第四章 單一整合法規之立法例-以英國為主
第一節 金融監理背景與立法過程
英國金融市場有其傳統特性，自 1930 年代至 1980 年前多以自律組織規範型 態運作，長期以來採取機構別監理模式，分別為：商業銀行、投資及商人銀行、
保險、基金管理、房貸業和證券交易，直到 1970 年代公權力方介入且陸續具體立 法，但自律組織仍保有監理職權 212，形成十分複雜之金融監理架構。1986 年金融 大改革後允許以子公司型態跨業經營，銀行可以經營證券、保險、信託等非傳統 銀行業務，證券業和保險業亦可跨至其他領域，此種跨業經營現象使得金融監理 更為困難、產生許多問題。1997 年工黨在大選中打敗長久執政之保守黨，原本分 散之監理模式立即受到全面性檢討，新政府積極規劃一元化監理體系，建立單一 監理機關與制訂單一金融法規範。以下將探究英國最為重要且深具影響力之金融 改革形成背景與發展過程。
第一項 金融監理一元化的發展背景
第一款 機構別監理模式
第一目 銀行業
英格蘭銀行（Bank of England）為英國之中央銀行，1694 年以私人機構性質 設立，直至 1964 年方國有化 213。長期以來英格蘭銀行以私法組織型態擔負監理銀 行業之責，反映監理風格之彈性、鬆散與非正式監理方法—以道德勸說及各組織 自律規範為主。此外，英格蘭銀行依照銀行規模大小區分層級採取不同監理手段214， 位於頂端之五大清算銀行與英格蘭銀行保持密切互動，幾乎所有監理政策皆透過 五大銀行傳達。英格蘭銀行將監理重心放在大型銀行上，忽略經營狀況不穩之小
212 張怡欣（2008）。《從美、英、日經驗探討我國金融監理現代化之立法方向》，天主教輔仁大學法 律學系碩士論文，頁 80-81。
213 WILLIAM BLAIR ET AL.,BANKING AND FINANCIAL SERVICES REGULATION 3(2nd ed. 1998).
214 Heidi Mandanis Schooner & Michael Taylor, Convergence and Competition: the Case of Bank Regulation in Britain and the United States,20MICH.J.INT'L L.595 613 (1999).
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型銀行，導致 1973 至 1974 年因次級銀行財務危機所引發之擠兌風波 215。英國國 會為解決此項缺失，並配合 1977 年第一次歐洲共同體銀行業指令中宣示「英國應 於銀行業領域設立正式監理機制」，遂頒訂 1979 年銀行法（Banking Act 1979），賦 予英格蘭銀行核准在英國從事銀行業務之地位與新的監理權限 216，惟其監理表現 仍舊未獲肯定 217。以 1984 年Johnson Matthey Bankers Ltd.倒閉事件為首218，接連 失敗案例暴露出 1979 年銀行法整個法律架構之缺失 219，改由 1987 年銀行法
（Banking Act 1987）取代 220。新修定法律確認英格蘭銀行為銀行業之監理機關，
強化其監理權限並設置金融監理委員會協助行使銀行監理職權。
1991 年國際商業信貸銀行事件，再次引起對英國銀行業監理機制之質疑。當 時國際商業信貸銀行總資產高達 200 億美元，因將資金投入洗錢、毒品交易等不 法行為，最後面臨倒閉局面 221。英格蘭銀行卻未記取教訓，依舊維持其鬆散、放 任之監理態度，終至 1995 年爆發倍受全世界關注之霸菱集團弊案。擁有 223 年歷 史之霸菱集團，由於其下新加坡期貨公司首席交易員從事投機交易，操作日經股 價指數期貨虧損高達 14 億元，導致霸菱集團宣告倒閉 222。經調查，事件發生主因 在於集團內部管理失能與缺乏監控機制，而身為主要監理者之英格蘭銀行事先對 該問題毫無所知，以致於無法採取任何措施。兩起事件如出一轍，再再顯示英格 蘭銀行與大型銀行太過密切，使其無法扮演公正客觀之監理者角色，且過於仰賴 非正式監理方法，例如誠實的自律管理223，在監理權力執行上產生缺口，突顯其 在監理工作上之不適任，沒有監理大型金融集團之能力，因而無法事前預防銀行
215 The secondary banking crisis，1973 年石油危機引起英國房價下跌，揭露次級銀行超額放貸之問 題，引發擠兌危機，甚至波及到大型銀行，迫使英格蘭銀行釋出 12 億英鎊安定市場。此次危機彰 顯出為數眾多之次級銀行在英格蘭銀行監理之外。
