。. 另外，還有一個與「分配的委員會觀點」很重要的差異是，在「資訊理論」中，委員會的成員並非透過「自我選擇」(self-selection)的過程產生，所以是「異質性」(heterogeneity)的、非「偏好的極端者」的(Krehbiel 1991, 62, 66-76)。. 三、政黨主導的委員會觀點(party-dominated committee perspective)。這個觀點最先是由 Kiewiet and McCubbins(1991)所提出。首先，他們指出，. 13 .

(20) . 儘管在正式的立法權力上，已經由國會整體被轉移到委員會和小組委員會之中，然而，國會中的政黨卻仍然在法案的制定上發揮了相當重要的影響力。之所以會有這樣的情形，主要的理由是在於，委員會成員是由政黨來決定的，如果沒有透過政黨的分配機制，委員沒辦法進到他所想要的委員會，也因此，透過這樣的管道，政黨便能夠影響到委員會的運作。而藉由這些委員會中由政黨所控制的代表們，政黨便能夠有效的推動他們的政策。他們指出，儘管表面上多數黨的領袖是藉由委員會來提出法案，然而，實際上，他們也會避免這些法案與政黨利益相違背。. 治政大對於政黨為什麼有影響力，除了藉由委員會分配的管道之外，其實最根本立. 的原因是在於如果放任個別的國會議員自由行動，那麼每個人都會想要極大化自. ‧ 國. 學. 己的利益，於是便產生了有如囚徒困境(prisoner's dilemma)般的集體行動困難。除. ‧. 此之外，也會造成社會選擇的不穩定(social choice instability)。為了解決前述的困. y. Nat. 境，便必須透過一些組織來達成，個別的國會議員便將議程設定的權力交給黨團. er. io. sit. 的領袖，而黨團的領袖便藉由正式立法過程中相當重要的委員會來發揮影響力，以達到解決前述困境的效果。所以，他們便歸結道，雖然是代理人(委員會)在玩. al. n. v i n 遊戲，但是委託人(黨團)才是制定規則的人(Kiewiet and McCubbins 1991, 22-25, Ch engchi U 231-234)。. 在 Kiewiet and McCubbins(1991)之後，Cox and McCubbins(1993)也將這個觀點再做了一個整理。他們首先指出，議員需要滿足連任的最基本需求，在這個需求沒有滿足以前，其他的需求都無法被討論。而如果要達成連任的目標，作者以經驗資料證明，議員的在選戰中的獲勝機率與其所屬的政黨是有相當關聯的。接著，作者再從另一個角度切入，作者指出，如果每個議員都是極大化自己連任機率的理性行為者，而沒有人擔任協調者的角色，那麼，將會造成集體行動的困境，每. 14 .

(21) . 個議員的立法產出都會變得困難，進而導致選舉的無效率，因此，政黨領導人的角色便相當重要，藉由他的協調，便能夠將此困境加以解決(Cox and McCubbins 1993, 109, 114, 124-125)。. 在說明了政黨角色的重要性之後，Cox and McCubbins(1993)進一步分析指出，政黨可以透過創造和廢除委員會、任務和資源的給予、控制他們的職員、甚至是提供他們對於審查和修正的決定等手段，來在委員會審查法案的過程中施加影響力。如此，許多從委員會提出的法案，其實是被多數黨的成員所支持的(Cox and McCubbins 1993, 253-262)。. 立. 政治大. 綜合前述可知，這種觀點認為，委員會的成員是政黨代理人的角色，政黨. ‧ 國. 學. 有權力決定委員會的法案內容，委員會的成員也高度依賴政黨領袖的指示，甚至，. er. io. sit. y. Nat. 缺乏自主性。. ‧. 委員會的成員分配是由政黨來決定的。在此觀點下，委員會將受到多數黨的控制，. Aldrich and Rohde(2001)則針對 Mayhew 的理論提出了修正，並提出了「條件. al. n. v i n 式的政黨政府模型」(conditional CPG)，而此模型也可被視為「政 Cparty h egovernment, i h ngc U. 黨主導的委員會觀點」的補充。Aldrich and Rohde(2001)認為，議員固然有連任的需求，但是這並非議員的唯一目標，他應該還有制訂政策的目標，而議員為了兼顧這兩個目標，便會試圖在國會中尋求一個制度化的機制來幫助他達成，而這個機制便是政黨。然而，政黨對於國會議員的影響力卻會隨著不同的條件而有差別，當黨際間的差距比較大、或者黨內間的差距比較小時，議員將比較願意服從政黨的領導，反之，則較不願意服從(Aldrich and Rohde 2001, 273-276)。藉由 Aldrich and Rohde(2001)的補充，可以更進一步的了解政黨之所以有影響力的理由，同時，也能夠認知到，在不同的條件下，政黨對於議員的影響力是有所區別的。. 15 .

