文獻回顧

本研究目的在於突顯居民對健康公共住宅興建前後態度之差異性，因而回顧 了社會住宅定義、國內外公共住宅背景以及國內外學者對鄰避設施所提出之解決 方案。

一、社會住宅

根據社會住宅推動聯盟的定義 “社會住宅 social housing”，在歐洲又稱為 “社 會出租住宅（Social Rented Housing）”，其主要精神在於 “只租不售”。是以政府

（直接或補助）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，採取只租不賣模式，以低

於市價租金之住宅出租或免費出租給低收入戶或特殊情況的弱勢對象³ 。其照顧之 國，通常都稱這種由政府興建的住宅為公共住宅（public housing）。住宅之所以加 上 “社會”，在於其有五個特質：國家支持興建、國家補貼、地方政府或非營利組

（http://socialhousingtw.blogspot.com/2010/10/blog-post_7547.html）

從住宅名稱和承租資格與條件發現，部分是要以低於市場價格出售給民眾，並不完 全屬於只租不售，此種作法不符合社會住宅精神（江穎慧，2011）。

歐洲國家的社會住宅，由政府建造或資助出租價格低於市場價格的住宅給需 要民眾，以所得、社經地位、迫切程度等條件進行資源分配。這樣的做法，能使低 收入者在無力承購品質合宜的房屋，也無法長期維護住所品質時，向政府租賃房屋，

避免導致住宅環境快速惡化的情況發生。在歐洲和部分亞洲國家，人民只有地上權，

土地所有權仍屬於政府，或是民間非營利機構，這些單位將土地發揮最大效用，大 量興建社會住宅，認為社會住宅乃是社會共有，政府應有義務協助人民獲得合宜住 所（王秋元，2015）。

而歐洲社會住宅的觀點則以改善低收入戶的居住條件，以及將他們整合融入 都市社會中。王秋元（2015）指出社會住宅可從狹義和廣義分析，就狹義面而言，

弱勢族群是歐洲國家社會住宅計劃的重點補助對象。由政府興建房屋，以低租金提 供給收入最低的人。然而為了落實低租金，政府必須支付高額建築費用；為控制建 築成本而降低住宅的品質，房屋也因品質不佳導致使用年限縮短；由於居住品質不 佳容易形成都市貧民窟，以及住宅地區的污名化，另一方面，高金額補貼政策也導 致這些國家提供的社會住宅數量有限，永遠無法滿足住宅實際需求。

而從廣義面，荷蘭、德國、奧地利、北歐四國等，從早期便大量開發社會住宅 提供廣大民眾使用。據許多資料顯示，荷蘭約有 60%的民眾符合申請社會住宅資 格。政府提倡混合居住，透過不同社會階層在社會住宅共同生活，共享相同的公共 設施以達到社會整合。相較於狹義，廣義執行方法顯得相對成功，一方面不同社經 地位族群混合調配使得房屋的品質更高，另一方面更能達到共融聚合功效，並降低 建造資助，因入住社會住宅對象多元化，使得這些國家能擁有更多的社會住宅（王 秋元，2015）。

二、公共住宅背景

台灣過去由政府興建之公共住宅，由於管理與品質不佳導致民眾往往將低收 入戶、弱勢團體、平價住宅、身心障礙者等負面想法與公共住宅劃上等號，從而忽

略了公共住宅本身的正面意義。公共住宅除了能以低價位出租給需求者外，同時修 補私有住宅商品化而造成的住宅供需失衡，更重要是其 “公共性” 能提供所有民眾 使用（王增勇，2011）。公共住宅不但充分發揮都市住宅調和功能，避免妨礙都市 正常發展外，亦起了住宅供需平衡作用。然而當公共住宅計劃牽涉到政策、興建地 點及各方面的利益分配時，許多潛在問題亦隨之浮現。好比公共住宅選址問題，民 眾多支持興建低價位住宅，提供給能力有限但有住宅需求者使用，但若興建在自家 附近則會有所抗拒。導致民眾如此心態，其一是政府住宅政策不透明，再者，對於 公共住宅的刻板印象。

在歐洲國家，所有公共住宅的共同特點皆著重建築外觀同步，即社區內一般住 戶住宅與弱勢族群住宅外觀相同。藉此消除治安疑慮，讓社區環境更舒適。社區內 除了基本的設施如附設托兒所、老人照護中心、圖書館、室內運動場、提供日常需 求的商店外；有特別為失智長者設計的散步道，讓長者們在熟悉環境內活動，家人 也容易尋找；並配合公共住宅而興建地鐵路線，提供接駁車串連社區交通。對於歐 洲國家社區網絡方面，相關學者也給予正面評價。社區營運由社區居民自行管理，

為使自己居住環境更優質，社區居民更是投入心力，提供想法、提供人力、提出創 新，讓社區環境越來越好。歐洲國家政府提倡混合居住，讓年輕人、學生族群、老 年人、弱勢群組各自發揮專長，互相幫助。對於老化的社區則優先更新，提供整建 維護補助，致力改善公共住宅品質（江尚書，2011）。

針對公共住宅問題韓國與台灣社會相似，其 “有土斯有財” 觀念極深。然韓國 在解決住宅問題上，配套措施與政策相當豐富，提出混合出售與出租型公共住宅、

永久租賃住宅、再開發賃貸住宅、國民賃貸住宅等選擇。其多樣化選擇主要目的是 讓無力購屋的民眾在能力負擔範圍內選擇適合自己的住宅。這些住宅不僅具備環 境品質、住宅外觀及公共設施，同時承包了住宅設施租後管理與修繕服務（蕭又齊 等，2013）。