216 WILLIAM BLAIR ET AL.,supra note 213, at 4.
217 Schooner & Taylor, supra note 214.
218 Johnson Matthey Bankers Ltd.為一歷史悠久且信譽良好的大型銀行，但自 1980 年代起，將大筆 資金貸放給兩位特定客戶，總額高達銀行資本總額 65%以及 34%，最後貸款無法收回形成巨額呆 帳，導致經營困難，由英格蘭銀行及倫敦銀行出面援救，並促使銀行法進行大幅翻修。
219 將銀行區分成「經認可銀行」與「領有執照之存款業者」，前者為與英格蘭銀行關係密切之銀行，
是用彈性規範；後者必須取得執照方得經營存款業務，受嚴密監督。
220 WILLIAM BLAIR ET AL.,supra note 213, at 8-9.
221 See Eilis Ferran, Examining the United Kingdom’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model, 28BROOK.J.INT’L L.257, 261-2 (2003).
222 參閱曾昭懿、吳佳慧（1995），〈霸菱事件之分析與檢討〉，《證券雜誌》第 13 卷第 7 期，頁 32-45。
223 Joseph J. Norton, Global Financial Sector Reform: The Single Financial Regulator Model Based on the United Kingdom FSA Experience- A Critical Reevaluation, 39INT'L LAW.15, 23-4 (2005).
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財務一夕崩盤之慘劇出現。同時英格蘭銀行身兼貨幣政策與金融監理工作，兩者 是否產生衝突、該銀行是否有能力兼顧兩者，皆為當時學者所質疑，產生英格蘭 銀行應抽離銀行監理者角色，專責於貨幣政策之主張 224。
第二目 證券業
證券業之相關法規在 1986 年前散見於各法規中，如證券之公開發行規定在 1985 年公司法（Company Act 1985），有關證券商之管理則見於 1985 年詐欺防制 法（Prevention of Fraud Act 1985）中，欠缺有關證券交易之完整理立法 225。主要 監督單位為證券交易所，制定自律規則以規範會員行為，例如「證券交易所管理 條例與規則為」與「上市規則」等。法規複雜、分岐且不確定，對相似事件做不 同規範，規範過度或不完備226，導致金融醜聞不斷，對投資人之保護亦明顯不足。
另一方面證券業者必須同時受多個監理機關管理，造成監理界線不明確與效率不 彰，引發業者不滿 227。遂依循學者建議、政府白皮書、徵詢文件等多方諮詢下，
由國會於 1986 年訂立金融服務法明定財政部長對金融體系之監理權限，將英國境 內之金融服務活動納入規範。財政部長再授權給證券及投資委員會（Security and Investment Board，下稱SIB）監督證券市場上各自律組織之運作228。
SIB成立於 1985 年，為一私人擔保有限公司，其主席由財政部與英格蘭銀行 共同認命，透過財政部向國會負責。資金來自對業者之收費，其他管理階層則由 業者推選 229。在此架構下，雖然監理責任在政府部門，但大部分監理權限在於SIB。
SIB建立整體監理架構，將監理工作交由第二階層的證券商自律組織（下稱SROs）
來執行，本身未進行直接監理，此模式又被稱為「法律架構下的自我監理」模式230。 這種制度係建立在自律及他律相互調整下，以符合英國金融業自律傳統，同時降 低來自倫敦金融商業圈之反彈。然而SROs運作複雜，產生重複監理與監理缺口等