(22) . 如果以「政黨主導的委員會觀點」來對應觀察美國國會實際發展的情況，則會發現，在 1970 年代之後，由於委員會之間的互惠減少、院會修正法案活動的增加、以及巨大的財政赤字等因素，使得有效的立法多數形成較為困難。因此，當時的多數黨民主黨便希望能賦予黨團領袖有更多的資源來掌控立法議程，所以，在此時通過了改革法案，賦予議長有指派委員會成員的權力、以及提出議案到委員會的權力等。自此，黨團領導人對於法案的影響力大為增加，且隨著分立政府的出現，多數黨的領導者的影響力更是漸漸增強，直到第 104 屆國會時，甚至在. 政治大. 議程設定上的影響力有超越總統的趨勢(Sinclair 1999, 425-428, 441-445)。. 立. 然而，隨著 1995 年發生了國會與總統之間對於預算案的衝突，導致聯邦政. ‧ 國. 學. 府關閉的重大事件之後，多數黨領導人的影響力有下降的趨勢。後來，國會修改. ‧. 法規，賦予委員會主席有指派小組委員會主席及成員的權力、以及掌控該委員會. y. Nat. 預算及人事的權力，至此，委員會似乎又重新取得了一定程度的影響力，議員們. er. io. sit. 也不完全只是依賴黨團的領導(Davidson and Oleszek 1998, 216-217)。. al. n. v i n 因此，將此觀點放在美國國會的歷史發展脈絡之下做檢視之後，可以發現 Ch engchi U. 到，也不是每一個時期的美國國會都適用於這個理論觀點的解釋，而仍須視當時的制度演變以及相關的環境條件而定。更重要的是，除了要顧及政黨的影響力之外，委員會本身的影響力也不能夠完全被忽視。. 四、綜合性的觀察角度不過，其實上述三種觀點僅能說明委員會的部分角色及影響因素。因此，另有許多學者試圖針對影響委員會運作的條件，從更多不同的角度加以切入探討，諸如 Fenno(1973)、Maltzman and Smith(1994)、Maltzman (1997)等。. 16 .

(23) . 首先，Fenno(1973)即提出，每個委員會的成員都會有不同的目標，像是競選連任(reelection)、發揮影響力(influence within the House)、推動好的公共政策(good public policy)等，他們會根據這些目標的不同來選擇加入不同型態的委員會，以藉由這些委員會來幫助他們達成所需的目標。然而，這些委員會同時也會受到外在環境的影響(像是利益團體)，所以，委員會的成員也會根據這些外在環境的期望，而作出調整。因此，委員會的決策過程，會受到成員目標(member goals)、環境限制(environmental constrains)等兩個主要自變項的影響。. 治政大接著，根據作者所提出的架構，作者以委員會做決定過程的自主性、強調委立. 員會專家的程度、在院會審查階段的成功情形、所屬成員對於委員會的認同情形. ‧ 國. 學. 等指標，來評估各個委員會是屬於哪一種類型─比較有組織的(a corporate type)或. ‧. 者比較容易被滲透的(a permeable type)。如果是屬於有組織的類型，那麼它會比較. y. Nat. 屬於院內傾向的(house orientation)，在做決定的過程中會擁有自主性、不受院外. er. io. sit. 組織的影響、比較強調委員會專門知識、它在院會審查時也比較容易成功、它的成員也擁有比較高的對於所屬委員會的整體認同、它的成員也會比非屬此委員會. al. n. v i n 的成員有更高的滿意自己表現的比例。反之，如果是屬於容易被滲透的類型，那 Ch engchi U 麼它會比較屬於院外傾向的(extra-house-orientation)，在做決定的過程中自主性比. 較低(容易被滲透)、受到院外組織的影響、對於委員會專門知識比較不強調、在院會審查時也比較容易失敗、它的成員對於所屬委員會的整體認同也比較缺乏、它的成員也會比非屬此委員會的成員有較低的滿意自己表現的比例。. 最後，作者發現到，眾議院的財政、撥款、以及內政委員會較偏向前者，眾議院的教育與勞工、外交事務、郵政委員會以及所有的參議院的委員會都較偏向後者(Fenno 1973, XV, 1, 278-279)。. 17 .