反觀台灣住宅環境，早期對社會福利、公益建設的投資極少，投入在住宅上之 資金乃從美援而來，當時由於必須安定社會、穩住政局，政府興建了為數極少的公 共住宅。然這些住宅入住對象主要以軍警或公務員為主，對於中低收入戶則是僧多 粥少。其後更因政府不願意管理及投入公共資源，因此允許國宅出售或轉租。政府

一方面獎勵私人建商投資興建國宅，一方面提供低利貸款作為人民購屋補貼，導致 住宅價位不斷上升（黃麗玲，2011）。最後更因財政困難而出售國有土地給私人集 團，集團於獲得土地後並不立即使用，而閒置養地待時機成熟時開始興建，致使後 期土地價格翻倍高漲。當國家需建設，缺乏土地興建設施而欲向私人集團回購時，

則因價差過大無法實行。台灣的土地政策環境越來越惡化，造成經濟不景氣，社會 貧富差距越來越大，政治生態不平衡、經濟快速發展但社會福利不足，既得利益族 群投機心態等情況下，住宅商品化的同時，也讓中低收入戶難以獲得安定住所（李 承嘉，2012）。

根據台北市政府都市發展局資料顯示，我國現有之公共住宅數量遠遠低於其 他國家，荷蘭 32%、香港 30%、日本 6.10%、韓國 6.10%、台北市 0.68%。而台北 市房價乃大台北地區房價最高之地，中位數收入之民眾，必須不吃不喝十六年才購 得一房（如圖 3）。高房價導致民眾無法購得房屋的情況下，租屋需求相對提升。

年輕家庭、弱勢族群無力承擔高房價、租屋品質與價格不佳等因素，導致社會大眾 對婚姻與生育問題產生恐懼，從而直接影響了出生率問題，出生率降低相當於高齡 人口比例增加，未來國家經濟因無新血脈延續與支撐，可能衍生更多課題⁴。

4 ﹤台北市公共住宅推動情形（台北市政府工作坊）﹥。2017/11/28。台北市都發局。

（http://twur.cpami.gov.tw/resources/website/activity_extra/assist/110/course_110_B_20171128114332_

3.%E8%87%BA%E5%8C%97%E5%B8%82%E5%85%AC%E5%85%B1%E4%BD%8F%E5%AE%85

%E6%8E%A8%E5%8B%95%E6%83%85%E5%BD%A2_%E8%87%BA%E5%8C%97%E5%B8%82%

E6%94%BF%E5%BA%9C(%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E5%9D%8A).pdf）

圖 3：公共住宅之必要性

%B1%E5%91%8A.pdf）

區也跟上興辦公共住宅進度，對於政府興辦的公共住宅亦給予響應⁶。由此可見民

6 ﹤台中市共好社宅生活網﹥。https://www.coliving.taichung.gov.tw/

7 同註 5。

8 ﹤北市「公宅」正名「社宅」 東明青創戶今起徵件﹥。2019/8/1。張世杰。聯合新聞網。

（https://udn.com/news/story/7323/3963161）

弱勢民眾得以入住社會住宅。社會局推動之 35%弱勢戶保障機制，其中 10%提供 給低收入戶入住、5%提供給原住民採抽籤制，另外 20%則採評點制提供給老人、

身障及單親等身分弱勢者。另外，為擴大照顧身心障礙戶以及需要協助之弱勢戶，

目前台北市所建蓋之社會住宅低樓層皆設計規劃有社福設施、托育福利設施及兒 少福利等設施皆提供給社會局使用，照顧和服務有需要的民眾⁹。

三、鄰避設施

本小節回顧各家學者提出的鄰避設施論點，分別就利益的分配及損害、鄰里需 承擔負面影響、地方狹義主義及自由主義、公共政策與公民參與間的協作、心理層 面及認知差異等不同切入點，論述民眾提出反對避設施設置的理由。

為使都市環境更完善，居民能享有舒適、便利及多樣化的都市生活。都市中必 須設置許多服務大眾的設施，這些設施有些供市民使用，有的則提供特定區域居民 使用，但這類型設施對生活環境有所影響，以至於居民希望不要設置在自己住家附 近。這些被當地居民排斥，但對於實現社會效益，和實現公共利益至關重要的設施，

統稱為鄰避設施。鄰避現象最早源於 20 世紀，由 O’Hare 首次提出此概念（O’Hare，

1977），引起此概念的原因是歐美等先進國家早期在設置監獄、焚化爐、核電廠等 設施時所面臨的難題。在廠址公布後便引起當地居民的抗議，導致難以建廠。即便 這些設施是全民所需的，但這些設施似乎永遠沒有適合的廠址（Groothuis & Miller，

1994）。Schively（2007）、丘昌泰（2007）指出伴隨著鄰避概念出現後，產生許多 類似詞彙如：不要在任何人的後院（not in anyone’s backyard, NIABY）、不要在我 的任期（not in my term of office, NIMTOO）、絕對不能在附近蓋任何東西（build absolutely nothing anywhere near anyone, BANANA）、別出現在地球（not on plant earth, NOPE）等。這些詞彙就字面上意義足以表達反對者對鄰避設施的排斥與厭

1994）。Schively（2007）、丘昌泰（2007）指出伴隨著鄰避概念出現後，產生許多 類似詞彙如：不要在任何人的後院（not in anyone’s backyard, NIABY）、不要在我 的任期（not in my term of office, NIMTOO）、絕對不能在附近蓋任何東西（build absolutely nothing anywhere near anyone, BANANA）、別出現在地球（not on plant earth, NOPE）等。這些詞彙就字面上意義足以表達反對者對鄰避設施的排斥與厭