第三章 多元法規之立法例-以美國為例
第三節 2007 年次貸危機與金融改革法案
儘管金融服務現代化法打破過去嚴格分業之藩籬，以功能性監理模式與傘狀 監理架構做為其監理基礎，各業監理機關林立之情況未有大幅改變。多年來關於 美國監理架構之改革不斷被提出，包含整合銀行監理機關、合併SEC與期貨交易委 員會、更改證券業自律組織架構、建立單一聯邦監理機關等提議等眾多提案，皆 無法達成共識，直到 2007 年爆發次級房貸危機，2008 年延燒全球形成金融風暴，
129 創建於 1988 年，由財政部、Fed、SEC 與期貨交易委員會之最高主管組成，負責金融市場的監 管和政策問題，為一跨機構協調部門。
130 U.S.GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFIC,supra note 126.
131 See Elizabeth F. Brown, supra note 128, at 19-20.
132 See Id. at 39-46.
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方使美國政府痛定思痛。財政部陸續提出「現代金融監理體制藍圖」133與「金融 監理改革：建立新基礎」134企圖架構新的監理機制。相關提案歷經各方利益角力 下，於 2010 年 6 月 25 日完成參眾兩院之協商版本，經總統於 2010 年 7 月 21 日 簽署後正式成為法律，更名為華爾街改革暨消費者保護法（Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009），以彌補監理空缺，並對投機性消息操作實施嚴 格管制。
第一項 2007 年次級房貸危機
第一款 發生背景
次級房屋擔保貸款（下稱次級房貸），係指美國抵押貸款機構為無法透過正 常管道取得借款之人所提供之房屋貸款135。這些房屋貸款者多屬信用紀錄不良、
沒有所得證明且還款能力較弱之人，因其嚴重違約比率較高，故所支付之貸款利 息亦較高。2000 年至 2006 年間，Fed連續降息 13 次，低利率政策使一般大眾可透 過低成本融資，投入房地產中 136。另一方面，政府之住宅政策鼓勵民眾購屋，由 住宅補貼政策三大體系，即房利美（Fannie Mae）、房地美（Freddie Mac）、吉利美
（Ginnie Mae）、以及聯邦住宅貸款銀行，負責提供購置住宅貸款保證，協助減輕 民眾購屋壓力，皆促使美國住房市場持續繁榮發展 137。
2006 年下半年起美國房屋市場走向衰退，房屋市場低迷不振，融資變得困難，
貸款之拖欠率與違約率急速上升，抵押貸款發放機構首當其衝，2007 年 3 月New Century Financial宣布破產，次級房貸問題逐漸浮現 138。放貸機構透過證券化，將 抵押貸款之信用風險與違約風險轉移到其他金融機構，投資者再從市場上購買這 些抵押擔保證券，一旦抵押資產價值下降，投資者即蒙受巨大損失。
133 U.S. THE DEPARTMENT OF THE TREASURY, supra note 82.
134 U.S. THE DEPARTMENT OF THE TREASURY, FINANCIAL REGULATORY REFORM:ANEW FOUNDATION, (Jun. 2009) , available at http://www.treasury.gov/initiatives/wsr/Documents/FinalReport_web.pdf.
135 黃富櫻、彭德銘、蔡曜如（2009），〈美國次及房貸問題與金融改革方向〉，《國際金融參考資料》
第 57 輯，頁 6。
136 同前註，頁 4。
137 同前註，頁 5。
138 李姍諾，前揭註 67，頁 15。
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同年 6 月下旬美國第五大證券商貝爾斯登資產管理公司（The Bear Stearns Companies, Inc.）旗下兩支避險基金因次級房貸市場低落，造成基金價值急速下跌，
引發證券化市場及結構性商品市場動盪不安，並造成流動性與信用市場緊縮 139， 信用危機蔓延全球，各國央行紛紛採取大規模的注資行動。同時專職債券保險機 構因承做大量與次級房貸有關證券的保險業務，也遭致重大損失，加上銀行體系 的資產減損遠較預期高，促使信用評等機構調降多種次級房貸證券信用級別。2008 年 3 月貝爾斯登在美國財政部與Fed介入下，由摩根大通銀行（JPMorgan Chase &
Co.）收購140。7、8 月間，美國抵押貸款銀行因發生擠兌而倒閉，而兩大房貸機 構房利美與房地美財務狀況不佳再度浮現141，股價連續重挫，引發美國股市全面 下跌，各國股市亦受影響。9 月中旬，美國投資銀行雷曼兄弟控股公司（Lehman Brothers Holdings Inc）向政府求援未果，聲請破產保護，成為美國史上最大宗破產 案 142。此外，美國銀行（Bank of America）以 500 億美元收購美林公司（Merrill Lynch），加上美國國際集團（American International Group，下稱AIG）向美國官 方求援 143，對全球金融市場投入之鉅大震撼，各國政府紛紛採取各種政策試圖平 息此一險惡情勢。
第二款 資產證券化與結構性金融商品問題
表面上次級房貸的違約問題僅是貸款機構與債務人間之風險分配問題，然真 正使得問題擴大與惡化，是次級房貸經由資產證券化與其他衍生性金融商品結合 產生一連串結構性金融商品 144。在房市看漲時，借款人、金融機構與投資者皆對 未來充滿信心，導致次級房貸市場及相關衍生性金融商品逐漸擴大。銀行將次級 貸款債權包裝後，賣給特殊目的公司，在信用增強機制的協助下，將貸款債權證 券化後形成資產擔保受益證券，再依證券風險高低予以分類出售，以吸引大量銀