(24) . 不過，Fenno(1973)的分析架構卻也遭受挑戰，Sinclair(1986)便曾提出質疑，他認為 Fenno(1973)的分析架構至少存在幾點問題：第一、這個架構沒辦法處理具有混和目標的的案例；第二、這個架構必須更仔細的區分委員會個人成員、次級團體、以及整個委員會的差異；第三、應該更清楚的去針對「議題」(issue)如何給予操作化的定義作出說明，例如、究竟犯罪是一個法律或社會事件(Sinclair 1986, 43-44)。此外，Hall(1996)也補充道，維護行政部門(總統)的政策也是國會議員的重要利益與目標，因為，行政部門(總統)表現的好壞，對於同黨議員的選舉也會. 治政大析架構再作更進一步的思考，不過，卻也不損 Fenno(1973)這個架構的價值。立. 有所影響。藉由 Sinclair(1986)、Hall(1996)的質疑與補充，可以對 Fenno(1973)的分. ‧ 國. 學. Maltzman and Smith(1994)提出了「情境模式」(conditional model)，試圖將影響. ‧. 委員會決策的因素做更完整的描述。這個模式主要強調，在真實世界中，委員所. y. Nat. 面對的壓力相當多元，委員會的成員同時身兼多個「代理人」(agents)的身分，他. er. io. sit. 同時是院會、政黨、以及選民的代理人，因此，他便會受到這些不同壓力的影響。最主要會影響決策的因素有三個：議題的顯著性、黨派偏見、以及議題的多面性。. al. n. v i n 議題的顯著性將會影響同一身分的成員，其共同關心政策的選擇以及結果；黨派 Ch engchi U. 的偏見將會影響成員藉由黨派組織控制委員會的企圖；議題的多面性則會影響政黨和院會成員控制委員會的能力(Maltzman and Smith 1994, 457, 461)。. 在 Maltzman and Smith(1994)之後，Maltzman (1997)對影響委員會決策的因素做出歸結。其提出包括議題的重要性(issue salience)、政黨強度(party strength)、制度的脈絡(institutional context)等因素，來解釋對委員會決策角色的影響。而 Maltzman (1997)也認為，Fenno(1973)所提出的分析架構中，政治的、環境的、以及制度的脈絡仍然是建構委員會表現的重要理論。. 18 .

(25) . 首先，Maltzman (1997)認為，委員會成員是多個委託人的代理人，這些委託人包括他們的黨團、以及院會。而在委員會成員同時身兼多個委託人的代理人之下，如果委員會的議題範圍顯著性比較低，那麼委員會成員將比較不會受到這些委託人的影響。反之，如果委員會的議題範圍顯著性比較高，那麼委員會成員將會與這些委託人的偏好較為一致。再者，當多數黨是較為團結的時候，委員會成員的行為將比較趨向於「政黨主導的模型」。最後，如果院會的程序設計上，增加了政黨對於立法過程的控制力，那麼委員會成員將會比較傾向成為政黨代理人. 治政大32-40)。配，那麼這也會削弱委員會的自主性 (Maltzman 1997, 立. 的角色。另外，如果院會的程序設計上，增加了對於非委員會成員的政策資訊分. ‧ 國. 學. 上述學者對於前面有關委員會角色的觀點，做了一個折衷的論述。從上述的. ‧. 理論可以發現，對於委員會的權力、扮演的角色究竟為何、以及有哪些因素影響. y. Nat. 到委員會的權力，有相當不一樣的觀點，但是，可以歸結出的一個結論是，影響. er. io. sit. 委員會權力大小的因素是相當複雜的，不能夠只從單一面向來觀察，而必須從多個角度來同時切入。至少應該考慮到的影響因素是：外在環境(政黨、利益團體、. al. n. v i n 選民、院會等)、議題的廣泛性與顯著性、委員會的成員組成、委員會型態的不 Ch engchi U 同。. 第二節我國相關研究回顧. 我國對於立法院常設委員會的相關研究累積至今，已有一定的成果，這些研究大體上可以分為兩個類型：一類主要是從制度層面來觀察委員會的制度設計，以及可能的影響；另一類則主要是從實證的角度，來觀察委員會的法案審查情形。 19 .

