1949-1990 年住宅政策發展歷程

國家進步與安定，皆以國民居住水準高低為基準，安定進步的基本要求，首要 飽食暖衣，次當安居樂業。有安身之處，方能運轉經濟，國富民強。以開發國家之 發展，必有大量人口集中都市，造成都市住宅短缺。在都市生活的低所得民眾，無 法獲得安定的住所，徒生亂象。為此，二次世界大戰後，歐美國家皆以建設住宅為 國富民強之目標，故有系統、有組織及規劃性的大量興建廉價住宅，提供給低收入 民眾使用。然台灣所面臨的住宅問題，與其他國家不同（圖 4），乃因台灣土地面 積有限，有 69%以上是山地；又因工商業快速發展後，工商用地也加入劃分土地行 列，故土地劃分成農業用地、工商用地後，住宅用地所剩無幾，致地價升高，住宅 用地取得困難。自然環境方面，台灣夏季降雨不均，常因颱風侵襲導致水患，並位 於地震帶，飽受地震之苦，此些因素讓台灣住宅受到嚴重的損害，間接提高住宅建 設及維護成本（葉玉時，1990）。

台灣因土地稀少，人口過於集中都會區，地價大幅上升後，更讓中低收入戶購 屋困難。民眾期盼政府興建國民住宅，滿足居住需求，對平價住宅需求量只增不減。

政治環境方面，舊時政府對住宅市場抱持消極態度，以國防為優先的前提下，對住 宅市場之付出極少。此時期私人企業對住宅建設扮演了極重要角色，於住宅供給亦 具有主導地位。在經濟持續發展下，住宅發展也逐漸進步。過去以木造或磚造的房 屋被鋼筋混凝土所取代，廁所、自來水、電力等設施大量被採用；因經濟成長所趨，

居住水準也隨之提升，使原本高漲的房價繼續上漲，許多投資客更以購屋增值、保 值等口號掀起炒房熱潮。另高度都市化的結果造成區域發展不均，都市區內住宅人 口密度高、屋齡高，人口增加但住宅面積卻不足（張金鶚，1990）。就歷史脈絡而

言，由於國共內戰後迫使國民政府遷移台灣，大量政治移民湧入邊緣地區，又因國 民政府始終以反攻大陸為目標，因此有一半以上的國家預算用在軍事建設上，住宅 政策被視為非必要性。故政治移民者，在住宅需求方面，多是自行搭起臨時住宅，

或違建住宅，以解決當時的居住問題。1953 年至 1985 年間，台灣經濟產業得到美 援支持後，在農業技術方面有所改良，以穩定農業生產促成出口導向，並發展進口 替代產業。其後，受到兩次石油危機，與世界經濟下滑，開始轉向以培育工業為目 標，並投入十大建設來推動經濟成長。經濟快速成長的結果，大量城鄉移民被都市 所吸引，紛紛遷移至市中心，造成都市人口暴增，並出現許多問題如：都市地區過 度擁擠、地價升高、公共設施不足、住宅短缺等危機（夏鑄九，1988）。

這個時期因住宅短缺，住宅價格偏高，加上政府在過去對住宅政策的消極態度，

而導致違章建築日益嚴重，已到達無法取締程度。在這樣的情況下，政府提出由國 家直接興建大量 “國民住宅”，照顧中低收入家庭，企圖彌補低價住宅的不足。雖 然，該計劃在初期確實照顧到中低收入戶，但到中期量產時因選擇的區位不佳，導 致國宅銷售困難。在後期更為彌補銷售問題，選擇都市精華區興建高價位高品質國 宅，使中低收入戶更難以購買。最後為了更快速回收成本，而進行促銷、放寬承購 限制，這個階段，國宅已完全脫離最初照顧中低收入戶的初衷（米復國，1988）。

1980 年後，房屋市場持續熱絡，房價持續高升。這階段的民間建商大量投入興建 私人住宅，與國宅相互競爭、相互滯銷。國宅不僅沒有成為中低收入戶的救星，幫 助他們脫離困境，反而因為房屋滯銷與積壓，政府採用精華地段建蓋國宅，使中上 收入戶受惠。基於吃力不討好等因素下，政府在後期已不再興建國民住宅，並將住 宅市場交由民間建商。1990 年以後，由於市區住宅多已老舊，且隨時因自然災害 而有倒塌情況發生，因應國宅轉型及推動都市更新，出現了都市更新策略，主要承 辦範圍以整建住宅、海砂屋、老舊公寓等建築物（廖乙勇、陳錦錫，2005）。

圖 4：台灣住宅脈絡