第一章 緒論
第二節 我國國會委員會制度發展的回顧
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防、財政、衛環、教育、交通、外交、內政、預算、司法、科技、法制，共計十 二個常設委員會，每個常設委員會所面臨的環境也不盡相同。黃秀端(2000)便已 發現到，我國國會各個委員會面臨之環境迥異，而議員決定加入某個委員會的動 機亦有所差異，此兩種因素互動而形成不同之決策規則；而不同的決策規則自然 會影響決策過程，進而影響結果。
在看到了美國國會委員會的權力運作，以及了解我國國會委員會在制度中的 所扮演的角色之後，首先，可以了解到委員會這個機制在立法過程當中的重要性，
再來，也能夠認知到影響委員會在立法過程中所扮演的角色的因素是相當多元的，
不僅不同委員會之間彼此不同，而且不同屆的委員會也會不太一樣。不過，這些 影響委員會角色的可能因素卻還沒有被系統性的整理，足以形成一個理論。因此，
本研究便希望能夠對於我國立法院常設委員會在法案審查過程中影響力的決定 因素作一深入分析、整理出較為完整的理論，並進而了解各個不同常設委員會的 影響力有何差異。
綜合前述，得出本研究的研究問題是，究竟各個常設委員會在法案審查過程 中的影響力大小有何不同？而此一影響力大小又是受到哪些因素的影響？
第二節 我國國會委員會制度發展的回顧
就歷史的發展來看，我國立法院對於委員會相關制度的改革一直不斷在推動，
1999 年推動第一波國會改革，將黨團協商制度法制化，對於委員會的決策影響 力產生一定程度的影響，包括少數人決定法案的內容、阻礙議案的審查時程、黨 團協商過程未留紀錄、削弱委員會的審查功能等(楊婉瑩、陳采葳 2004, 120-121)。
此外，該次的改革法案中，也賦予了政黨對其黨員的委員會分配權，然而，制度
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雖然做了改變，但是政黨在實際運作上並未因此而掌握主導權，立委在選擇委員 會的動機(迎合大選區單記不可讓渡投票制的需求，必須在任期中不停更換委員 會尋求表現)也未調整，結果造成此一制度實行一個會期之後又改成原制度，依 舊是以抽籤的方式來決定委員會的分配(盛杏湲 2000, 371)。
第一波國會改革所建立的黨團協商制度本意是在提升議事效率與政黨的角 色功能，但自實施以來，卻受到淪為密室分贓保護傘的批評，不對外公開的政黨 協商，已凌駕在委員會甚至院會之上，經委員會審查定案的內容，可能在密室協 商後被全盤翻案(王業立 2001, 82)。也因此，第二波的國會改革，便試圖在院會 的政黨政治與委員會的專業化之間，尋求互補平衡(楊婉瑩、陳采葳 2004, 113)。
本次改革是在 2002 年完成修正，並於第五屆立法委員就職日開始施行(謝芙美 2002, 114)。
在第二波國會改革之後，建立了議案協商與委員會審查的連結機制、對協商 時程設限、提高黨團成立門檻、委員會席次改由政黨依比例分配、並取消常設委 員會之召集委員「連選得連任一次的規定」等制度(謝芙美 2002,118-120)。根據 相關研究顯示，第二波國會改革之後，黨團協商與委員會之間的權力關係逐漸取 得平衡，並依各自不同的功能形成區別。此外，委員在各委員會在任期中不停更 換委員會的情形有所減少，新科立委擔任召集委員的比例也有明顯的下降(楊婉 瑩、陳采葳 2004, 138；蕭怡靖 2005, 105)。
自第二波國會改革之後，就制度層面來看，在與委員會有關的制度上，已經 建立了以下與先前不同的制度：
第一、賦予委員會決定法案是否交付黨團協商的權力：在立法院各委員會組
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織法第十條之一中，已規定「委員會於議案審查完畢後，應就該議案應否交由黨 團協商，予以議決。」另外，立法院職權行使法第十條之一中，也規定「第二讀 會討論各委員會議決不須黨團協商之議案，得經院會同意，不須討論，逕依審查 意見處理。」從前述兩條文的精神可以發現，在第二波國會改革之後，已經賦予 委員會決定法案是否交付黨團的權力，雖然院會仍然保留是否交付黨團協商的最 後決定權，但是已經不完全是由院會決定是否交付黨團協商。根據相關的研究顯 示，如果是就第五屆立法院所有一讀通過的法律提案來看，則沒有送交黨團協商 的比例高達將近七成八之多(黃秀端、何嵩婷 2007, 22)。從這裡可以發現，賦予 委員會決定法案是否交付黨團協商的權力，的確有助於減少少數委員在院會中藉 由議事杯葛的手段，來癱瘓議事、降低立法效率的情況。
第二、建立議案協商與委員會審查的連結機制：在立法院職權行使法第七十 條第一、二項中，已規定「議案交由黨團協商時，由該議案之院會說明人所屬黨 團負責召集，通知各黨團書面簽名指派代表二人參加，該院會說明人為當然代表，
並由其擔任協商主席。各黨團指派之代表，其中一人應為審查會委員。」從此條 文的精神可以發現，有別於以往舊法並未明確規範黨團協商的參與代表，新法已 經明確規範黨團協商的各黨團代表中，其中一人應為審查會委員。按此法規的精 神推斷，應有助於提升委員會的影響力。
第三、委員會席次改由政黨依比例分配：在立法院各委員會組織法第三條第 三項規定：「各黨團在委員會席次，依政黨比例分配之。」此規定相較於舊法僅 規定各委員會之席次分配以自由登記、超額抽籤的方式處理，理論上將有助於增 加各黨團功能的發揮，分派所屬具有專長的委員進入各委員會，同時也會有利於 各委員會資深制度的建立。因此，以此條文的精神來看，應有助於讓委員會的影 響力有所提升。
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第四、取消常設委員會之召集委員「連選得連任一次的規定」：目前，已經 刪除立法院各委員會召集委員選舉辦法第四條召集委員以連任一次為限的規定，
就此條文的變更來看，理論上將有助於建立委員會召集委員的資深程度，並提升 委員會的影響力。
在第六屆，第二波國會改革所建立的諸多制度，均已發展得較為穩定。此外，
第六屆的政治情勢仍是處於分立政府的情形之下，根據相關研究顯示，在處於分 立政府的情形下，朝野政黨跨議題結盟的空間將會減少，尤其當雙方陣營的實力 接近時，政黨動員便會升高，各政黨團結度皆因此而增加(黃秀端 2004, 1-2)。而 且，2000 年政黨輪替之後，強烈的政黨對立，也致使敵對政黨的獲勝將危害到 立委自己的政治生命，所以同黨立委感受到他們是政治生命共同體，所以有團結 的強烈動機 (盛杏湲 2008, 1)。前述這些因素，都有可能對委員會在法案審查過 程中的影響力產生影響。