(26) . 就制度層面來觀察委員會的制度設計，以及可能影響的這類研究來說，以楊日青(1992；1996)、黃秀端(2001；2003)為代表，他們對於委員會的制度設計做了詳盡的剖析，並且以其所長對於這樣的制度設計所可能帶來的影響提出評估，同時更提出了改革芻議，對於之後的研究立下了穩固的基礎，雖然比較少碰觸到實證層面的資料，但仍不損這類研究的價值。. 在對於委員會的實證研究方面，早期的研究與晚近的研究是有所差異的。早. 治政大之中、以及出委員會之後的審查過程，並以敘述的方法加以記錄，這一類的研究立期的研究，大體上可分為兩類，第一類主要是挑選特定法案，觀察法案在委員會. 有曾濟群(1976)、陳鳳珠(1996)。然而，這一類的研究，其固然對於法案審查的過. ‧ 國. 學. 程作了相當深入的觀察，然而，卻多半局限於特定個案，這是較為可惜的地方；. ‧. 第二類則嘗試挑選數個具代表性的法案，以量化的方式觀察這些法案出委員會之. y. Nat. 後，院會照案通過的條文數、以及被修正的條文數，以之作為評斷委員會是否具. er. io. sit. 有決策自主性的依據，這一類的研究有吳昌錫(1995)、吳宗敏(1997)。然而，這一類的研究，只從院會照案通過的條文數、以及被修正的條文數比例，來作為判斷. al. n. v i n 依據卻也無法完全肯定委員會決策自主性究竟為何，因為即使從比例上看起來被 Ch engchi U. 修正的不多，卻有可能都是較為關鍵的條文。而且，其對於被修正多少比例算是「大幅修正」或「小幅修正」也未更進一步的區分，僅以被修正與否作為判準略嫌粗糙。. 至於委員會的晚近實證研究，又可分成兩大類，一類的研究是以委員會為觀察焦點，另一類的研究則是以黨團協商作為觀察焦點。. 就以委員會為觀察焦點的這類研究來看，盛杏湲(2000)從立法委員遊走或固. 20 .

(27) . 定委員會的情形來觀察，發現到我國當時立法委員於任期中在不同委員會之間遊走的情形相當嚴重，而且委員會主席的資深制也未建立。從上面的觀察，其進而得出我國委員會的功能無法提升與其專業性無法建立關係至鉅的結論。然而，這樣的研究比較缺乏對於委員會在法案審查過程中影響力的直接觀察，而僅是找出對於委員會影響力為何不彰的可能因素。黃秀端(2000)根據我國不同類型的委員會作深入的觀察以及訪談，發現到不同類型委員會運作上的差異，像是教育委員會由於專業性較高，法案品質較有保障，自主性也就比較高，而財政委員會則比較偏向利益的交換，法案品質便較為低落，許多法案品質也就比較差。不過，其. 政治大. 較缺少法案數據上的分析，同時也無法完整的建立決定委員會影響力的因素分析。. 立. ‧ 國. 學. 羅清俊(2002)則是就委員會資深程度與不分區立委的角色，來觀察其對於法. ‧. 案審查發言內容專業度的影響，其發現到委員會資深程度越高，的確越能在法案. y. Nat. 的審查過程中提出適切與專業的見解。不過，不分區立委在法案審查過程中的專. er. io. sit. 業表現則較不明顯。但是，這篇文章僅集中於部分個案做分析，而且分析決定委員會影響法案的因素也不夠全面。楊婉瑩(2002)是從委員會結構、政策偏好分配、. al. n. v i n 法案被修正程度等，作為綜合評估我國立法院常設委員會決策角色的指標。藉由 Ch engchi U. 這些指標，發現到委員會結構為高度分化、政策偏好未如黨團般一致團結、且委員會的法案明顯受到院會大幅修正。不過，對於由於研究的對象僅限於第三屆立法院，不見得能適用於現今的情況。. 蕭怡靖(2005)藉由分析各常設委員會成員以及召集委員各會期流動的情形，來評估我國立法院常設委員會分配改採「政黨比例分配制」之後，是否有利於委員會資深度的建立，結果發現，委員會成員的流動性的確有減低、新科立委擔任召集委員的情形也有下降，但是召集委員的連任比例則沒有明顯提高。不過，這. 21 .