139 黃富櫻等，前揭註 135，頁 15。
140 參閱黃富櫻（2009），〈本次金融危機之五個重要個案分析〉，中央銀行編印，《全球金融危機專 輯》，頁 51-53。
141 同前註，頁 54-57。
142 同前註，57-60。
143 同前註，60-63。
144 黃富櫻等，前揭註 135，頁 9。
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行、專業投資機構、甚至各國央行、企業或高收入個人投資。
2005 年以來由於各國處於低利環境，投資人急於尋求較高收益資產，加以金 融創新活動發達，金融機構利用更多證券化投資管道發行更多不同類型證券、推 出各種信用衍生性商品價格指數，大幅提升信用衍生性商品的流動性與價格發現 功能 145。其中最重要之衍生性金融商品為擔保債權憑證，係將各類資產基礎證券 透過再次證券化包裝重組而成，報酬率較一般債券、保本型結構商品高，且資產 多樣、風險分散，吸引全球投資人。隨著市場需求激增，更多金融商品被包裝，
槓桿作用更大，結構亦日益複雜，其中隱含之風險難以估計。在擔保債權憑證出 現後，銀行更容易將次級房貸出售，以實現風險管理並得獲豐厚利潤。在高額利 潤誘使下，銀行追求次級房貸規模之擴張，且透過資產證券化，將風險移轉給其 他金融機構與投資人身上，大幅降低銀行承作新房貸應有之風險意識，進而辦理 相關授信時未審慎審理，導致風險增加，品質不良之次貸債權遂藉此過程不斷地 散播。
第二項 金融監理改革芻議
次貸危機深刻反映傘狀監理架構下之監理漏洞，龐大且繁雜之體系欠缺審視 整體金融體系之視角，各監理機關對市場資訊掌握不足，缺乏對金融機構之充足 了解，未嚴格監理具有重要性之金融機構，過於重視個別機關之風險控管而忽略 系統性風險。建立嚴格監理機制刻不容緩，各種改革方案相繼提出，財政部長 Paulson 提出以目標性監理為主軸之短、中、長期建議。2008 年 11 月大選後，Obama 政府上任後，提出新金融監理改革方案，針對強化金融機構之監理、提供主管機 關足夠工具、全面規範金融市場、保護消費者及進行國際合作等議題，提出一系 列之建議。
第一款 現代金融監理體制藍圖
2007 年 10 月財政部向各界發出「審視金融機構管理架構」文件，討論未來監 理架構應有方向，匯集各方意見後於 2008 年 3 月提出「現代金融監理體制藍圖」，
145 同前註，頁 10。
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提出短期、中期、長期規劃，整頓美國多元之金融監理機關，終極目標係建立以 目標為基礎之監理模式，按照監理目標及風險類型之不同進行監理，訂立市場穩 定性監理、審慎金融監理、商業行為監理等三個監理目標，對於相同金融商品與 風險採取統一監理標準 146。其主要計畫如下：
一、短期計畫
擴大總統金融市場工作小組之範圍至整體金融體系，在原有基礎下納入通貨 監理總署、聯邦存款保險公司與聯邦儲貸監理局之最高主管為成員，並強化內部 之溝通協調，聚焦於減輕系統性風險，提高金融市場的健全運作、促進消費者和 投資者的保護、提高資本市場效率和競爭力147。成立聯邦抵押貸款創始委員會
（Mortgage Origination Commission），統一州級抵押貸款公司執照發放標準，加強 對房屋抵押貸款放貸之監理，提升對於次級借款人之監督水平 148。強化Fed提供流 動性之功能，設定適當貸放條件，並要求程序透明化，搭配實地檢查 149。對於非 存款機構使用貼現窗口之問題，一方面強化Fed取得金融機構資訊之權限，一方面 則由總統金融市場工作小組加強監理。
二、中期計畫
在機構整併方面，因聯邦儲貸監理局之儲貸機構功能轉弱，管理範圍已由住 房抵押貸款擴大到非住房抵押貸款方面，失去原設立目的，遂計畫兩年內將其併 入通貨監理總署 150。鑒於證券交易所與期貨交易所之產品與市場參與者重疊、市 場連動性高，乃將SEC與期貨交易委員會合併 151，以原則作為監理方式，著重投 資人保護、維持市場誠信與降低市場風險。
授權聯邦政府監理州政府立案的銀行，由Fed全權負責制定監理標準 152，實際 監理則由Fed或聯邦存款保險公司其中之一執行，以避免重複監理。因清算與支付 系統長期以來欠缺統一管理制度，亦無明確所屬機關，遂規劃創設聯邦特許狀制 度，由Fed負責首要監督責任並制定法規標準。
146 U.S. THE DEPARTMENT OF THE TREASURY, supra note 82, at 2.
147 Id. at 75-7.
148 Id. at 78.
149 Id. at 83.
150 Id. at 89, 96-8.
151 Id. at 106.
152 Id. at 99.
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在長期由州政府監理之保險業方面，雖有國家保險監理官協會居間協調各州 之法令，對全國性保險公司仍屬不便，建議成立聯邦保險監理機制，在財政部下 成立全國保險局（Office of National Insurance），負責制定法規、監理與執行。並 設置選擇性之聯邦保險特許協會供保險公司註冊，類似於現行美國銀行監理所採 行之雙軌模式 153。短期內亦可先成立保險監視局（Federal Office of Insurance Oversight）負責監督國內外重要保險議題。
在長期由州政府監理之保險業方面，雖有國家保險監理官協會居間協調各州 之法令，對全國性保險公司仍屬不便，建議成立聯邦保險監理機制，在財政部下 成立全國保險局（Office of National Insurance），負責制定法規、監理與執行。並 設置選擇性之聯邦保險特許協會供保險公司註冊，類似於現行美國銀行監理所採 行之雙軌模式 153。短期內亦可先成立保險監視局（Federal Office of Insurance Oversight）負責監督國內外重要保險議題。