224 See Schooner& Taylor, supra note 214, at 636-40.
225 曾宛如（2007），〈從英國金融服務暨市場法論金融服務之整合以律師所受規範為例〉，《政大法 學評論》第 96 期，頁 102。
226 同前註，頁 107-108。
227 董瑞斌主持（2009），〈我國證券相關公會自律機制之強化與整合〉，《中華民國證券商業同業公 會委託研究報告》，頁 14。
228 WILLIAM BLAIR ET AL.,supra note 213, at14-5.
229 Eilis Ferran, supra note 221, at 266.
230 Id.
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缺點，縱經改革仍無法發揮防止詐欺與經營弊案之功能 231。SROs自身醜聞不斷，
縱容業者使用不當推銷手法，無法有效保護消費者利益 232，上層之SIB亦沒有查覺 此扭曲現象，反映出兩階層監理架構之紊亂與破碎。
第三目 保險業
對於保險業之管理開始於 1987 年 233，儘管金融監理機關認為保險業務難以監 理，卻少受決策者之注意 234。關於保險公司之監理與授權經營事務係由 1982 年保 險公司法（Insurance Companies Act 1982）中所定之政府部門加以負責 235，惟 1986 年金融服務法將長期保單視為一種投資而受該法監理 236。保險經紀人則依 1977 年 保險經紀人註冊法（Insurance Brokers Registration Act 1977）由保險經紀人註冊委 員會進行自律管理 237。此種自律組織監理模式，在證券業、銀行業接連發生弊案 後亦受到質疑。
長期以來在保險市場上以自律管理經營保險業務之社團組織—勞合會 238曾於 1970 年大發生弊案，遂由 1982 年新法改革之，仍然無法有效阻止危機之發生，造 成鉅額虧損並產生信用危機239。在新政府之金融監理改革中遂將勞合會納入規範，
重新檢討保險業的監理架構。
231 SROs 一開始共有 5 個自律組織，為避免彼此監理範圍之重複而整併，到 1994 年只剩期貨管理 局、投資顧問管理組織與個人投資局三大自律組織。
232 1988 年至 1994 年英國保險公司未依規定投資型保險之個人退休金不當銷售給較適合參加或繼 續留在職業退休金之人，造成客戶損失，稱為個人退休金不當銷售弊案（Personal Pension Mis-selling Scandal）。參閱王超馨（2001），〈英國退休金不當銷售弊案之省思〉，《壽險季刊》，第 122 期，2011 年 12 月，頁 60。
233 JOHN BIRDS &NORMA JHIRD, BIRDS’MODERN INSURANCE LAW 22, (6thed 2004).
234 Eilis Ferran, supra note 221, at 269.
235 Insurance Companies Act, 1982, c. 50, §3 (Eng).
236 Insurance Brokers Registration Act, 1977, c. 46 (Eng).
237 Id.
238 勞合會（Lloyd’s）最早為個人保險商之業務中心，於 1760 年成立勞合會社團，1871 年依勞合 會法改組為法人，稱為 The Corporation of Lloyd's。其業務之承保係由勞合會所屬之個人保險商負 責，勞合會僅向會員提供場地及服務而已。勞合會除經營保險業務外，並出版若干刊物，在世界各 重要港埠都市設立代理處，報導及處理有關行業及保險業之各種消息。為英國主要保險市場及全世 界重要再保險市場之一。See JOHN BIRDS &NORMA JHIRD, supra note 233 ,at 11-2.
239 Eilis Ferran, supra note 221, at 269-70.
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第二項 監理組織一元化
1997 年執政 18 年的保守黨敗選，由工黨主導之新政府展開一系列金融改革。
財政部長Gordan Brown宣布英格蘭在貨幣政策上的獨立性，並表示：現行分業監 理方式在金融服務業界線日漸模糊下已不敷需求，加深監理困難度，不僅耗費成
財政部長Gordan Brown宣布英格蘭在貨幣政策上的獨立性，並表示：現行分業監 理方式在金融服務業界線日漸模糊下已不敷需求，加深監理困難度，不僅耗費成