(28) . 篇文章僅從委員會資深度來做觀察，即使證明委員會資深度有提高，卻也無法完全證明委員會的影響力就有所提高。蕭怡靖(2007)藉由訪談以及統計分析發現，國會中委員會的相關理論在我國立法委員對於常設委員會的選擇上，可視立委個人背景及條件的差異而有不同的解釋。當委員是由選民直接選出的區域立委或擔任企業董監事時，較具利益分配的傾向，而適用分配理論的觀點；當委員屬於政黨提名的不分區立委或已擔任黨團幹部者，則易接受黨團的安排與協商，而較適用資訊理論或多數黨優勢理論的觀點。不過，這篇研究僅從委員會分配的情形來觀察，儘管能夠印證部分相關的理論，然而，卻不能夠完全回答我國委員會影響. 政治大. 力究竟為何？是由哪些因素來影響？. 立. 以黨團協商作為觀察焦點的這類研究來看，楊婉瑩、陳采葳(2004)主要是以. ‧ 國. 學. 第二次國會改革前後，院會通過的法案為對象，觀察其是否有經過黨團協商，如. ‧. 果有經過黨團協商，則進一步以實質內容修正、實質內容補充、或程序文字修改. y. Nat. 等作為判斷委員會決策自主性的指標。最後，發現到第二次國會改革後，法案依. er. io. sit. 賴協商方式通過的程度雖明顯下降，不過法案一旦進入協商程序，則被修正的機率還是很高，尤其以實質內容的修正居多。但是，對於實質內容修正的部分未進. al. n. v i n 一步做深究區別，此外，也比較缺乏是哪些因素影響法案送交協商、協商後修改 Ch engchi U 幅度的分析。. 楊婉瑩(2004)是從制度變革形塑立委在立法正式與非正式參與行為的角度切入，發現到黨團協商制度從第四屆到第五屆由強轉弱的改變，對於提案、召委議程設定等過程並沒有產生明顯的改變，然而，對於法案審議的實質過程則有明顯的影響，委員會審議的速度減慢、而且委員會的法案發言也大幅增加。此外，黨團協商與委員會參與之間的關係也有所變化，同時積極參與黨團協商與委員會的人大為減少，參與黨團協商被侷限在少數人身上，這意味著黨團協商不再是立法. 22 .

(29) . 必經的過程，立委的立法參與重點重回掌握立法關鍵的委員會。該研究注意到過去的研究中較少關注的立法過程與行為面向，實為一大突破，然而，其較少注意立法產出面的情況，單從立法過程與行為面向的改變，是否就能完全肯定委員會即是立法關鍵，還有待檢證。. 黃秀端、何嵩婷(2007)從黨團協商的角度來探討其對於國會立法的影響，並分析哪一類的法案容易交付協商，最後發現到逕付二讀、有對案、政治及兩岸類、由高度忙碌委員會審查的案子，送交黨團協商的機會比較高。不過，其焦點集中. 治政大對於委員會在法案上影響力的分析。立. 於黨團協商這一區段，而對於委員會內部運作的過程較少著墨，同時也比較缺乏. ‧ 國. 學. 從上述的文獻回顧可以發現，前人對於此一主題的研究均已做了相當的努力，. ‧. 但是，較少有研究針對委員會在法案審查過程中的影響力、影響因素，去提出完. y. Nat. 整的分析架構，而這也是本研究欲加以突破的地方。此外，目前也還未出現以第. n. al. er. io. sit. 六屆立法院為對象的研究，這也將是本研究的主要研究對象。. Ch. engchi. 23 . i n U. v.

(30) . 第三章研究理論與方法第一節理論架構. 綜合前述，可以發現到在國內外，已有相當多有關國會常設委員會之研究，然而，各個從不同理論角度切入的方法，卻也都有所侷限，無法完整檢視影響常設委員會影響力的全貌。此外，前人所做的相關研究中，目前也還沒有完全以第六屆立法院為背景的。所以，在第六屆立法院背景之下，可能會有各種不同的外在環境因素來影響常設委員會的影響力，而這些因素也許是前人已觸及，也有可. 政治大. 能是尚未被仔細探討的。所以，本研究便試圖以第六屆立法院的情況，來提出一. 立. 套也許比較能夠完整解釋委員會影響力的理論。. ‧ 國. 學. 從制度設計來看，第六屆立法院的常設委員會相較於前幾屆的情況來說，其. ‧. 在法案審查的過程當中，理應擁有一定程度的影響力。然而，本研究認為，單從. y. Nat. sit. 這些制度層面的設計改變，無法完全解釋委員會影響力的改變，甚至，受限於其. n. al. er. io. 他外在因素的影響，委員會影響力可能還遠不如想像中的大。同時，這些制度設. i n U. v. 計變更的本身，是否就真能發揮如預期般的功效，也有待檢證。. Ch. engchi. 本研究基本上認為，常設委員會影響力的大小無法從單一理論來加以切入解釋，而必須以綜合性的角度觀之，此外，委員會影響力的大小也無法直接做出整體的判斷，而必須依照每個委員會所面臨的環境不同而有所區別。. 本研究之所以會認為常設委員會影響力的大小無法從單一理論來加以切入解釋，是因為不論是分配的委員會觀點、院會主導的或資訊的委員會觀點、政黨主導的委員會觀點，都只注意到了委員會之所以重要、或者不重要的其中一個面向。分配的委員會觀點認為委員會之所以重要是因為委員可以在裡面作利益的分 24 .

(31) . 享交換。院會主導的或資訊的委員會觀點認為委員會之所以重要是因為委員會可以提供院會專業性的意見(或者因為僅是提供意見而無法完全按照委員會意見通過所以不重要)。政黨主導的委員會觀點則認為委員會之所以不重要是因為，委員會只是政黨運用來處理個別議員集體行動困境的一個組織，真正做決定的是黨團的領導人。因此，如果單以一個觀點來切入，勢必會發生見樹不見林的缺憾。. 由於無法單以一個觀點來切入，因此勢必得多從幾個面向來進行觀察。綜合 Fenno(1973)、Maltzman and Smith(1994)、Maltzman (1997)等人曾經提出的多個觀察. 治政大素是：外在環境(政黨、利益團體、選民、院會、同僚、行政機關等)、議題的廣立. 角度，可以發現到，如果要觀察委員會影響力究竟為何，可能要考慮到的影響因. 泛性與顯著性、委員會的成員組成(成員們的目的可能有爭取連任、發揮影響力、. ‧ 國. 學. 制定好的公共政策)、委員會型態的不同。. ‧. y. Nat. 儘管從前人的研究中發現到這麼多的可能影響因素，但是其實委員會在決策. n. al. er. io. 是委員會外部的因素。. sit. 過程中可能受到的影響不外乎來自於兩大層面：第一是委員會自身的因素，第二. Ch. engchi. i n U. v. 就第一個層面─委員會自身的因素來說，委員會的成員流動率、或者委員會成員的參與動機以哪一種佔多數，這都會影響到委員會在決策過程中的影響力。. 以委員會流動率來說，委員會內成員流動率的高低，對於委員會在審查法案上的專業性會有所影響，自然也就會影響到委員會審查結果是否會被院會尊重，進而決定其影響力。. 再以委員會成員的參與動機而言，委員會的成員中，是以爭取連任的成員為. 25 .

(32) . 主，或者以制定好的公共政策的成員為主，對於委員會在審查法案上的專業性也會有所影響，自然就會影響到委員會的影響力。. 就第二個層面─委員會外部的因素來說，提案部門不同，投票過程中同黨議員的團結程度，外在利益團體的施壓，媒體輿論的關注，選民的立場，法案本身條件不同等，也都會影響到委員會在決策過程中的影響力。. 以法案的提案部門來看，不同的提案部門，其提案的特色就會有所不同，如. 治政大所以，受到各方勢力介入的程度也就比較大。一般而言，立法委員的提案規模則立. 果是政府機關或黨團的法案，由於多半偏向修正幅度較大、牽涉層面較廣的法案，. 會比較小，涉及到的利益也會比較特定，所以，相較於黨團或政府部門的提案，. ‧ 國. 學. 爭議性也就會比較低(盛杏湲 2010, 9‐10)。因此，如果是政府機關或黨團的法案，. er. io. sit. y. Nat. 過程中，也就會比較少受到外部勢力的影響。 . ‧. 委員會影響力可能就會受到影響。如果是立法委員的法案，委員會在法案審查的. 再以法案的類型來看，如果這個法案的新聞曝光度比較高，有眾多外部利益. al. n. v i n 團體對於該法案表示意見，有眾多選民對於該法案有明顯立場，媒體輿論也大幅 Ch engchi U 報導，許多委員競相提案，那麼，在此時儘管委員會對於該法案提出了自己的專業審查意見，然而，到了院會審查及表決時，各個議員卻很有可能是以自己所接受到的利益團體、選民、媒體輿論等意見，來進行投票。甚至，如果這類的法案還牽涉到政黨競爭(意即政黨有相當強的立場，且要求所屬黨員貫徹執行)，那麼各個議員也有可能受到政黨立場的影響，來投下自己的一票。另外，如果這類的法案還牽涉到利益、資源分配的話，那麼各個議員也很有可能受到這些利益相關的特定團體、選民們的影響，來投下自己的一票。所以，各個委員會經手不同類型的法案，其影響力也就會受到影響。. 26 .

(33) . 經由上述的討論，可以得知，在委員會內部以及外部會決定其決策過程中影響力的因素中，委員會類別、委員會流動率、提案部門、新聞曝光度、法案類型、法案修正幅度、法案版本數皆是可能決定委員會影響力的因素。. 從這些可能決定委員會影響力的因素中，其實可以歸納出一個可能的理論架構，而這個理論架構會比較接近「情境模式」的概念。首先，貫穿這個理論架構的核心概念是，當法案審查過程中，外力介入的可能性越多，則委員會對於此類. 治政大法案類型、法案修正幅度、法案版本數等來觀察，如果法案的修改牽涉到越多的立. 法案的影響力便會比較低。以這樣的概念來看，可以從提案部門、新聞曝光度、. 層面、或者受到關注的程度越大、或者政治性越高，則外力介入的可能性越多，. ‧ 國. 學. 本研究預期委員會對於此類法案的影響力便會比較低。接著，也不能忽略的是，. ‧. 審查法案的重要機制─委員會本身條件的影響。委員會本身如果專業程度越低，. y. Nat. 那麼其對於法案所給出的審查意見便比較不容易受到院會的尊重，進而導致審查. er. io. sit. 結果被修改的幅度較大，此類委員會對於法案審查過程的影響力也就比較低。以這樣的概念來看，可以從委員會類別、委員會流動率來觀察，如果委員會的性質. al. n. v i n 比較偏向金錢政治型、而非專業政策型，或者流動率比較高，無法建立專業資深 Ch engchi U 的制度，那麼，本研究預期此類委員會對於法案的影響力便會比較低。因此，委. 員會影響力的決定因素其實是條件式的，首先要取決於法案本身的修改會牽引到多少的外力介入，接著也要看委員會本身專業程度的高低，以衡量其意見受到尊重的程度，在這兩股力量進行拉扯之後，便能決定出委員會影響力的大小。為了能夠更清楚的呈現本研究的理論，本研究將之以圖 3-1 表示。. 27 .

(34) . 法案修正. 委員會. 牽引的外力. 專業度. 學. ‧ 國. 立. 委員會影響力政治大. 圖 3-1 研究理論架構圖(一) 資料來源：研究者自行繪製. ‧ y. Nat. sit. 在了解本研究對於委員會影響力的基本看法之後，以下便分別詳述本研究對. n. al. er. io. 於前述所提的七個自變數如何決定委員會影響力的看法：. Ch. engchi. i n U. v. 第一，首先，就委員會自身條件來說，要先注意的便是委員會類型不同所可能帶來的影響。Fenno(1973)便曾提出，每個委員會的成員都會有不同的目標，像是競選連任、發揮影響力、推動好的公共政策等，他們會根據這些目標的不同來選擇加入不同型態的委員會，以藉由這些委員會來幫助他們達成所需的目標。然而，這些委員會同時也會受到外在環境的影響(像是利益團體)，所以，委員會的成員也會根據這些外在環境的期望，而作出調整。因此，委員會的決策過程，會受到成員目標、環境限制等兩個主要自變項的影響(Fenno 1973, XV, 1)。前述的情形不只在美國有學者提出，類似的架構搬移到台灣來，也已經有黃秀端(2000)的研究加以證實。在黃秀端(2000)的研究中便發現到，我國國會各個委員會面臨之 28 .

(35) . 環境迥異，而議員決定加入某個委員會的動機亦有所差異，此兩種因素互動而形成不同之決策規則；而不同的決策規則自然會影響決策過程，進而影響結果。. 以我國的情況而言，參考黃秀端(2000)、Fenno(1973)曾經提出過的委員會類型，本研究以為，我國立法院常設委員會依其所面對的環境不同、成員加入動機不同、專業程度不一等，至少可分成三類：金錢政治型、專業政策型、乏人問津型，而這三類的委員會彼此成員組成不同、關注的焦點不同、甚至經手的法案在數量和性質上也有別。因此，在各個類別的委員會存在差異的情況下，本研究認. 政治大. 為，委員會類型的不同也將會影響不同委員會影響力的大小。. 立. 以金錢政治型的委員會來說，由於其經手的法案大多牽涉重大的利益，因此. ‧ 國. 學. 許多的利益分配可能並非委員會本身就可以決定，還會有相當多的外力介入，所. ‧. 以該類型委員會所做出的決議到了後續的法案審查過程中，被修改的可能性也就. er. io. sit. y. Nat. 比較高，甚至，該委員會會放棄審查，直接交付後續黨團協商來做處理。. 以專業政策型的委員會來說，由於其所經手的法案大多較具專業性，而且審. al. n. v i n 查的過程也較為嚴謹認真，因此一般來說，該類型委員會所做出的決議到了後續 Ch engchi U 的法案審查過程中，被修改的可能性也就比較低。. 以乏人問津型的委員會來說，由於其所經手的法案大多較為冷門、乏人問津，因此，也就比較少會遇到外力的介入，該類型委員會所做出的決議到了後續的法案審查過程中，被修改的可能性也就比較低。不過，對於乏人問津型的委員會，必須要注意到的是，比較少被注意並不等於影響力較小。例如，以美國眾議院外交事務委員會為例，單從委員會對於行政機關所提預算的刪減幅度來看，外交事務委員會的刪減幅度是遠小於撥款委員會的，此外，在經由委員會送交院會審查. 29 .

(36) . 的法案中，外交事務委員會的法案被院會修改的比例也高於撥款委員會。然而，這並不等於外交事務委員會就沒有對於政策的影響力。相反的，外交事務委員會的委員透過與政府官員的直接接觸，而影響了許多政策的決定(Fenno 1973, 223-226)。因此，由前述可知，比較少被注意的委員會並不代表它影響力就會比較小。以我國而言，本研究預期乏人問津型的委員會所審查的法案，在送交院會後被修改的可能性比較低，但這並不見得完全是因為無人關注，而是乏人問津型的委員會也正默默發揮它的影響力。. 治政大員會影響力較小。具體來說，本研究假設，如果該法案是經過金錢政治型的委員立綜上所述，金錢政治型的委員會將比專業政策型的委員會和乏人問津型的委. 會審查，那麼這個法案在後續的審查中被修改的幅度會比較大。. ‧ 國. 學 ‧. 第二，委員會流動率。以第六屆的制度設計來看，委員會的組成方式有別於. y. Nat. 過去的自由登記、滿額抽籤制，而是改依政黨比例分配。此外，委員會召集委員. n. al. er. io. 待檢證。. sit. 也取消了連任的限制。本研究預期這些措施有利於委員會流動率降低，不過仍有. Ch. engchi. i n U. v. 而就美國國會常設委員會的運作情形觀之，「資深制」是決定委員會成員名單的重要影響因素，當某位委員具有最長時間的連續服務經驗時，他總是被列為成為委員會成員的第一選擇。如果把國會權力的分權化視為院會較為依賴委員會來處理事務的指標，那麼，資深制將可以充分的說明國會權力的分權化，院會更為依賴資深、有經驗的委員會專家們來做決定。而且，依美國的情形觀之，如果委員會的主席是藉由政黨領袖的挑選所產生，那麼他的權力將會比不必透過人際關係挑選(ex.資深制)所產生的委員會的主席更為低落。相對而言，資深制度所產生的委員會主席則可以和政黨領袖相抗衡，維護委員會的自主權。資深制也帶來. 30 .

(37) . 了專門化的規範，不同的次級委員會之間，形成了互惠的基本規則，彼此尊重對方的審查結果，提升了次級委員會的自主性 (Davidson and Oleszek 1998,204-205； Fenno 1973,94-95；Polsby et al. 1969,790)。. 從美國的經驗可以發現，如果委員會「資深制」能夠建立，那麼這個委員會對於法案的審查意見也會比較受到院會的尊重。而資深度的建立與否，可以透過流動率來做一測量，因此本研究提出的理論是，如果該委員會流動率越低，那麼在法案的審議上，將比較能夠發揮影響力。具體來說，本研究假設，如果法案是. 政治大. 經過流動率較低的委員會審查，那麼這個法案在後續的審查中被修改的幅度將會比較小。. 立. ‧ 國. 學. 第三，在看完了委員會自身條件所可能帶來的影響之後，接下來則著重於委. ‧. 員會外部條件所可能帶來的影響。首先，針對提案部門來做討論。Bachrach 與. y. Nat. Baratz(1962)便曾指出，一個人或團體能夠在政策討論的過程中創造或加強他們意. er. io. sit. 見的程度，便代表了他們的影響力(Bachrach and Baratz 1962, 949)。意即，政治行動者要能夠發揮其影響力，便必須要想方設法將自己的主張排入討論的議程之中。. al. n. v i n Cobb 與 Elder(1983)指出，在政治系統的議程建立過程中，有許多可能的參與者， Ch engchi U 像是行政機關、國會、利益團體、政黨、媒體等(Cobb and Elder 1983,89-92)。而. 這些可能的參與者，以我國的情況來說，有可能成為立法院中正式提案部門的有行政機關、立法委員、黨團。因此，在提案部門的部分，將針對行政機關、立法委員、黨團各種不同提案部門所可能產生的情況，來加以討論。至於其他可能參與議程建立的外部參與者，則將於其他自變數中加以討論。. 基本上，根據我國立法案各個法案提案部門的不同，大致可以分成六類：只有立法委員提案、只有黨團提案、只有政府部門提案、有立法委員和黨團提案、. 31 .